预算法阅读资料.doc

国家预算 为建立、健全适应社会主义市场经济发展需要的公共财政法律体系，我国预算法的修订逻辑而又现实地列入了全国人大“十五”立法规划。但对于预算法究竟应该如何修改？则见仁见智、尚未达成共识。笔者认为，要正确解决这一问题 ，必须从重新认识和准确把握公共财政框架下国家预算的概念、特征及其性质入手。一、国家预算的概念传统上，国家预算被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划”。以“收支计划”来定义国家预算，初看起来似无不妥。但是，一旦把它放到市场经济的背景之下并使之同现实的国家预算实践的诸多问题联系起来时，又总会使人感到太过简单而缺了些什么。因为，收支计划，个人也好，家庭、企业也罢，都是需要而且可以实施的。但这些“私人”预算的实施，除法定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式，而且往往作为一种隐私或商业秘密而不让他人知晓。政府的收支计划则不同，它不仅必须由法定主体依法编制，其编制、执行的结果也必须公开，甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会开放。那么，国家预算为什么要公开？国家预算为什么要以预算文件(或法案)的形式存在？国家预算为什么需要通过制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？要回答这些问题，就必须探明国家预算的概念及其与“私人”预算之间的区别。考诸西方市场经济国家的预算法制实践，笔者认为，公共财政框架下的国家预算是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过的静态预算文件；而从实质言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。笔者认为，对国家预算必须从静态和动态两方面来整体审视，否则，将会失之片面。二、国家预算的特征国家预算与“私人”预算相比，具有以下四大特征：第一，与“私人”预算只存在一个或少数几个预算主体不同，在国家预算这一公共预算中存在着为数众多的预算主体。而这些为数众多的预算主体基于其不同职权而产生的不同预算偏好，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要制定专门的预算法律来设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。第二，与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制(即分配财政资金)、预算执行(即使用和运营财政资金)的决策者与财政资金的来源者是分离的。而从法律意义言，支配自己的经济资源是权利，支配他人的资源则意味着责任。这种责任，笔者认为是一种法定的公益信托与自益信托相混合的信托受托人的责任，即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源，国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些资源，以实现人民的信托利益。如果预算主体辜负了人民的信赖，其行为过分地偏离人民的信托利益的要求，则人民将以选票、以订定法律责任的形式对其背信行为进行制裁，并在极端的情况下重组甚至推翻整个政府。在此，需要指出的是，如何在公共经济资源来源者和决策者相分离的情况下进行预算决策，即使千千万万的资金来源者及其利益集团间的不同信托利益能够得到平衡和满足，又使预算决策者为其所做的支出决策具有可靠性、可以用来说明和评估预算主体之是否尽到了信托责任？笔者研究的结论认为，解决前者的方法是设置较长且相对规范的预算编制过程，用以协调、谈判和平衡各方面的利益需要。而解决后者的方法则是全面、规范、公开的预算文件以及赖以对这些文件的真实性、合理性、合法性负责的审议制度、审计制度和监督制度。第三，与“私人”预算相比，国家预算决策令人难以置信地面对着更多的约束。“私人”预算是就自己的资源在相对简单的利益需求条件下所做的决策，这种决策是一种权利，它意味着法律许可和自由。其所受到的约束主要是可用资源数量与市场可供选择项目的简单约束。而国家预算由于利益主体的多元性、预算决策的受托性等，则意味着需要有更多的协调、承担着更多的责任和义务，即约束。这些约束，不仅体现为预算法的恒定性约束、预算文件的年度性约束，而且从更高程度上体现为政府施政方针、政党政治协议、甚至在特定项目上的全民或选区公决的约束。正如美国著名公共预算专家艾伦?鲁宾教授所指出的：“许多公共预算的因素都是在预算制定者的控制之外”。而这些之外因素所形成的约束，正构成了国家预算编制的刚性。第四，国家预算过程甚长而且对环境具有高度开放性。“私人”预算因应“私人欲望”的改变和商品、服务市场的变化，可相机制定、相机执行，因而具有极大的弹性。而国家预算因公共欲望的筛选、协调、平衡(即预算编制、审批)与公共欲望的满足(即预算执行)需要有一个长期的过程。而在预算执行期间，国家的经济、政治、自然领域等环境都有可能发生很大的变化，国家预算需要在这一年中适应这些变化的压力而不做重大的政策改变。否则，预算因非规范性的频繁变动将失去人民的信任，而这将产生政府信任危机。因此，国家预算执行应保持必要的刚性。而从另一方面看，如果预算执行中发生了突发性或持久性重大变故，使得预算形成所依据的政策失去了赖以存续的前提，这又要求预算主体不得不根据客观需要对原有的预算进行调整和在立法上赋予预算规则与程序以一定的弹性。这集中表现为预算法中关于年度预算调整、重大突发事件预算追加等特别预算制度的规定。因此，国家预算又表现出总体刚性与适度弹性的统一。三、国家预算的性质揆诸国家预算的概念和特征，笔者认为其有如下两大性质：一是技术性、规则性；二是政策性、政治性。从形式上看国家预算是技术的，在预算编制阶段它要求预算主体遵循预算平衡的铁律，在对预算收支做出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依法编制收支平衡表；而在预算的执行阶段严格遵循经批准的预算文件确保预算决策的及时完成、防止预算执行机构超额开支以保证预算规划的公共管理活动能够完成等。从实质上看，国家预算是政策的、政治的。这表现为：国家预算要求建立和执行优先权；将预算权力在不同层级的政府、在立法部门和行政部门、在政府各部门之间进行配置和调适；要筹集足够多的公共经济资源；建立与环境开放性相调适的建设性预算程序；设计和执行关于平衡的有关规则等。这一切无不体现了预算的政策性。而正是这些政策性使得预算的决策必须要有弹性、适应性和灵活性，从而要求预算法律、预算文件的制定不能太过机械，而必须预留适度的弹性空间。总之，国家预算的技术性要求讲规则、讲程序、守(预算)纪律，而其政策性则要求讲弹性、讲调适、讲一定程度的自由裁量。这两个方面决非完全孤立，而是“一而二，二而一”的矛盾统一体。事实上，各国预算实践本身绝非静态的机械的预算文件而是一个动态的调适的过程，只不过有的国家可能更强调技术性因而更注重约束，有的国家则可能更强调政策