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公共管理教材案例 近日，某地有关部门对市场上的猪肉和猪肝制品进行了检测，发现其中 23% 含有“瘦肉精” 。记者追踪了该地猪肉从生产到上市的全过程，发现一头猪从养 殖到走上百姓餐桌，要经过动检、质检、卫生、工商等多道关口，但每个环节漏 洞 生猪养殖：猪肉源头，涉及管理部门：动检、质检 在该地规模量大的养猪场，场长说打交道的主要是镇兽医检疫站，质检部门 也有权来检查，但真正的管理很难实行，因为猪场是全封闭管理，检疫人员就算 来了也进不了猪场。但每次生猪出栏时检疫人员肯定会来，按一头猪 2 元钱，开 具检疫证明。 “检疫员用什么方式检疫呢？” “目测。一般猪有什么毛病基本都能看出来，要么走路不稳，要么器官司异 常，仔细看，大部分毛病还是能看出来。 ” “像饲料中添加瘦肉精能查出来吗？” “那不可能。就是区检疫站也没那个技术能力。市局倒是可以，但检测费太 高，一次好像要 3000 元左右，去年市局只查过一次。这个事现在指望外界监督 根本不行，只能靠自觉。 ” 当地检疫站专职猪肉检疫员刘 XX 告诉记者，作为猪肉安全的第一道关口， 他们的岗位职责确实重要，但现在面临的问题太多，如工资是靠自收自支，收入 极不稳定， 这是很难保证基层防疫工作中不出现违反职业道德、 玩忽职守等情况。 屠宰厂：解决一头猪只需两分钟。涉及部门：动检、质检、卫生、商委专业 执法队。 国家规定，生猪出栏后必须进行定点屠宰。在一家定点屠宰厂，记者看到这 里只有一排简陋的红砖房，屠宰器械血迹斑斑，作业台上布满了杂碎肉，紧邻作 业车间的一条地沟腐物成堆，厂外的一条脏水沟臭气熏天。一名并无戒心的工作 人员对记者说： “一头猪两分钟就可以解决。 ” “那检疫怎么搞呢？” “这个，按规定好像是有专人管的，我们出去的猪肉 都有检疫章。 ” 据了解，该地现有 69 家定点屠宰厂，其中具有产、供、俏一条龙作业的定 点厂只有十多家，大部分屠宰厂是“托屠代宰” ，和管运来什么猪，一律照宰不 1 误，然后让猪贩子运走了事。当地政府商委设有一支专门执法队伍，负责定点屠 宰厂的日常管理。但对于出现问题的厂家，他们并没有摘版权，只能处以一定数 额的罚款或建议当地相关部门处理。而一些区县出于地方利益的考虑，尽可能地 “保护”本地小屠宰厂的生存和利益。 集贸市场：猪肉流通地。涉及部门：工商、动检、质检、卫生、市场管理处。 在集贸市场，几个猪肉摊贩子向记者讲了大体相同的猪肉“安全检查程序” ： 检疫部门按每头猪 15 元的标准用“目测法”检疫盖章，工商部门也照此法复检 并收取 4 元的摊位费，然后就可以放心地出售了。 记者问： “除了有病的猪肉，注水肉他们管吗？” “这个兴地吃出什么问题， 一般不管。不过我们这乡里乡亲的，基本不这么做。“那市场对你们的猪肉来源 ” 有要求吧？” “这个也不管，只要没病就行。 ” 市场检疫人员对此的解释是：要求从定点屠宰厂进货不现实现。以前管过一 次，结果市场上没卖肉的了。 负责市场管理的工商所则说： “我们不具备技术手段，只能凭经难检查，发 现问题后要请食品检验，动特检疫等部门进行检测。比如查注水肉，从取样到出 检测报告，至少一个星期，这个过程太麻烦，时间耗不起。 ” 经过几天的追踪采访，记者了解到，从生猪养殖到猪肉上市，这一过程涉及 农委、商委、动检、质检、卫生、工商等 6 个部门和一个市场管理处，如果猪肉 进入肉食厂进行加工，还要经过轻工部门一关。 问题是，一关也好，八关也罢，老百姓企盼的是：能尽快吃上真正放心的猪肉 问题： 从组织结构方面来看，“八个部门管不好一头猪”的症结是什么？如果你是该市市长，你将采取哪些措施解决猪肉食品的安全问题?政府部门的多头管理是多个政府部门就某一项公共事务共同管理， 但是彼此之间没有理顺权责关系，从而造成政府部门效率低下，成本过高等问题的管理方 式。通过案例可以看出，在我国生猪屠宰从养殖厂到市场销售过程中，有农委、 商委、动检、质检、卫生、工商、市场管理处、轻工部门等八个部门共同管理的 现象，在如多此之多的部门对生猪共同进行监管，按照一般的逻辑来说，政府部 门对于生猪屠宰的监管应该是十分到位的。但是，实际情况是，我国的猪肉质量 仍就得到不有效的保证，病猪肉、死猪肉和水猪肉等经常出现在市场上，并损害 到公众的身体健康。 手表定律告诉我们，对于某一项具体的事务，必须由统一的领导者或者部门 来管理，否则会造成管理活动的混乱。