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国内外疏浚土综合利用现状对比分析 付桂 1 赵德招2 程海峰2 1 交通运输部长江口航道管理局 上海 200003 2 上海河口海岸科学研究中心 上海 201201 摘要 采用国内调研 国外考察 查阅国内外文献等相结合的方法 对比分析国内外疏浚土综合利用的现状和特点 找 出国内疏浚土综合利用存在的主要问题与差距 提出今后我国疏浚土综合利用技术的发展方向和重点 结果表明 我国疏浚 土综合利用水平远落后于国外主要发达国家 当前影响我国疏浚土综合利用的因素除技术问题外 还存在认识理念 体制机 制 法规制度建设和利益分配等非技术问题 今后我国疏浚土综合利用技术的发展方向和重点主要包括吹泥上滩新工艺 新 型疏浚装备的研制和开发 疏浚土综合利用多样化处理技术 加强疏浚过程环境保护技术研究等 关键词 疏浚土 综合利用 利用方式 中图分类号 U 616文献标志码 A文章编号 1002 4972 2011 03 0090 07 Comparison and analysis of comprehensive utilization of dredged materials at home and abroad FU Gui1 ZHAO De zhao2 CHENG Hai feng2 1 Yangtze Estuary Waterway Administration Bureau MOT Shanghai 200003 China 2 Shanghai Estuarine and Coastal Science Research Center Shanghai 201201 China Abstract Through civil investigation oversea study visit studying home and abroad literatures about dredged materials and so on we compare and analyze the domestic and international status and characteristics of comprehensive utilization of dredged materials find the main problems and gaps existing in comprehensive utilization of dredged materials and give some advice on the development orientation and focus of China concerning the utilization technology of dredged materials The result shows that China s level of comprehensive uses of dredged material is far behind the major developed countries abroad The impact of China s beneficial uses of dredged material is not only technical issue but also other non technical problems about concept understanding institutional mechanisms laws and regulations and profit distribution etc The development orientation and study focus of comprehensive utilization of dredged materials in China will be on the technology of blowing mud to the beach new study and development