土地征收中土地承包经营权的保护().doc

1 摘要摘要 随着我国城市化进程的加快 政府对集体土地的征收也日益频繁 而土地征收涉及 农民的切实利益 处理不当很容易引起群体性事件 影响社会的稳定和和谐发展 因 此 很有必要研究土地征收中土地承包经营权的保护 物权法 把土地承包经营权确 定为一种用益物权 其实农民拥有的一项独立的财产权 如何为其提供有力的保护具 有很大的研究价值 鉴于我国目前土地征收制度的不完善 以及对土地承包经营权保 护机制的缺失 普遍存在着土地承包经营权被侵害的现象 土地征收问题已经成为上 访和引起群体性事件的重要诱因 因此 应该完善我国现行土地征收制度 建立科学 合理的征收制度 从而有效的保护承包经营权人的利益 本文共分四个部分 第一部分 是对土地征收制度的概括论述 首先简要阐述了土地征收制度的概念 其次指出土地征收具有法律关系主体的特定性 公共目的性 强制性 对象限于集体 土地 具有补偿性的特征 最后说明了土地征收具有一定的理论基础 即一方面国家 要保护集体土地所有权 另一方面集体土地也要负担相应的义务 第二部分 是对土地征收中土地承包经营权保护的必要性分析 对土地承包经营权 的保护 是土地承包经营权成为一项独立用益物权的必然结果 还是平衡公权与私权 的冲突及公共利益与个人利益的需要 也是农村土地承包经营权自由转让的重要保证 第三部分 是对土地征收中土地承包经营权保护不力的原因的分析 主要从三个方 面来分析 其一是相关法律的不完善 主要表现在 补偿的主体不明确 补偿的对象 和标准不明确 在征收承包地时 土地承包合同解除不规范 土地征收司法救济途径 缺失 其二是现行土地承包经营权补偿制度不尽合理 主要表现在 没有赋予土地承 包经营权人以权利主体的地位 土地承包经营权在现行收益分配中无法得到公平补偿 集体经济组织以外的土地承包经营权人利益无法保障 其三是政府方面的原因 主要 表现在 政府角色的错位 政府征地行为的功利性 政府不依法执法 第四部分 是土地征收中土地承包经营权保护制度的完善措施 主要途径有 明确 土地征收的目的 严格土地征收的批准权 规范土地征收的程序 以法治方式解决土 地征收纠纷 关键词关键词 土地征收 土地承包经营权保护 集体经济组织 2 Abstract Along with our country city changes a course accelerate government of collective land expropriation has become increasingly frequent But the land collection relates to farmers interests processing is undeserved it is easy to cause the group events affect social stability and harmonious development Therefore it is necessary to research the land expropriation of land contracting management right protection Property law the management right of the contracting of land identified as a kind of usufructuary right in fact the farmer has an independent property right how to provide effective protection of great research value In the light of China s current land expropriation system is not perfect as well as on land contracting management right protection mechanism flaw prevalence of land contract and management rights are violated land expropriation has become a petition and causes of group events important inducement Therefore China should improve the current land expropriation system establish a scientific and rational collection system so as to effectively protect the interests of the persons with the right to contracted management This paper consists of four parts The first part is the general introduction of the land expropriation system First briefly described the land expropriation system concept secondly points out land expropriation has legal relationship subject of specific public purpose mandatory object to the collective land compensatory features finally land expropriation has certain theoretical basis on the one hand the country should protect the collective ownership of land on the other hand collective land also assume