第二 城市公用事业民营化研究.doc

第二讲 城市公用事业民营化研究 公共事业民营化因牵涉面之广泛、利益关系之复杂、核心理念之敏感而引起社会各界的普遍关注。自1979年撒切尔夫人主政英国、1980年里根当选美国总统以来，先是西方发达国家纷纷效仿英美继之，绝大多数发展中国家和转轨中国家相继开展了声势浩大的民营化运动:(如前苏联和东欧国家)化运动中来，由此使得民营化成为一场持久的全球性运动，而且，也参与到民营这场运动依然远未结束。民营化已经成为新公共管理运动的主流，成为实现政府治理的有效策略。公共事业民营化二十多年来的实践证明，从总体上来说，民营化的成果是有目共睹的，但公共事业民营化的逻辑与公共事业的“公共，属性之间必然存在一定的矛盾，并使公共事业民营化不可避免地存在一些问题。第一节 城市公用事业民营化含义 1、民营化含义德鲁克虽然提出了民营化的概念，但他并没有对民营化这一概念进行权威性界定。1976年Robert Poole在理性基金会(Reason Foundation)创办的期刊中正式开始使用“民营化”(privatization)。James Sundquist也许是较早界定民营化内涵的一名学者。Sundquis、有针对性地提出了“真民营化”( trueprivatization)和“伪民营化”(false privatization)的概念，试图从性质上来阐释民营化的涵义。他认为：“真民营化意味着在民营化的过程中政府不能转移自身的责任，而只是转移通过民间功能所表现出来的绩效;而且，真民营化只不过是政府角色的减少而已，它并不会导致政府角色的消失(最终极限也决不会消失)”，因此，“民营化的成功，必须建立在一个健全的政府职能的基础。第一个以规范定义的形式来界定民营化的学者当首推Calvin A.Kento Kent指出，民营化是“把原本由政府以低于或接近完全成本价格所承担的功能转移到民间私人部门，并以市场或完全成本价格来生产及提供服务”。专门从事民营化理论研究的大师级人物E. S. Savas认为，“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人”。可以界定为：民营化是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。 2、公用事业民营化的界定实践表明，公共产品的范围并非是一成不变的，原来的“公共产品”在一定条件下也可以转化为“私人产品”。不仅竞争性产业领域，而且在原来具有天然垄断属性的某些公用事业领域，放宽政府管制和市场准入限制，不同程度、或迟或早地向民营经济主体开放是一种必然趋势。 第一，公用事业民营化的范围界定是动态的 公用事业的各个产业，自然垄断的程度是很不同的，需要区分同一产业内部的垄断性业务领域和竞争性业务领域。某一特定公用事业的特定业务领域，究竟是该归于垄断性领域还是竞争性领域，具有一定的理论主观性而因时间、地区不同而有所不同。而且，它与一定的经济技术条件和市场环境相联系，会随着该公用事业领域的技术变化(特别是信息技术和管理方式的进步)和市场范围变化而不断变动。在国内外的相关实践中，曾经被认为具有自然垄断特征的行业正是由于技术、制度和市场的变化而在某些环节上逐渐具有了竞争性，在行业的这些具有竞争性的产业链上就顺势引入了竞争。 自然垄断性的程度源于成本弱增性的程度，通常粗略的看作规模经济性的程度。大量研究表明，产业的规模经济性主要由技术和市场决定，生产技术的差异和市场规模的不同造成了规模经济和范围经济在不同产业、地区和时期的差异。正是技术和市场的动态性决定了某一特定产业的自然垄断程度，进而决定了公用事业范围界定的动态性。 比如电力行业，“混合循环燃气轮机”技术使电力输出网络可以直接向较大规模的客户供电，原本无法分割的产业层级得以切割，在新出现的竞争性业务领域引入竞争机制。而在市场范围方面，经济欠发达地区的电力、供水、供气等公用事业具有明显的地区性，尚未形成较大地域的视察，所以具有自然垄断性，通常由一个企业垄断经营。但随着经济发展和社会的进步，其中的许多业务领域将更具有竞争性，这时的市场结构就适宜由完全垄断向寡头垄断结构过渡，进而转为竞争性市场结构。也正因如此，同一产业在经济发达国家和地区与在经济不发达国家和地区的安排会呈现不同状态。 第二，我国公用事业民营化的范围界定 公用事业改革的总趋势是，逐步放松管制，形成公平竞争的基本格局。我国的公用事业领域改革正在发生着两个转变，一是由传统的自然垄断行业向广泛引入竞争机制转变;二是由政府直接投资和经营向以企业为主体转变，主要职能是提供可靠的制度环境和良好的市场环境。应该将政府的职能严格限定在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的领域。凡是能够引进竞争和市场机制的业务领域，就应该打破原有的自上而下的垂直垄断结构，横向分拆，引入民间资本参与竞争。 在我国经济社会转型和体制转轨的过程中，政府提供的公共产品和公共服务应当优先解决改革发展的深层次矛盾和问题，优先实现以人为本、经济社会协调发展。长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重盈利性的经济类基础设施，而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足。