of dredging equipment diverse processing technologies of comprehensive utilization of dredged materials and strengthening of environmental protection technology research in the dredging process Key words dredged material beneficial uses use patterns 2011 年 3 月 第 3 期总第 451 期 Mar 2011 No 3Serial No 451 水运工程 Port Waterway Engineering 收稿日期 2010 08 26 基金项目 上海市建设和交通委员会重大科技项目 重科2010 003 交通部西部交通建设科技项目 2006 328 000 130 作者简介 付桂 1981 男 硕士 工程师 从事港口 航道及海岸工程泥沙研究 随着我国社会经济的持续快速发展 沿海 沿江各地纷纷加大 加快了水运资源开发建设的 力度和进程 尤其在成功加入 WTO 后 为满足日 益增长的货运量和船舶大型化的需要 港口航道 建设不断地向大型化 深水化方向发展 大规模 的港口和航道建设产生了大量的疏浚土 长期以 航道及船闸 第 3 期 来 疏浚土一直被认为是废弃物 大量疏浚土以 外抛方式处理 对海洋环境及水域生态造成了一 定影响 在大量科学研究和工程实践的基础上 疏浚土是一种可利用资源 的观点已被社会各界 所接受 要求充分利用疏浚土的呼声也日益高涨 疏浚土的合理处置 不仅可减轻对环境的影响 还能增加大量的土地资源 提供工农业和生活用 地 为国民经济的可持续发展作出贡献 实现人 与自然的和谐发展 因此 疏浚土的综合利用正 是贯彻落实科学发展观 建设资源节约型和环境 友好型社会 发展低碳经济的重要切入点 发达国家在疏浚土综合利用方面已经迈出了 坚实的步伐 相对而言 我国在疏浚土综合利用 的科学研究和工程实践方面仍然存在较大的差距 为摸清国内外疏浚土综合利用的现状 先后在天 津港 曹妃甸 上海地区 长江干线 广州港 深圳港 防城港和云南滇池等地进行了现场调研 与调研地有关疏浚土利用领域的专家和领导进行 了较为深入的探讨和交流 同时 还组团赴美国 日本 英国和法国等主要发达国家进行了技术考 察交流 通过广泛的国内外调研活动 总体了解 了国内 国外主要发达国家在疏浚土综合利用方 面的政策体制和工程技术经验等 在此基础上 笔者对比分析了国内外疏浚土综合利用的现状和 特点 找出了国内疏浚土综合利用存在的主要问 题与差距 提出了今后我国疏浚土综合利用技术 的发展方向和重点 1背景 我国疏浚土产生量巨大 主要来自水运工程 领域 根据目前的港口建设规划和发展势头 我 国未来沿海港航建设与维护疏浚市场将继续扩大 近几年的年基建疏浚工程量将呈上升趋势 图 1a 同时 对于特定的港口或航道 回淤量受 风 流 潮及洪水的影响具有周期性 每年的维 护疏浚工程量相对稳定 我国沿海港口回淤强度 较大的港口主要分布在渤海湾的天津港 黄骅港 长江口地区的上海港及长江口深水航道 从总体 看 预计沿海港航的年维护疏浚量也呈逐年增大 趋势 图 1b 在国内 疏浚土主要用来吹填造陆 由于新辟 港口和临港工业的发展需求 带动了围海造地的建 设 对吹填的需求大大增加 国内吹填造陆市场容 量较大 2008 年和 2009 年吹填量在 8 亿 m3左右 预计以后将逐年下降 图 2 由此可见 国内吹填造陆的需求量变化与产 生量的变化趋势基本一致 我国疏浚土的主要利 用方向仍应定位在用于吹填造陆 另一方面 我 国疏浚土的产生量巨大 疏浚土综合利用具有广 阔的前景 在疏浚土基本用于吹填造陆且需求量 减弱的情况下 应该重视疏浚土资源多渠道 综 合利用的规划研究 以节约资源 降低疏浚土弃 土造成的生态和环境影响 a 基建疏浚量 b 疏浚维护量 图 1国内沿海港航年基建疏浚量与疏浚维护量预测 2010 年以后为预测值 1 图 2国内年吹填量的现状统计及预测 2010 年以后为预测值 1 付桂 