corresponding obligation The second part is on land expropriation of land contracting management right is necessary to protect the analysis On the management right of the contracting of land protection land contractual management rights as an independent usufructuary right inevitable result or to balance the conflict between power and right and public interests and individual interests but also the contracted management right of rural land transfer is important assure The third part is on land expropriation of land contract management right in the analysis of the causes of the lack of protection The analysis includes three aspects one is the relevant law is not perfect mainly displays in compensation main body is not clear the compensation object and standard is not clear in the collection of the contracted land land contracts contract is not standardized land expropriation judicial succor The second is that the current land contracting right of compensation system is not reasonable mainly displays in does not give the land contracting right to the right of the main position land contracting management 3 right in the current income distribution can not be fair compensation collective economic organizations outside of the contracted management rights in the land interests can not be guaranteed Third is the reasons mainly displays in the amlposition of governmental role government land acquisition act utilitarianism the government according to law enforcement The fourth part is the land expropriation of land contracting management right protection system and improve the measures The main approaches are to clear land expropriation purpose strict land acquisition approval and standardize land expropriation procedures and the way to solve the land disputes Key word Land expropriation Land contracting management right protection Collective economic organizations 4 目录 摘要 1 ABSTRACT 2 引言 6 一 土地征收制度概述 7 一 土地征收制度的概念 7 二 土地征收的法律特征 8 1 土地征收法律关系主体的特定性 8 2 土地征收具有公共目的性 8 3 土地征收具有强制性 9 4 土地征收的对象限于集体土地 9 5 土地征收具有补偿性 9 三 土地征收的理论基础 9 1 国家保护集体土地所有权 10 2 集体土地也要负担一定的社会义务 10 二 土地征收中土地承包经营权保护的必要性分析 11 一 是土地承包经营权成为一项独立用益物权的必然结果 11 二 是平衡公权与私权的冲突及公共利益与个人利益的需要 11 三 是农村土地承包经营权自由转让的重要保证 11 三 土地征收中土地承包经营权保护不力的原因 12 一 相关法律的不完善 12 1 补偿的主体不明确 12 2 补偿的对象和标准不明确 13 3 在征收承包地时 土地承包合同解除不规范 13 4 土地征收司法救济途径缺失 13 二 现行土地承包经营权补偿制度不尽合理 14 1 没有赋予土地承包经营权人以权利主体的地位 14 2 土地承包经营权在现行收益分配中无法得到公平补偿 15 3 集体经济组织以外的土地承包经营权人利益无法保障 15 三 政府方面的原因 15 1 政府角色的错位 15 2 政府征地行为的功利性 16 3 政府不依法执法 16 四 土地征收中土地承包经营权保护制度的完善措施 16 5 一 明确征收土地的目的 16 1 在制度法律时应该正确理解 公共利益 16 2 必须严格执行土地征收的审批制度 17 二 建立征地权监督约束机制 17 1 以立法权约束征地权 17 2 以司法权制约征地权 17 3 以土地民事权利制约征地权 18 三 