所以要将政府的公共提供职能更多的转到社会保障、义务教育、公共卫生等上来，将其他公用事业中的竞争性领域向民间资本开放。 同时，在推进改革的过程中，必须充分考虑社会承受力。在政府财力有限的情况下，适当引进社会资本办学、办医等，不但可以解决资金短缺，提高公共服务质量和水平，扩大公共事业规模，还能促进运行体制和机制的改进以及内生力量的增强，但必须考虑是否符合当地实际情况，是否对既有利益格局的调整做到合理、有序和适度，是否能保证在民营化过程中不发生国有资产的流失和改制后的公共服务机构健康运行等一系列的问题。如果公办学校改制的结果是更多的孩子念不起书，公办医院改制的结果是更多的群众看不起病，那么，这样的“改革”就值得斟酌。现阶段，我国的公用事业可做如下分析: 部分公用事业产业中的自然垄断环节和非自然垄断环节 自然垄断环节非自然垄断性(竞争性)环节电信 本地电话 长话、增加值业务 电力 传输电网 发电 天然气传输管道 采掘 铁路 路轨 客货运输服务 邮政 地方投递网 分拣 如上表所示，对于能源、供水、供气、供电、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、园林、绿化、污水处理、垃圾处理、排污管道、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业，都可以根据当时、当地的具体情况进行业务分类，凡是处于竞争性环节的公用事业业务，都可以考虑逐渐导入民营资本，促进良性竞争，再通过充分发挥市场竞争机制推动产业集中，最终达成优胜劣汰和适度规模经济相统一的最优状态。总之，各个产业在各个地区的具体情况不同，应当根据经济发展水平和公众的心理和经济承受能力区别的、逐步的推动公用事业民营化的具体进程。第二节 城市公用事业民营化的理论 (一)产业组织理论的沿革 产业组织理论以新古典的价格理论为基础，通过对现代市场经济中的产业内部企业之间的竞争与垄断及规模经济的关系和矛盾的分析、研究，探讨产业组织状况及其变动对产业内资源配置效率的影响。自20世纪30年代以来，产业组织理论经历了哈佛学派、芝加哥学派和新奥地利学派的沿革。自20世纪70年代初以来，由米尔顿.弗里德曼为代表的新芝加哥学派提出革命性观点:市场结构是由产业行为和绩效决定的而不是相反。强制性的分散化可能对效率并对消费者产生不利影响。从长期看，在没有认为的市场进入限制条件下，市场竞争过程是有效的;它在很大程度上能够保证消费者福利最大化的生产效率和资源配置效率，所以国家在竞争领域内干预经济是不必要的。而以米塞斯、哈耶克、熊彼特、柯兹纳、阿门塔诺、迪格伦佐和艾利格等经济学家为代表的新奥地利学派也认为，只要不存在法律上的市场准入限制，企业的兼并可以实现节省成本，提高生产效率的目的。 (二)公共选择理论和新公共管理理论 与传统行政学只关注政府本身不同，公共选择理论试图从政府与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案。该理论认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，打破政府的垄断地位、引入公共部门和私人部门之间的竞争才能解决现实问题。而新公共管理理论最显著的特征是将市场机制引人政治领域。该理论是近40多年里在西方经济学界兴起的一个新的研究领域，着眼于对非市场决策(或说是政府决策)过程的分析和研究。民营化正属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。 20世纪30, 40年代，经济学家普遍认为，基于市场的自发性和盲目性等市场失灵问题，存在着私人投资的无效率、分配不公、外部性和自然垄断等情况，这时市场无法使社会资源达到帕雷托最优，所以需要政府对经济进行一定程度的干预。很明显，这一结论的得出以下列假定为前提:政府是完全遵循利他主义、超个人主义和大公无私的;此外它还能够及时的全面知晓公众想法。但实际情况是，政府并非绝对的大公无私和总能掌握完全的信息。20世纪60年代，作为对上述假定和结论的质疑，公共选择理论开始基于个人主义和理性主义来解释个人偏好与政府公共选择的关系。该理论从政府对经济干预的供给与需求两方面进行分析供给方是政府及其官员，需求方是公众。其一，政府、官员与其他个体经济人一样也是理性的“经济人”，同样追求自身利益最大化，政治活动不过是追求自身利益最大化的一种途径。人的行为动机不会因为所处的部门和活动领域而有所改变。如果约束条件不严格，政府公共部门也会成为个人谋取私利的工具和场所。其二，政府也难以真正反映公众的偏好。公共部门资源配置是通过非市场机制，也即通过政治过程的公共选择投票进行，投票往往无法像价格一样及时反映供需情况，何况参与投票的人也未必能代表全体(或大多数公众)的意见。这样，选民的投票结果难以准确反映全体公众的利益，政府也就难以真正反映公众的偏好。基于上述两个假定，作为“经济人”的政府所实施的政策不仅难以绝对保证公众利益的实现，更有可能产生寻租行为或是被某些受管制的企业游说而导致政府失灵，做出仅符合部分利益集团的决策。第三节 国外公用事业民营化改革概述一、国外公用事业民营化改革的背景及实践 公共行政的民营化起源于20世纪70年代英国撒切尔政府推行的私有化政策，随后在欧美形成一股来势凶猛的公共行政改革浪潮。 