所以说，我国生猪屠宰监管的不到位最根本的原因是政府部门的多头管理。 一、政府部门的多头管理的弊端 （一）政府部门多头管理造成政府部门办事效率低下、成本过高。 每一个组织都拥有一个组织目标， 并以组织目标为依据来划分组织中各部门 的职责权限，由此安排合适的人员，并形成特有的组织文化与组织利益。虽然， 政府的各个部门的基本属性是一致的，即为社会公众服务，并以实现公共利益为 宗旨，但是，具体的不同的政府部门之间还是形成了一套其独有的组织文化和办 事风格。做为具有独立性的个体，多个政府部门对同一公共事务进行管理，为了 实现预定的效果，必须对不同的政府部门的活动进行协调，这增加了政府部门的 工作量，其中最为典型的是为了沟通信息而产生的大量的文件，这增加了政府部 门的工作负担；并且，工作任务的增加，工作人员的失误就会越多，从而造成政 府部门办事效率的低下、运行成本的过高。在本案例中，多达八个政府部门都参 与到生猪屠宰的活动中去，但是，并没有实现应有的效果，这就是很好的说明。 （二）政府部门多头管理造成政府部门的责任缺失 政府部门的多头管理容易造成政府部门的责任缺失，这是因为，就某一项公 共管理活动中， 由于有多个主体共同参与， 但是， 彼此间并没有划清责任， 于是， 一旦出现问题，这些部门就会拒绝承担责任，并相互推诱。追究责任的根本目的 不是为了对相关部门或人员进行惩处，而是为了解决已经出现的问题，并以此为 鉴，杜绝类似事故的再次发生。所以，只有找到真正的责任主体，才能发现存在 的问题，并杜绝后患。正如案例所述，生猪从养殖场到市场需要经过生猪养殖、 屠宰、 进入市场三个环节的检验， 每个环节都存在两个以上的政府部门进行监管， 有的部门参与两个以上的环节，各部门之间的权限也没有得到清晰的划分，一旦 猪肉出现质量问题，就很难确定是哪一个环节、哪一个部门的责任。而且，由于 权责划分不清楚，有的部门具有职责无权力，有的部门有权力无职责，例如，案 例中，当地政府商委设置了专门的执法队伍，负责定点屠宰厂的日常管理工作， 但是，对于出现问题的屠宰厂，他们并没有摘版权，只能对其处以一定数额的罚 款或是建议当地相关部门处理，这就是典型的权责不一致。 （三）政府部门多头管理造成社会资源的浪费 政府部门是行使公共权力，管理公共事务的机关。政府部门公共权力来源于 社会公众， 其在管理公共事务中所需要的公共资源也来自于社会公众， 例如税收。 所以说，政府部门有责任、有义务高效率地使用公共资源，以实现为社会公众服 务的目的。正如在前文中所述，政府部门的多头领导，增加了政府部门彼此间协 调的工作量，使得政府部门效率降低、成本上升。其中，政府部门所使有的成本 就是来自于社会公众的交付给政府部门的公共资源。任何资源都有稀缺性，公共 资源也不例外，政府消耗的资源越多，从社会中吸收的资源也就越多，社会公众 3 的负担也就越重。 （四）政府部门多头管理造成被监管主体负担的加重 政府部门多头管理量直接的表现形式是多个政府部门对一个市场主体。 在市 场经济中，政府部门的职责是对市场主体进行监管，以保障市场经济的健康有序 的发展。作为市场主体的企业，其根本目的是获得利润的最大化，因此，只有在 最低限度地受到非市场因素的干涉， 并最大限度地适应市场经济的规则的前提下 才能成为赢家。但是，政府部门的多头领导造成了政府部门对监管对象的过渡干 涉，从而加重企业的负担。例如，在案例中，多个政府部门在对生猪进行检验的 时候，都会收取不等的费用，这些费用累加起来，成为企业的负担。 我国政府部门多头管理 部门多头管理的 二、我国政府部门多头管理的产生的原因 （一）政府职能设置的不合理 政府职能设置不合理主要表现为职能交叉和职能缺位等。 政府部门是依据相 关法律法规的规定行使职权的，因此，我国的法律法规成为政府部门履行职能、 管理公共事务的重要依据。但是，我国对政府部门职能进行划分的法律法规却存 在着一问题，主要表现为两种原因，一是，相关法律法规的制定者对政府职能缺 乏正确的认识，行政管理活动具有复杂性，而法律法规的制定者却缺乏相关的知 识，从而使得法律法规不完善；二是，随着社会经济的发展，政府部门产生了新 的职能，而既有的法律法规并没有涉及到这些新职能，所以，政府部门职能的设 置缺乏规范性。 （二）部门利益的驱动 作为市场经济的主体，企业是以获取利益为宗旨的，其合法利益的诉求会受 到相关法律法规的保护。