等 国内外疏浚土综合利用现状对比分析 91 水运工程2011 年 2国内外疏浚土综合利用对比及我国存在的问题 与差距 2 1国内外疏浚土综合利用情况对比 在疏浚土综合利用方面 美国 日本 英国和 法国等国外主要发达国家总体上已经取得了许多卓 有成效的成就 已具备一套较为成熟的实施体系 包括管理 设计 科研 施工等 保证了疏浚土 能合理 科学和有效地利用 而我国目前仍处在发 展 探索阶段 根据国内外调研结果 国内外疏浚 土综合利用情况对比分析如下 表 1 表 1国内外主要发达国家疏浚土综合利用情况对比 7 指标 国外国内 美国日本英国法国 沿海地区 上海 天津 曹妃甸 广 州 深圳 防城港 内河 长江 干线 湖泊 滇池 疏浚土来 源和土质 类别 主要来自沿海港 口航道疏浚 以 黏性土为主 主要来自港口航 道疏浚 以黏性 土和砂质土为主 主要来自沿海港口 航道疏浚 主要成 分为黏性土 主要也是 来自港口 航道疏浚 主要来自港口航道 疏浚 以淤泥和黏 性土为主 主要是内河 港口航道疏 浚 以砂土 和黏土为主 底泥疏挖 以淤泥 土为主 疏浚土产 生量和利 用率 年均航道疏浚量 约 2 亿 m3 利 用率为 80 港口疏浚量年均 约 1 800 万 m3 利用率约为 95 年疏浚量约为 3 000 万 4 000 万 m3 利 用率约为 65 年平均维护疏浚量 约 1 7 亿 m3 平均 利 用 率 约 为 40 在部分大型港口建 设中可达 70 以上 疏浚土产生 量少 如长 江 干 线 约 500 万 m3 a 利用率几乎 为 0 年 疏 挖 量 约 数 千 万 m3 利用率较低 疏浚土利 用途径和 方式 吹填造陆 改良 土壤 海滩养护 和防护 湿地恢 复 水产养殖 栖息地营造以及 建筑用材等 泥 沙 处 理 厂 回 收 港口回填 生态湿地和人工 海滩养护等 防洪和海岸防护 海岸带泥沙环境维 护 栖息地保护等 主要用于吹填造陆 如沿海地区的大型 港口 航道建设项 目 几乎没有利 用 基本被 抛弃 极少 部分用作建 筑材料 基本不利用 主要 被直接掩埋 部分 如滇池 用于生态 修复 技术与标 准方面 疏浚与疏浚物 处 置 工 程 师 手 册 等技术指南 环保疏浚 疏浚 土回填和脱水等 技术研究 水 下 深 坑 回 填 指 南 疏浚土 有益利用和海洋 处置技术指南 海岸环境再生 管理手册 等 疏浚物有益利用 指南 等 目前国内尚无相关技术规范 标准可循 政策法规 方面 疏浚土管理 今后 10 年行动 纲领 1972 伦 敦 公 约 1996 议定书 关 于防止海洋污染 及海上灾害的法 律 1972 伦 敦 公 约 1996 议定书 1985 食 物 和 环 境 保 护 法 2007 海洋工程 环境影响评估法 主要遵循 1972 伦敦 公约 欧 盟废弃物 指令 2008 98 EC 等 我国 1985 年加入伦敦公约 并于 2006 年 10 月成为议定 书缔约国 但目前国家有关法规 各部委和地方政府有 关规章制度都没有明确强调 疏浚土的综合利用 体制机制 方面 成立国家疏浚小 组 地方疏浚小 组等协调管理机 构 设有专门机 构和实验室 美 国 陆 军 工 程 兵 团 进行研究 由国土交通省统 一管理疏浚物的 处置 有 MFA SERAD DOENI 等清晰简单 的 管 理 机 构 有 HR Wallingford 和 Cefas 等机构进行研 究和评估 由 DRIRE 负责疏浚 土处置管 理 且管 理相对清 晰简单 尚无高层次的统一的管理协调机构 也没有相应的激励 机制等 公众意识环保意识较强环保意识较强环保意识较强 环保意识 较强 对于 疏浚土是一种资源 疏浚土可综合利用 的观点 基本能达成共识 但环保意识不强 相关工程 案例 Poplar 岛生态修 复工程 Jetty 岛 海滩维护及生态 保护工程 旧金 山港区湿地恢复 和老港池回填等 东京湾及三河湾 铺砂工程 海老 及百岛人工潮滩 工程 东京羽田 国际机场吹填工 程等 Wallasea 湿地建设 Wallasea 岛野生海 岸工程 Thames 河 口泥沙环境维护等 长江口航道疏浚土吹 泥上滩 天津港疏浚 土围海造陆 