20世纪70年代之前，世界上大多数国家都在二站后逐渐进行了国有化运动，这主要是受了30, 40年代前苏联国有经济成就卓著的导引，以为国有经济无差别的是经济增长的通行良方(尽管现在看来有其历史独特性)，可以以此迎接英美工业革命对自身提出的挑战。所以，基础设施和公共服务才成为公共垄断企业的专有领域，并形成了自然垄断理论和政府管制理论。政府成为邮电通信、电力供应、公共交通、上下水力等产品和服务的主要提供者，在一些计划经济国家的公用事业领域，私人部门已被完全消灭和排挤出去。 然而20世纪70年代以来，随着科学技术的发展和社会分工的细化，自然垄断的程度和范围不断降低和缩小，逐渐具有了竞争行业的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和条件。同时，在很多国家，由于基础设施和公共服务由公共部门垄断性供给的效率低、服务差、成本高，并且加重了政府财政负担。加之70年代主要发达国家发生的“高通货膨胀率、高失业率和低经济增长率”迫使政府重新审视凯恩斯主义政府干预经济的理论。为了充分利用这些机会和条件，有效地配置公共资源，一些国家把基础设施和公共服务的融资与它们的运营及提供，公用事业中的竞争性部门与垄断性部门，以及社会保险计划与社会援助计划区分开来，让私人企业参与一般性公共产品和服务的生产和供给。于是经济发达国家对交通运输、电力、电信、供水、供气等基础设施产业纷纷实行了重大的体制改革，积极引进和不断强化市场竞争机制的力量以提高基础设施产业的运行效率，从而形成了一股世界范围的公用事业民营化的潮流。自英国1982年的私有化开始到今天已有120多个国家和地区进行了民营化改革，颠覆了此前的国有化运动。美国是最早实行基础设施投资经营体制改革的国家之一，它首先在交通运输领域实行放松管制政策。美国的铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立起来的.能源、电信也都有民间资本参与。1996年克林顿批准了新的电信法完全开放了美国电信市场。 总体而言，欧州市场存在不同的安排，但是总体的原则是促进竞争。在整个欧州，从90年代初开始，欧州委员会的政策一直是推行减少管制以促进欧盟范围内的竞争，实现四大自由流通的共同市场。1996年以后，欧盟的政策有所改变，同时强调促进竞争和满足人们普遍的获得服务。 英国对基础设施产业管理体制改革最为系统、力度最大。作为改革的开端，政府于1984年向公众发行股票出售整个电信产业。电信产业实行民营化并取得成功后，其它城市公用事业如煤气、自来水、电力和铁路运输等行业也相继开始向公众出售国有企业股份实行民营化改革。以1984年对电信产业实行重大改革为开端相继对基础设施产业的管理体制实行了一系列改革，把原来政企合一的管理体制改革成为政企分离的体制，通过不断开放市场、引进和强化市场竞争机制的作用增加了国有企业的竞争活力，提高了基础设施产业的经济效率。 日本在1985年4月将原国有的日本电信电话公司实行了民营化，改名为日本电信电话株式会社，取消了政府垄断，但政府有义务经常性地保持其1/3的股份，依次将电信市场向民间和国际开放。1987年4月日本又将日本国有铁路公社分割为11个单位。各公司都实行股份制，通过各公司之间的竞争而提高经营效率。其结果不仅降低了票价而且使日本电信电话公司扭亏为盈。 德国在1989年7月对邮电开始实施第一改革方案。将邮电部所管辖的邮政总局改组为3个各自独立的企业邮政银行、邮政局和电信公司，但当时它们100%为国家所有。自1995年1月开始对邮电实施的第二改革方案把上述3个国有企业逐步变为控股公司:德国邮政银行股份公司、德国电信股份公司和德国邮政公司。逐步实现邮电部门的民营化和国际化。德国联邦邮电部门到1997年底完全放弃了垄断，并在1998年1月1日取消了邮电部。 作为反例而尤为值得关注的是，同样面临经济体制转轨问题而走了较为激进的经济改革路线的俄罗斯。90年代初，俄罗斯实施了“休克疗法”的改革，但在价格和贸易自由化后，陷入了持久的通货膨胀，消费品价格以1354%的速度上升，造成经济的长期滑坡。1992年，俄罗斯国会通过了有关国有企业“民营化”的方案:从1993年1月到1994年6月，大约用18个月的时间将国家所有权分散给大部分的大企业。把大部分的股份以低价出售给企业的职工和管理者，把一小部分售给企业外的投资者。结果，操之过急的“私有化”没有预先关注实现民营化改革的路径、最初受益者和研究与之相应的改革绩效，没有达到改革设计者预想的目标，反而使俄罗斯始于90年代的这场改革更多的与“腐败”、“官僚经济”等概念联系起来。 二、国外公用事业民营化改革的绩效与经验教训总体而言，发达国家轰轰烈烈的民营化改革浪潮达到了预期的目标:第一，提高了社会经济效率。更多的将社会资源交由市场重新配置，使其生产、使用更有效率。第二，减少政府财政负担和增加财政收入。政府通过出售国有资产获得了大量的财政收入;改制后的股份制企业在证券市场上进行融资，从而提高了企业资产的市场价值。第三，使企业更有活力。改革后的企业大都受市场经济规律的支配，积极降低生产、经营成本，提高劳动生产率和开展多样化服务、收费和积极创新等经营活动。提高了单位产品、服务的质量，降低了原有的运营成本和垄断价格。 