对于政府部门来说，人们将其规定为为了实现公共利益 而行使公共权力的机构，公共性成为政府部门最鲜明的烙印，社会公众不允许政 府部门有其自身的利益诉求， 也绝不允许政府部门滥用公共权力来实现本部门的 利益。但是，不可否认的是，政府部门作为公共组织，具有组织的一般特征，即 会形成自我意识并为本部门获取利益。在市场监管体系中，政府部门作为规则的 制定者与监督者，掌控着公共权力，并极有可能利用手中的权力为本部门谋取私 利。特别是对于高额利润的行业，政府部门都会试图干涉。在这个案例中，八个 政府部门共同管理一头猪，即有职能设置不合理的因素，也有谋取本部门利益的 嫌疑，例如，当地检疫站的工资是靠自收自支，收入极不稳定，在这种情况下， 如何获取收入成为检疫站的首要考虑的目标， 而其之所以存在的目的所而成为次 要的，于是出现了违反职业道德、玩忽职守等情况。所以，大多数监管部门对于 生猪的检验都流于形式化，以收取费用为首要目标。 （三）政府部门能力的有限 政府部门能力的能限也是造成政府部门多头管理的原因之一。 政府不是万能 的，这是因为政府工作人员的有限理性的，其对公共事务的认识受其专业知识、 能力、经验等因素的限制，而公共事务则是一件极为复杂的工作，它受到各种因 素的影响，例如政治环境、经济环境、社会环境、国际环境等。所以，能力有限 的政府部门在处理复杂的公共事务的过程中，往往力不从心。因此，对于一些比 较复杂的公共事务，一般是由多个政府部门联合管理的。多部门合作管理一件公 共事务，在一定情况下的确可以提高行政效率，但是，在更多的情况下，这会造 成部门之间的权责不清、责任缺失等问题。 消除政府部门多头领导弊端的 政府部门多头领导弊端 三、消除政府部门多头领导弊端的建议 （一）加强法制化建设 制度建设永远是第一位的，如果没有制度的强制性规定，任何行为都有可能 走向其反面；但是，制度又具有时滞性，即制度所解决的是已有的问题，而社会 却在不停地发展，并产生新的问题，由此造成制度的不适应性。所以，解决多头 领导首要的任务是进行制度建设，具体包括两个方面，一是对既有法律法规的内 容进行更新与补充，二是根据实际需要制定新的法律法规。法律法规的制定与更 新可以采取多种方法，一是行政部门根据其实践经验，提出改进的意见，并交由 立法机构审议通过；二是聘请专家学者，通过科学的研究与比较，提出更改的意 见，形成草案并交由立法机构审议通过。 （二）职能的调整 政府部门多头领导最主的原因就是政府职能划分不的清晰，所以，为了消除 政府部门的多头领导，重点应从政府部门职能的调整入手。职能的调整包括职能 的重新划分、职能的整合、职能的撤消等。在科学规划和分析的基础上，对政府 部门的各项职能进行重新梳理，理顺各政府部门间的职能关系，清晰地划分彼此 的职能界限，以解决职能交叉的问题。对于职能的重叠，第一，明确各政府部门 的法定职责，撤消掉不属于该部门的职能，将其归还给应当履行该职能的政府部 门；第二，如果公共事务比较复杂，由一个部门进行管理比较困难，那就把职能 相近的政府部门合并，使其受到统一的领导，并在新的部门内部理顺彼此的权责 关系。 （三）加强信息的沟通 具有相近职能的部门间出现冲突是由于信息传递出现问题而造成的。例如， 信息在不同部门之间的传递路线、传递速度不同，于是，不同的政府部门获取信 息的时间也不同，其采取行动的时间和方法也不尽相同，从而造成公共管理的重 复性和冲突性；此外，信息传递实质上是人使用各种通讯设施传递信息的过程， 信息每经过一个人，其内容都会或多或少地受到扭曲，信息传递的环节越多，信 息失真的可能性和程度就越大； 再者， 不同的政府部门使用的信息传递渠道不同， 信所获信息的失真度也就不一，所以，不同的政府部门所获得的信息也就不同。 因此，当应利用现代通讯技术建立一个各政府部门之可以共享的信息系统，使不 同的政府部门可以在同一时间了解内容相同的信息，以减少部门间的冲突。 （四）进行培训 培训包括三个方面的内容， 一是思想培训， 二是法制化培训、 二是能力培训。 思想培训是指使政府人员意识到，政府存在的理由是为了实现和增进公共利益， 其所拥有的权力来自于公众，只能用于公共服务的目的，而不是为了实现本部门 或者个人的私利。法制化培训是指，加强政府人员的法制化意识，使其做到依法 行政，依法履行职能，而不是以个人的主观好恶为依据。能力培训是指，让政府 工作人员学习和公共事务管理有关的不断更新的知识与技能， 从而提高政府公共 管理的能力，为下一步的职能调整做准备。 第四部分 结语