管控的立法建议.doc

绝大部分省份制定出台了高速公路管理地方性法规，对高速公路建筑控制区范围及其划定办法作出了具体规定。即使尚未出台的，也制定有公路管理地方性法规，高速公路建筑控制区范围及其划定办法依照公路管理地方性法规的规定执行。笔者经过对比分析，大体上可以将各省份地方性法规关于高速公路建筑控制区范围及其划定办法的具体规定划分为两类：一类是相对具体的原则性规定，例如广西实施公路法办法第十一条规定：“公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起的下列范围以内为公路建筑控制区：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米；（五）高速公路（包括立交匝道及连接线、收费站）不少于30米。”另一类是完全明确的具体规定，例如安徽省高速公路管理条例第十条规定：“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。”从立法层面分析两类规定，笔者认为前一类规定符合上位法规定的原则，后一类规定值得商榷，理由如下： 根据立法法规定的立法原则，下位法的规定是不能违反上位法的相关规定的。而相对高速公路或公路管理地方性法规而言，其上位法是公路管理条例和公路法。在关于公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法的规定方面，公路法第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”据此，公路建筑控制区的划定权已经依法授权县级以上地方人民政府行使，即依法应当由县级以上地方人民政府对公路建筑控制区范围进行划定，其他机关或单位无权划定。地方性法规必须遵循公路法的这一规定。根据立法法的规定，地方性法规是地方人民代表大会制定的法律规范，而不是地方人民政府制定的法律规范，一些省份以地方性法规的形式而不是以地方政府立法的形式对公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法进行具体明确规定，与公路法第五十六条规定不相符，在立法上值得商榷。问题三：在地方政府规章规定方面，一些省份存在立法不足的情况，一些省份虽然制定了地方政府规章，但其所作出的规定不够具体明确，操作性不足。 分析对比国内各省、自治区、直辖市的相关立法情况，我们不难看到，基本情况是：一些省份直接制定了公路或高速公路管理地方性法规，而不再制定相关地方政府规章；一些省份是将公路或高速公路管理地方政府规章提升到地方性法规效力层级后，废止了原来的地方政府规章；还有一些省份则是在地方性法规和地方政府规章层面都进行了立法。分析这些情况，笔者认为存在两个问题： 首先，在地方立法层面，仅以地方性法规来规范公路或高速公路建筑控制区范围及其划定办法是否足够？答案应当是否定的。根据立法法的规定，各不同效力层级的法律规范的任务和作用是各不相同的，不应当彼此替代的。因此，在公路或高速公路管理地方政府规章立法问题上，缺和废的做法都是不足取的。 其次，一些省份虽然制定了地方政府规章，但是建筑控制区范围不够具体明确。例如，广西高速公路管理办法第三十二条规定：“高速公路建筑控制区的范围为：（一）高速公路用地（包括连接线、收费站）外缘起不小于30米；（二）互通立交或者特大型桥梁，从高速公路用地外缘起不小于50米。高速公路弯道内侧的建筑控制区范围根据满足行车视距的要求确定。”由于使用了“不小于”的表述，就出现了范围不具体确定的问题。相反，吉林省高速公路管理办法第三十八条规定： “本办法下列用语的含义：高速公路控制建筑区是指高速公路两侧隔离拦网外缘和立交桥匝道两侧、出入口和收费站周围50米范围内的区域。” 由于其规定具体明确，在高速公路建筑控制区管理的具体工作中便于判断和操作。 黎明的曙光：完善立法的探索 探索一：公路保护条例（征求意见稿）的立法经验自1998年施行公路法以来，与之相配套的国家层面的立法活动并不多见，到目前为止，也只有2004年11月1日国务院颁布施行了收费公路管理条例。2009年，国务院法制办就公路保护条例（征求意见稿）向社会公开征求意见，标志着与公路法配套的行政法规立法活动