如美国进行相关改革后，一年的总福利增加350亿一460亿美元(1990年价格)。其中消费者从价格的降低和服务的提高中获得320亿一430亿美元，而生产者从效率的提高和成本的降低中获得30亿美元。在英国，电力市场的改革使社会生产率约提高了70%，特许电力经营合同价格降低了I8%-21%0 3英国电信管制办公室要求电信公司以6个月为期公开服务质量相关信息，并针对低劣服务进行制裁。国内一次性通话率从1987年的95. 7%上升到1992年的98. 9%，而电力、供水、供气等行业的服务质量也都有显著提高。 但是，一些国家的民营化改革也存在着负面影响。如原来国有企业的股票大部分为少数富人取得，造成国有资产流失和社会资源分配不公;改制后的企业难免大量裁员，若得不到妥善处理容易形成社会不安定因素。 最明显的例子就是前苏联和东欧国家的体制转轨。俄罗斯自1992年实行激进转型以来，除1997年经济略有回升以外，经济一直低弥不振。到1998年国内生产总值下降近50%。前苏联和东欧国家的经济转型预想是快速民营化，通过民营化为企业建立硬预算约束。但是在此过程中政府仍然直接干预亏损企业的经营，对其进行各种救助行为，导致预算软约束没有因为民营化改革的推行而消失，反而造成了国有资产的大量流失。对转型国家的实证研究表明，单纯民营化不会直接导引出有效的公司治理结构，必须同时进行配套的制度安排加以保障。世界各国民营化过程中的教训主要有以下几点: 第一，政企分离是政府管制体制改革的关键。在政企分离的管制体制下，政府从城市公用事业的垄断经营者转变为竟争性经营的组织者，从而提高政府管制的效率。政府不直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，才能实现企业经营机制的根本转变。这时企业才能作为真正的市场主体拥有生产经营决策权，以追求自身利益最大化为经营目标。 第二，政府不是放弃管制，而是重新界定管制的职能并在某些方面予以加强。许多城市公用事业和业务领域具有自然垄断的性质，只存在一家或极少数几家企业有可能扭曲社会资源分配利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格，降低服务质量等途径谋取垄断利润。这就需要政府采取必要的管制措施，以规范企业的市场行为。政府公用事业涉及公众的日常生产、生活，政府必须通过重新界定管制职能，以间接调控公用事业领域企业的主要经营活动。 第三，竞争是提高城市公用事业经济效率的根本途径。民营化不是改革的根本目的。从本质上分析，民营化改革过程是一个不断强化竟争机制的过程，真正促进效率提高的是市场竞争。例如，英国政府对电信和煤气供应等产业实行重大改革的初期，通过出售原来国有企业的股份实行企业所有制变革，虽然这些企业的所有制发生了变化，但由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，它们的市场垄断地位并没有发生变化，不存在市场竞争的压力。这种改革结果未能刺激企业增加经济效益。之后的英国民营化改革之所以能促进城市公用事业的经济效率，主要是因为英国政府以促进竞争作为重要改革目标，虽然在某些产业、某个改革阶段，英国政府出于对政治因素的考虑，没有把发挥市场竞争机制的作用放在首要的地位，但从总体上分析，英国政府相继采取的一系列管制政策都是以强调竞争的作用为主要内容的。第四节 我国城市公用事业民营化改革简述 近年来，随着技术条件的日趋成熟和相关政策、规章的放松，广东、上海、浙江、深圳、杭州等地区的公用事业已经向民间资本开放，一些经济发达城市的公用事业民营化进程已在迅速推进中。 一、各地在公用事业民营化方面的实践探索 2002年7月，成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让。2002年8月，深圳5大国企以国际招标方式转让部分股权。5大国企分别是能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司，转让比例在25%-70%之间。深圳市政府已开始就能源、水务、燃气、公共交通等公用事业类企业向国际招标。2004年初，南京市出让液化气公司剩余资产合资，组建了华润液化气公司;并拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，以及江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项目，总计40亿元的资产和项目对外公开招商;2004年6月，南京市公用控股公司与法国威望迪、北京首创等境内外企业签定了4项合作意向书，市煤气总公司与香港中华煤气公司、市公交总公司与香港新世界、九龙巴士等进行了合资合作谈判。上海市则致力于推进公用事业企业上市融资的工作，仅己建成的项目以公司上市方式筹资就超过了100亿元;高速公路项目积极引进民间资本，有数据显示，来自民间的资本己占到上海市整个高速公路网总投资的7(M6。广州市政府日前表示，通过合资、合作、参股、项目法人招标、TOT, BOT等方式，个体、私营经济主体可投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。