防城港 港区吹填造地 重钢长寿码 头利用炸礁 回填陆域 滇池底泥吹填修复 工程 92 第 3 期 1 国内外普遍认识到 疏浚土是一种可利用 的资源 在美国 英国 法国 日本等发达国家 疏 浚土之所以能综合利用 其根源是理念的改变 公认疏浚土不是 废弃物 而是不可再生的 资 源 在我国 疏浚土是一种可利用资源 的观 点已被社会各界所接受 因此 理念的改变导致 行为的改变 对疏浚土的处置方式是以综合利用 为主线 引导 支持 鼓励利用疏浚土 2 国外疏浚土产生量不大 国内疏浚土产生 量巨大 来源以沿海港口航道疏浚为主 日本 英国 法国等主要发达国家总体产生 的疏浚土数量不大 我国水运工程产生的疏浚土 总量是巨大的 据不完全统计和预测 目前乃至 今后数年稳居世界第一 目前我国港口建设仍处 在迅速发展期 必然产生数量巨大的疏浚土并主 要集中在沿海地区 根据调研粗略统计 沿海水 运工程每年可产生 3 亿 10 亿 m3疏浚土 而内河 水运工程仅在 7 000 万 9 000 万 m3 3 国外疏浚土的利用率普遍较高 我国疏浚 土利用率总体偏低 且各地利用率的分布极不均 衡 差异较大 国外发达国家疏浚土综合利用率普遍较高 比如美国有 80 英国有 65 日本高达 95 荷兰也达到 90 以上 我国水运工程疏浚土的总 体平均利用率约 40 总体偏低 且各地区利用 情况差异较大 沿海地区基建性疏浚土利用率高 内陆地区疏浚土利用率偏低 维护性疏浚土利用 率低 4 我国疏浚土利用目的和方式较为单一 主 要大量应用于吹填造陆 国外疏浚土利用的途径 和方式多样化 更侧重于生态环境的修复和保护 港口工程建设所需陆域面积较大 已经历了 十几年的大建设 大发展 在土地资源日益匮乏 的今天 陆域形成几乎全部利用疏浚土吹填造陆 发达国家疏浚土综合利用的领域十分广泛 已从 大建设时期简单的用于吹填造陆 空港工程 建 筑材料外 向用途多样化 工艺精细化 场地工 厂的方向发展 注重向有利于环境保护和生态修 复 可持续发展 社会 经济 人与自然的和谐 的方面利用 诸如海滩养护 营造和恢复湿地 野生动物栖息地恢复 景观美化 土壤改良 露 天矿生态恢复等 5 我国尚无明确的疏浚土利用技术规范可 循 也缺乏相关部门协调机制和政策法规参考 国外拥有配套的政策法规 技术标准和管理机构 迄今为止 我国在疏浚土利用方面也取得了 一定的成果 但有关综合利用疏浚土的技术标准 或使用指南尚属空白 而且 在有关工程技术标 准中也缺少针对疏浚土综合利用的条款 此外 国内涉及疏浚土管理的机构较多 部门多头管理 缺乏统一的指导协调机制 也没有专门关于疏浚 土利用方面的国家法规及政策可遵行和参考 国外主要发达国家大都拥有疏浚土利用相关 的法规和技术标准 2 6 如伦敦公约 欧盟废弃物 管理指令 英国的 疏浚物有益利用指南 美国 的 疏浚与疏浚物处置工程师手册 美国未来 十年行动纲领 和日本的 疏浚土有益利用和海 洋处置技术指南 对于疏浚土利用机构组织管理 方面 如美国专门成立国家疏浚小组 地区疏浚 小组及地方规划项目组三级组织机构 英国主要 由环境 食品和农村事务部负责与疏浚土利用有 关的技术指导和政策制定等管理工作 2 2国内疏浚土综合利用存在的问题与差距 通过国内外疏浚土综合利用情况对比可知 目前我国在疏浚土综合利用技术 政策等方面的 基础和现状均落后于发达国家 而且由于区域经 济发展不均衡 国内沿海和内陆之间也存在一定 的差异 在我国 当前影响疏浚土的综合利用除 了技术问题外 还存在认识 制度 机制和利益 分配等非技术问题 2 2 1认识和理念问题 疏浚土综合利用工作是复杂的 不仅仅需要 宏观的统筹 规划 更需要相关单位的协调 配 合 更重要的是要使 疏浚土是一种不可再生的 资源 在思想上 认识上 理念上达成高度共识 虽然经过近年来的培育 特别是在国内外大量工 程实例的启发下 疏浚土在我国已得到不同程度 的利用 但总体上看 疏浚土是一种宝贵资源 的思想还未真正建立 付桂 等 国内外疏浚土综合利用现状对比分析 93 水运工程2011 年 2 2 2法规制度建设问题 1 我国疏浚土综合利用的法规建设严重滞后 英国 法国 日本等发达国家较早加入 