2005年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10个项目实现市场化融资50亿元:通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目，签订协议55项，协议金额223亿元。此外，北京市还将新建轨道交通运营权面向全球投资者公开招商;除国家有特殊规定外，北京市所有投资领域将一律向社会资本开放。公共交通、轨道交通、收费公路、供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性基础设施领域和文教卫生体育等经营性社会事业领域，将打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，推行项目法人招标投标制。其中，根据一项由远景投资和指标数据最新发布的关于城乡居民对中国公共事业民营化程度及民营化社会效果的认知与评价的研究结果，广州市公共事业民营化可谓发展最快、最均衡，在许多地区民营化进程缓慢的领域如水、电力、燃气等能源事业方面，广州的民营化呈现出均衡、稳健、良好的发展态势: 2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，令个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。 上海的均衡发展程度仅次于广州，而北京对公共事业民营化的推进较其它城市则表现出谨慎和保守。 在各地推进公用事业民营化实践的同时，鼓励公用事业民营化的法规也相继出台。在2005年2月国务院公布的被称为“36条”的国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见中，第一条明确了非公有资本的市场准入“贯彻平等准入、公平待遇原则”，第二条则规定“允许非公有资本进入垄断行业和领域”，并且指出这些行业包括电力、电信、铁路、民航、石油等。 二、我国公用事业民营化实践中存在的问题 近几年来，我国各级政府对城市公用事业建设和运营的投资力度不断加大，在放松政府管制、引入民间资本和市场竞争等方面做了一些局部性的改革，使行政性垄断问题开始得到一定程度的解决，基础领域国有企业的改革、现代监管体系的建立等方面也取得一定进展，基础领域的“瓶颈”制约得到缓解。但是与大多数私人产品市场相比，铁路、邮政、电信、电力、民航等公用事业领域的改革仍然处于起步和探索阶段，深层次的体制弊端和问题较为突出，资金不足、生产效率低、服务差，难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，在放宽市场准入、产权改革、产业重组、产品和服务定价、增加用户选择权、建立现代监管体制等方面还存在着一些鱼待解决的问题: 第一，垄断产业改革的广度和深度不够。行政性垄断的基本格局尚未完全打破，总体来说还局限在分拆垄断企业的层面，建设投资主体单一。铁路运输产业、邮政、自来水和供气等城市公用事业政企分离的步伐相对迟缓，仍然保持着政企不分、垄断经营的格局。食盐、烟草的专营以及公共的垄断基本未触及。虽然民航、电力、电信等行业进行了一定程度的分拆和重组，但基本上没有触及产权安排，仍然是在国有产权框架内的局部调整。 第二，尚未形成有效的竞争格局。竞争机制的引入基本停留在分拆原有垄断企业的层面，某些产业在改革后，只是以新的垄断代替旧有的垄断，全国性垄断为区域性垄断所替代。有效竞争应不仅包括分拆后的企业之间的竞争，而且包括新厂商的实际进入和潜在进入性。只有新厂商可以进入，在位厂商才会面临来自其他厂商和新进入者的竞争压力，而致力于提高效率、降低价格和改善服务。 第三，公用事业领域的国有企业改革严重滞后，大多亏损经营，财政补贴沉重。由于受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料等成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。为了保证居民日常生活和社会安定，国家财政背负着沉重的补贴亏损包袱。 第四，有些地区的公用事业定价存在问题。近年来上海、青岛、武汉等城市都在进行公厕民营化的尝试，一度却以拍卖的方式以几十万元的价格转给民办，导致 “天价厕所”的出现。另外，显而易见，在不打破垄断经营的前提下，纯粹简单地以改革产权的方式，让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上看似迎合了改革的潮流，但实际上已经在无形之中对公共利益造成了侵害。 第五，监管体制改革滞后，政府职能堕待调整和转变。除电力行业成立了电力监管委员会外，其它垄断性行业并没有建立独立的监管机构。监管职能分散在政府的相关部门，造成监管职能过于分散、责任主体不明和监管职能效益低下。 第六，相关法律法规鱼待出台和完善。我国已经颁布施行的反不正当竞争法以及政府相关部门的其它法律法规，已不能适应基础领域改革和发展的客观要求。尽管国家提倡公共事业民营化，民营经济在哪些领域介入，在多大程度上介入，都还处于模糊阶段，应当尽快出台民营企业平等进入基础领域的法规文件。任何行政文件和大的指导原则都代替不了细致的、可操作的专门法律条文。 这样，从供需表象来看，一边是公用事业企业没有实质性的经营决策权而缺乏自主权和积极性，绩效差、服务质量差，另一边则是市政公用事业的需求增量很大，而投资明显不足，存在巨大缺口。我国城市市政公用事业的投入占GDP比例比较低，1999年首次达到2% ， 2001年达到2.61 %。根据联合国的意见，发展中国家在城市化过程中，基础设施的投入一般不低于3%一5% 。 造成这种局面的原因是历史性的。我国一直将上述公用事业视为公益性事业，采取低价格、高财政补贴的机制，定价基本不受供求关系和成本变动的影响。20世纪90年代以来我国对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，城市公用事业是20多年间改革幅度和变化都较小的产业，传统体制的弊端不仅没有消除而且随着公用事业规模的扩大表现得更为突出。另外，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断。第五节 推动城市公用事业民营化改革的路径首先 为推动公用事业民营化创造良好环境 一、加快政府职能转变 政府改革与公用事业民营化改革必须同步进行。因为我国的特殊国情，政府在公用事业领域承担着资产所有者(或企业经营者)、行业管理者和公共政策执行者三种角色，角色之间存在内在冲突，应该剥离资产所有者职能给国资部门，剥离行业管理者职能给行业监管部门，放手让企业自主经营，只保留公共政策执行者职能，并逐步转化为社会管理者职能。从这个意义上说，我国公用事业民营化改革的实质也是政府改革，政府改革不到位，公用事业民营化改革就难以推进。 (一)提供公共产品 在市场经济条件下，政府的主要任务是为全社会提供基本的公共产品和公共服务。第一，政府应该为全社会提供公共产品和公共资源，不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能，而要以提供基本的公共产品为政府的第一职能。第二，调节市场经济。政府调控经济的最基本职能就是利用宏观经济政策调整总供给和总需求之间的平衡关系。政府对经济的调控实际上是短期和中长期兼顾、供求平衡和结构优化兼顾、经济发展与社会发展兼顾。第三，全面承担改革成本，不要把改革的成本转嫁给市民、农民和企业。 在民营企业逐步成长足以取代国有经济以前，国有经济不必急于退出竞争性、盈利性行业。但从经营竞争优势上说，竞争性、盈利性行业还是以逐渐民营化为好，政府不必与民争利。政府逐步从竞争性行业抽身出来，把注入这一经济领域的公共资源力量转到提供公共产品和社会服务上来，才能做到既不越位，也不缺位。 (二)实现政企分开、政资分开和政事分开 我国政府在公用事业领域有四大行为主体和承担着三种角色。四大行为主体是行政机关、监管单位、特殊法人和国有企业。相应的，政府的机构设置有四种类型:一是政、事、资、企四者分开，如电力行业;二是政企、政资分开，政事合一，但没有政府主管部门，代表行业是石油;三是政企、政资分开，政事合一，有政府主管部门，代表行业是电信和民航;四是政、事、资、企合一，如铁路和邮政。此外，政府的三种角色表现为:一是社会管理者;二是市场管制者;三是企业所有者或者说是生产者。如果政府同时身兼这三种职能就会存在角色混乱和冲突。 首先，从政企关系上看，企业从属于政府，没有竞争的压力，政府做了许多企业做的事情。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下，垄断行业的企业并不是真正的企业。政企不分、政资不分，从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，垄断部门都直接进行干预和控制，凭借行政手段实施垄断经营。其次，从产权结构看，我国绝大部分垄断行业的企业都是国有的，虽然进行了公司制改造，但并没有建立起规范的法人治理结构，政府不是把这些企业作为一般的国有企业，按商业化原则进行考核和管理，而是更多地把这些行业作为政府控制社会经济生活的工具，赋予这些行业参与政治经济生活的各种特权，为其提供各种保护。再次，从业务范围看，既承担政府下达的政策性任务，又从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，垄断企业才有了低效率经营的借口，企业预算约束软化，即使亏损也能够依靠政府补贴生存。最后，在对企业的经营管理上，不是按照商业化原则进行企业的经营管理，而是仍然套用行政部门的管理方式，按行政区划设置业务分支和进行业务管理，实行严格的行政等级制度。 政府同时身兼这三重相互冲突的角色，很难发挥好其中的任何一个功能。加快政府部门与直接经营管理的市政公用事业企业的彻底脱钩，政府管理部门从直接经营管理市政公用事业，转为创造竞争条件、管理经营秩序、营造市场环境。要解决现有的政府“越位”、“缺位”和“错位”问题，加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，割断企业与政府的直接联系，真正实现政企分开、政资分开和政事分开。理顺政企关系，明确政府应该做的和不应该做的，有利于政府做好应该做的事情，提高政府工作效率。政府从直接提供公共服务、直接干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来，将主要精力集中于制定规则、政策引导、依法监督等方面，因而政府机构将进一步得到精简。