1972 年伦敦公约 1996 年议定书 明确 疏浚 土是一种资源 原则上禁止向海洋外抛污染疏浚 物 而我国于 1985 年才正式加入该公约 并于 2006 年 10 月成为议定书缔约国 不论是加入公约 还是成为缔约国 均滞后 10 年左右 2 我国疏浚土综合利用现行管理法规存在分 散 多头管理 相互矛盾的问题 阻碍了疏浚土 的利用 疏浚土综合利用涉及多个层面和各级部门 诸如纵向涉及到中央和地方政府 相关企事业单 位 横向涉及到水运 水利 国土资源 海洋 农业 渔业等管理部门 而且各部门都有相应的 法律法规 现行法规条款多头管理 阻碍了疏浚 土的更好利用 3 我国疏浚土利用的审批程序复杂 无论是倾倒疏浚土还是吹填造陆 均需进行 海域使用论证 海洋环境影响评价 通航环境安 全评估和环境影响评价等论证工作 涉及多个管 理部门 审批程序复杂 4 我国现行法规中没有明确的鼓励疏浚土利 用的条款 导致疏浚土大量向海洋外抛 中华人民共和国海洋环境保护法 第五十五 条 任何单位未经国家海洋行政主管部门批准 不得向中华人民共和国管辖海域倾倒任何废弃物 需要倾倒废弃物的单位 必须向国家海洋行政主 管部门提出书面申请 经审查批准 发放许可证 后 方可倾倒 该规定强调了 批准 和 许 可 给出了废弃物 疏浚土 海洋倾倒的控制措 施 但缺少积极引导 支持废弃物 疏浚土 综 合利用的首选政策和鼓励疏浚土综合利用的资金 补贴政策 由此 导致各方的积极性不高 难以 推进疏浚土综合利用 2 2 3体制机制问题 1 我国缺乏国家层面的疏浚土利用指导协调 机制 纵观国内外 疏浚土综合利用水平较高的国 家 无一例外不是在促进疏浚土利用的协调管理 机制方面形成了适合各自特点的模式 例如 美 国专门成立了国家和地区疏浚小组对疏浚土综合 利用进行管理 在我国没有关于疏浚土的国家法 规及政策 缺乏统一的指导协调机构 在产生跨 机构争端时往往也采用联合办公的形式 但并没 有形成固定的争端协调解决机制 产生问题后不 能及时解决 造成效率低下 2 我国疏浚土综合利用整体上缺少激励机制 要使疏浚土综合利用广泛推进 激励机制不 可或缺 目前我国疏浚土综合利用整体上缺少激 励机制 尽管如此 部分地区如天津港在疏浚土 综合利用 吹填造陆 中已迈出坚实的一步 得 到了地方政府的优惠政策 效果良好 上海地区 利用航道疏浚土在体制 机制和利益政策方面也 有突破性进展 经交通运输部长江口航道管理局 与上海市发改委和造地公司多次协商 于 2009 年底签署了 共同协商推进长江口航道疏浚土综 合利用工作备忘录 双方确定建立 上海市滩 涂造地综合利用长江口航道疏浚土的协调推进工 作小组 并以横沙东滩圈围三期工程吹填造陆 工程为起步工程 利用长江口深水航道治理三期 工程 2 815 万 m3疏浚土 造陆 17 33 km2 由此 产生的疏浚土超运距及由储泥坑吹泥上滩的费用 由上海市出资补偿 通过上海市政府的鼓励及协 调 疏浚土供需方再进行积极的沟通和协商 妥 善解决权益和资金方面的现实矛盾 最终形成 双赢 模式 3 我国尚缺乏疏浚土供需结合机制 疏浚土是否能得到综合利用 一个重要的因 素就是疏浚土供方和需方的信息沟通和联系 比 如 英国政府在这中间起到了很好的沟通作用 创建了信息交流平台 在国内 疏浚土的产生量 是巨大的 除天津港区 曹妃甸港区和长江口深 水航道治理工程外 普遍没有得到应有的利用 由于缺乏正常的信息渠道 大量需要处置的疏浚 土和需要疏浚土的工程信息难以及时 准确地为 公众所知 找不到疏浚土综合利用的去向 很难 在适宜的时间内找到合适项目或市场 2 2 4技术与标准问题 1 技术标准中缺少疏浚土综合利用的条款 94 第 3 期 目前水运工程技术标准和编制规定中 没有 明确的针对疏浚土综合利用做出相应规定 即使 稍有提及利用疏浚土的条款 在技术标准和编制 规定中也不具有完整性和系统性 2 缺少指导疏浚土综合利用的技术指南 纵观发达国家疏浚土综合利用的成功经验之 一 就是均制订了一套符合国情的 成系列的技 术标准体系 指导疏浚土的综合利用 而在我国 尚无明确的疏浚土综合利用的技术规范可循 缺 乏指导我国疏浚土综合利用的使用指南 