同时，政府将从“命令者”和“指挥者”逐渐演变为“服务者”和“合作者”，增进与社会、企业服务和合作意识，促进社会整合能力的不断提高。 (三)建立新的普遍服务提供机制和补偿机制 目前的公用事业民营化改革中，普遍服务等配套制度安排不到位。铁路、电信、电力等垄断性行业提供基础产品和服务的特点，决定了相关企业必须提供普遍服务。引入竞争前，普遍服务义务主要是通过企业内部的交叉补贴来实现。引入竞争后，企业内部的交叉补贴机制与竞争机制存在矛盾，需要政府对普遍服务重新做出制度安排，探索建立新的普遍服务提供和补偿机制，以电信为例，引入竞争后，原垄断运营商是唯一拥有垄断性环节的企业，新进入者只能进入竞争性环节，但竟争性环节必须使用垄断性环节才能提供服务，如何确定竞争性环节向垄断性环节支付的使用价格，就成为一个十分重要的问题。随着竞争的深入，特别是数网竞争的出现，网络间互联互通就成为垄断行业有效竞争的关键，互联互通服务的技术标准、服务质量和时间以及接入价格等都必须妥善监管。要制定普遍服务的认证办法，明确界定普遍服务的范围、标准以及相关企业承担普遍服务的责任和义务。设立普遍服务基金，改暗补为明补。建立特许权竞争机制与普遍服务提供相结合的机制。二、放宽市场准入，打破垄断经营 目前的公用事业民营化改革的范围还比较窄，层次还比较浅，有效竞争的市场环境尚未形成。一是目前的改革仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水(热、气等)、铁路、邮政等行业，这些行业具有明显的规模经济性和范围经济性特征，其改革关系到社会资源配置效率的提高和相关行业的发展。但一些具有一定特殊性的商品(如食盐)、满足国家增加财政收入需要的商品(如烟草)的专营等，以及某些关系到国家安全的行业如军工、造币等，其垄断和低效率的特点更加突出，某些专营专卖产品的生产经营体制问题甚至己经到了混乱的地步。二是己经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。行政性分割和集团分立，使部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性寡头垄断的倾向，竞争也逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争，政府管制的改革尚未提到议事日程。如石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立，但却不是在同一细分市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受益。电信业资费高、服务差、互联互通问题并没有得到解决，民航机票、铁路春运涨价定价机制不符合市场规则。 公用事业民营化改革的核心内容就是建立市场竞争机制，必须同步引入社会资本。如果没有多元化投资主体的进入，尤其是产权明晰的社会资本的进入，即使开放市场、引入竞争，竞争局面也很难真正形成。 目前，虽然中共中央十六届三中全会己经明确提出，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域。民营经济也己初步具备了成为基础领域投资和经营主体的条件。但是现实的情况却是，准入制度和相关政策方面存在缺陷和障碍，或是各地区的法规具有临时性和变动性，使民营资本投资公用事业领域的比重很小。应当尽快出台民营企业平等进入公用事业领域的规范、稳定的法规文件，在实践中对民营经济在哪些领域介入，在多大程度上介入，采取怎样的方式介入进行经验总结，尽快予以法治化、规范化和稳定化。将社会资本引人公用事业主要有两种形式:一是企业形式的进入，即从宏观上采取有效措施，尽快减少以至消除社会资本进人这些产业部门的体制障碍和人为限制;二是资本形式的进入，即以多种方式吸引社会资本投资入股。根据垄断行业的性质要求，要发展，就要有规模经济效益，要有规模经济效益，就要走资金、技术、人才集中化的道路。从目前现状来看，虽然这些年来社会资本不断发展壮大，但绝大多数规模和投资能力十分有限，很难以企业的形式整体进入，再加上技术问题，社会资本进入垄断行业的障碍不可能很快消除。在这种情况下，由于资本市场既可以对资源的存量进行重新组合，又可以对资源增量进行集中投入，因此，资本市场就成为社会资本进入公用事业领域的较佳制度安排。为了尽快引进和加强竞争机制的作用，推动资源有效配置，较大幅度地启动社会投资，就必须采取多种有效形式，加快垄断行业的股份制改革，广泛开拓融资渠道。三、推进垄断行业国有企业的公司制改革已有的改革实践表明，在公用事业领域单一的国有或国有垄断是不成功的，完全的私有化也会产生多方面的问题。一条有效的途径是推进股份制改革，加快发展混合所有制经济。根据不同行业的特点，保持一定的国有股比重，引入民间资本。从我国的现实情况来说，这方面改革的时机和条件都已成熟。有条件的国有垄断企业要积极推进股份制改造。第一，国有经济在公用事业领域的大中型企业应当淡化绝对控股，注重发展相对控股。并不是政府的控股程度越高越好。研究数据说明，相对控股的国有企业的效益往往要远远高于绝对控股的企业。第二，对一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。并完善国有资本有进有退、合理流动的机制;采取多种有效形式，将国有独资公司改造成股份公司，其中具备条件的公司，应积极创造条件整体上市。对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造。第三，以国有资产管理体制改革为契机，进一步理顺企业与政府的关系，真正做到政企、政资分开。第四，建立现代企业制度，推动企业建立规范的公司法人治理结构，转换经营机制，推进国有经济的战略性调整。大型集团公司要理顺内部产权、人事和财务关系，形成规范的母子公司体制和管理制度。改革国有企业领导人的任命和管理方式，改进对代表所有者权益的董事会成员的管理。改革企业工资收入分配制度，推进职工收入分配的工资化、货币化和公开化，规范职工收入结构，抑制垄断行业企业职工收入过快增长。积极探索经营者持股、股票期权等股权激励办法，建立有利于对经营管理者和科技骨干进行长期激励的机制。四、竞争秩序的规范化和法治化 立法滞后就不能依法有效约束各类市场主体的行为，必须立法先行。当前许多方面存在着法律真空，或现有的法律、法规己不适应建立竞争性市场的要求，使得改革过程中出现了企业间竞争和交易关系、竞争方式的混乱，如电信业价格竞争无序、人为设置互联互通障碍。 首先，尽快制定和完善相关法律法规，将公用事业民营化改革纳入法制化轨道。监管机构要依法管制，其职能、管制方式、决策过程要有法律授权，提高管制机构的透明度和公众参与程度，实行规范的听证制度等。依法禁止和防止垄断，是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。要依法规范和约束企业间的竞争和交易关系、竞争方式、管制机构的行为和决策过程等。同时，对相关部门的法律法规要及时进行修订和完善。 其次，政府行为也要规范化、法治化。必须从法治上保证政府以市场经济为背景，以社会公共利益为立足点，保持中立。在通常情况下，政府承担的监督管理者的角色(在下一节将会进一步的探讨)，监管行为也必须依法行使，如果政府不信守行政合同，也要按行政合同违约条款规定负起相应责任。要严格规范、约束政府行为。对于政府和民营公用事业企业双方的权利义务都做出明确、细致的规定，以便双方信守。 第三，政府与民营企业之间的合同缔结应该通过公开招标、竟争性谈判以及直接磋商等多种方式进行，关键是遵循公开、竞争原则，防止某些利益集团假公济私。要分发挥公众参与作用，有些重要的招标活动应该经过公众的听证程序，允许公众参与决策。其次 规范和加强公用事业民营化的政府管制 不同于一般竟争性产业，公用事业具有一定的公益性，与公众生产生活息息相关。为在公用事业民营化过程中保证公众利益、防止私人、少数利益集团利用改革的缝隙假公济私，以牺牲大众利益为代价谋取私利，政府必须对这一过程进行管制，使公用事业的质量、价格等控制在一个合理、适度的范围内，要使开放市场与加强管制并重。 目前，我国的监管制度改革刚刚起步，许多问题巫待解决。一是除电力外其他垄断性行业如电信、民航、铁路、石油和天然气等领域均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明、职能分散、管制低效。电监会虽已成立，但还缺乏价格、市场准入管制权等经济性管制手段。监管体系建设与开放行业准入、推进改革重组脱节，导致电力行业独立发电商受歧视、电信行业人为阻碍互联互通等，有效竞争格局难以形成。价格昂贵、成本失控、效率不高、消费者权力屡受侵犯等问题非常突出。特别是电信行业，随着技术发展和市场的进一步开放及产业融合发展，市场竞争将日趋激烈，互联互通和价格管制等监管问题将越来越突出。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。 第一、加快相关的立法、修法工作。由于公用事业长期由政府独家经营，一直没有制订相关的法律，现有的规定主要是各个政府部门(主要是建设部，也包括国家发改委、工商行政管理总局、外经贸部、交通部、原电力部等)与相关的地方制订的规定，层级较低，缺乏权威性。同时，随着市场化的推进，原有的规定也将不再适应。对此，应加强全国性的立法，统一制度，防止实施中的各种变异。同时也要认识到，公用事业主要是一种地方性事务，地方立法应该在其中发挥重要作用。如果各个部门都从本部门的角度考虑问题，不但会进一步强化部门利益，也会遏制各地实践中的制度创新。理想的做法应该是国务院制订行政法规，明确一些基本的原则，其他方面交由地方立法规定。 第二、形成公开、公正、公平的特许经营权初始配置机制。对于公用事业特许经营权的初始配置，实践中协议的情况比较多。但是，根据土地使用权出让的教训以及行政许可法(草案)的规定来看，除非法律法规另有规定，这种配置应该通过拍卖或者招投标的方式进行。两种方式是并存的，拍卖的方式使用得更多一些。城市公用事业特许经营权应该如何进行初始配置，目前没有明确的法律规定。也就是说，现在需要对特许经营权的初始配置机制进行研究，保证其公平性，而这将会是一项非常复杂的工作。 第三、建立与完善现代监管制度。现代监管机构与传统的行政管理部门相比，以其独立性、透明度、高效率、行为的可预期性、专业性和责权一致性等特征而著称。监管机构只有具备了这些特征，才能保持市场的公平竞争，平等保护所有投资者和消费者的合法权益。在建立现代监管体制过程中，必须遵循以下原则: 1、独立性原则。在经济性