为推动 疏浚土综合利用 目前我国急需在疏浚土综合利 用研究的基础上 从政策法律 管理体系 施工 工艺 监测评估等各方面形成建议报告或技术标 准 进而形成对疏浚土综合利用具有重要指导意 义的实用指南或指导手册 3 疏浚土综合利用的研究力量薄弱 总的来看 我国疏浚土综合利用的相关研究 力量相对较为薄弱 在国内 虽然 疏浚土是一 种可利用的资源 的观念已被逐渐认识 但真正 将这种认识转化为实践 需要有一批专业的研究 机构 系统开展研究 美国 英国 法国和日本 均设立了有关疏浚土利用的科研机构 且基本掌 握了疏浚土综合利用的成套技术 而我国虽然对 疏浚土开展了一些研究课题 但基本上是被动性 的临时技术攻关 是为了解决现实工程中出现的 问题而开展的研究 研究内容有其局限性 同时 国内涉及疏浚土用于吹填造陆的吹泥上滩工艺 疏浚土专用吹输泥设备及机具 疏浚施工工艺 疏浚泥沙运动监测 水沙分离等关键技术问题尚 未得到解决 一定程度上影响了疏浚土的综合利 用率 另外 在环保疏浚技术方面也缺乏先进的 处理设备和技术工艺等 2 2 5效益和利益问题 疏浚土综合利用 从环境保护 节约资源 循环经济和可持续发展的角度看 是一项公益工 程 而目前我国疏浚土利用普遍着眼于经济利益 忽视生态 环境等社会效益 许多工程项目在考 虑是否利用疏浚土这个问题上 只算经济帐 不 算综合帐 含生态 环境效益等 致使疏浚土利 用变得不可行 3国内疏浚土利用技术的发展方向和重点 在国内调研 国外考察的基础上 结合中国 具体国情 我国疏浚土综合利用技术的发展方向 和重点基本明确 应主要从施工工艺 疏浚装备 利用方式和环境保护等几方面进行考虑 1 吹泥上滩新工艺 考虑到航道疏浚工程中耙吸挖泥船运距远 可考虑开展降低疏浚土远距离运输成本的设备方 案研究 如荷兰 IHC 和范诺德疏浚公司开发的耙 吸船装驳 驳船运送疏浚土的新工艺 该工艺已 在迪拜得到大规模应用 而且 未来疏浚土方量 大 工期紧 为提高吹泥上滩效率 还应研究耙 吸船直接艏吹疏浚土上滩等新型工艺 2 新型疏浚装备的研制和开发 结合国内疏浚土利用的现状和需求 需有针 对性地开展疏浚设备的研制和开发 尤其是进一 步提高疏浚设备的电子化 精确化 专业化水平 如专用绞吸挖泥船的研制开发 适用超长距离运 输的 无泥舱耙吸挖泥船 泥驳 系统研究等 此 外 还应加强挖泥船配套设备的研制工作 如大 型泥泵远距离输送技术 高效大功率舱内泵和水 下泵 加强疏浚机具 包括耙头 绞刀 泥斗等 的试验研究和开发 提高疏浚设备和机具效率与 耐久性 高精度疏浚技术等关键技术研究等 3 疏浚土综合利用多样化处理技术 目前国内疏浚土的利用主要以吹填造陆为 主 随着泥沙资源的减少和对环境保护的重视 疏浚土将更多地用于营造湿地 改良土壤 作建 筑材料等 以实现其利用形式的多样化 其中 涉及疏浚土水沙分离技术 吹填土固化与脱水技 术 疏浚土用于生态保护技术 海岸防护 营造 湿地 改良土质等 等 同时 可参照有关国际 技术标准 加强疏浚土综合利用的科学研究 逐 步建立我国的疏浚土处理的评价框架和处理技术 的法规 4 疏浚过程环境保护技术研究 需加强对疏浚过程环境保护技术的研究 包 括疏浚土土质评价 疏浚吹填过程监测 湿地恢 复过程监测等 以及疏浚水体周边环境监测和评 估技术研究 在开展疏浚土污染机理研究的同时 付桂 等 国内外疏浚土综合利用现状对比分析 95 水运工程2011 年 逐步建立污染土的勘察和评价方法 确定疏浚过 程环境保护的技术标准和要求 4结语 1 国内外疏浚土综合利用的现状和特点 国 内外普遍认识到 疏浚土是一种可利用的资源 国内疏浚土产生量巨大 国外疏浚土产生量相对 不大 国内疏浚土利用率总体偏低 国外疏浚土 的利用率普遍较高 国内疏浚土利用目的和方式 相对较为单一 国外疏浚土利用的途径和方式多 样化 我国尚无明确的疏浚土利用技术规范可循 也缺乏相关部门协调机制和政策法规参考 国外 则拥有配套的政策法规 技术标准和管理机构 2 我国疏浚土综合利用水平远落后于国外主 要发达国家 当前影响我国疏浚土的综合利用除 了技术问题外 还存在认识理念 体制机制 法 规制度建设和利益分配等非技术问题