完善对土地承包经营权人的补偿制度 18 1 通过立法完善土地承包经营权征收补偿制度 18 2 明确土地承包经营权征收补偿的原则 19 3 完善土地承包经营权征收补偿程序 20 四 以法治方式解决土地征收纠纷 21 1 通过立法确保农民在土地征收过程中的参与权 21 2 确立征地补偿争端解决的诉讼制度 21 3 建立征地补偿的国家赔偿制度 21 结语 22 参考文献 23 6 引言引言 物权法 颁布实施后 承包经营权被确定为一项物权 土地承包经营权很多积极 的意义 它不仅会产生一定的经济利益 还具有社会保障 就业 环保等功效 对农 村的发展和农民的生活水平的提高有重要的意义 土地承包也是农村集体经济组织的 土地的主要利用方式 因此 要加强对土地征收中土地承包经营权的保护 这对于维 护农村的稳定和农民的土地权益等方面都有重要的作用 目前 随着经济的发展 城市建设对土地的需求不断增加 大量的农业地通过征收 的方式转为建设用地 因为土地征收行为会使土地的所有权丧失 土地承包经营权也 就不复存在了 这就直接侵害了承包经营权人得权益 由于 我国目前关于土地征收 和土地承包经营权方面的法律不完善 不利于对承包经营权的保护 我国经历了长期 的计划经济时代 国家在管理和宏观调控方面行政命令和政策占主导地位 在土地征 收过程中政府掌握主动权 而被征收方的土地所有人和土地承包经营权人则处于弱势 的地位 实践中 政府在利益的驱动下 可能会滥用征地权 降低补偿标准 此外 土地承包经营权人的利益更是得不到应有的保护 在土地征收中土地承包经营权人没 有主体地位 在权利的享有 参与 救济途径等方面表现出不平等 在补偿过程中 缺失对土地承包经营权的科学量化 导致承包人的利益的受损 因此 如何建立对承 包经营权人的长效保护机制 对于农村的发展和稳定有积极的意义 一 土地征收制度概述一 土地征收制度概述 一 土地征收制度的概念 一 土地征收制度的概念 土地征收制度 指国家或者政府基于社会公共利益的目的 按照法律规定的程序 强制性地取得私有或者集体所有的土地的所有权并给予补偿的法律制度 土地征收制 度 在各国的法律中都存在 但是纵观各国的关于土地征收的法律 对 土地征收 的称谓和含义的规定都不同 首先 在称谓上不同 英国规定为 强制购买 美国规 定为 土地权的支配 法国和德国规定为为 征收土地 日本 韩国规定为 土 地的征用 我国香港地区为 官地收回 1其次 内涵也各不相同 在日本 土地征 用 土地征收 的定义为 当公共利益的特定事业需要土地时 国家可以通过适当 的补偿 强制取得土地及与土地有关的权利或者其他产权 供事业实施者使用 叫土 地征用 其条件 手续等依照土地征用法的相关规定来办理 2在美国 土地征收的 含义为 国家出于公共利益的目的 不经过土地所有人的同意 而取得土地的所有 权 但是给予公平的补偿 在德国 土地征收的含义为 出于公共利益的目的 以 行政处分的方式 而剥夺私有财产的所有权 并转移于服务于公共的企业 同时给予 全面的补偿 我国的 土地管理法 规定 国家为了公共利益的需要 可以依法对 1赫然 论土地征收征用中相对人权利的保护 修宪之后的中国行政法 中国政法大学出版社 2005 年 版 第 376 页 2马克伟 土地大辞典 长春出版社 1991 年版 第 888 页 7 集体所有的土地实行征用 征用土地时 用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费 征用的土地 所有权属于国家 用地单位只有使用权 1但是 在我国 严格来说 土地征收与土地征用是不尽相同的 在 2004 年之前 基本援用 中华人民共和国土地 管理法 和 中华人民共和国土地管理法实施条例 中 土地征用 一词 但是我国 宪法 2004 年修正案第二十条规定 国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收 或者征用并给予补偿 同时 我国的 中华人民共和国土地管理法 也把非临时性剥 夺土地使用权的情况下的 土地征用 修正为 土地征收 二 土地征收 二 土地征收的法律特征的法律特征 1 土地征收法律关系主体的特定性 土地征收法律关系主体的特定性 土地征收是国家行使其 最高所有权 的体现 其主体只能是国家 土地征收实 质上是国家取得土地所有权的一种特殊方式 是国家行使其土地权力的体现 这种权 力是其他任何组织与个人均不享有的 但是国家是一个抽象的概念 政府是国家权力 的执行机关 因此 政府就成为土地征收的实际执行者 但是各级政府并非土地征收 的主体 而是土地征收行为的实施者 政府实施征收土地的权力 是基于国家对政府 授权形成一种土地征收委托一代理关系而获得 因此 土地征收的法律后果应当由国 家而不是各级政府来承担 由于我国并不存在私人所有的土地 因此土地征收法律关 系的主体就是 国家和集体组织 明确土地征收的法律关系主体 就可以把出于经济 建设的目的而进行土地征收排除掉 这有利于保护集体经济组织和其成员的权益 也 就是说 国家是土地征收的唯一合法主体 任何经济组织不得出于经济利益的目的而 征收土地 也不得 通过国家达到此种目的 2 土地征收具有公共目的性 土地征收具有公共目的性 土地征收必须是出于公共利益的目的 我国 宪法 第 10 条第 3 款和 土地管理 法 第 2 条第 4 款都对此有规定 及 国家出于公共利益的目的 可以依法对土地实 行征收或者征用并给予补偿 这在法律上为土地征收提供了依据 但是 我国法律关 于 公共利益 的规定过于抽象 甚至有相互矛盾的现象 成为了政府滥用征地权的 强大武器 需要为 公共利益 的界定寻求一个出路 3 土地征收具有强制性 土地征收具有强制性 土地征收并不遵循民法上的自愿 平等 公平 等价有偿的原则 是国家单方面的 意志 是物权变动的一种特殊形式 其是土地管理部门作出的具有强制力的行政行为 对于征地令 土地所有者必须在规定的期限内交出土地 没有选择的余地 否则国家 可以采取强制措施 4 土地征收的对象限于集体土地 土地征收的对象限于集体土地 在我国 土地只有国家所有和集体所有两种所有权形态 对于国家土地 国家可以 1舒新城 陈望道 辞海 上海辞书出版社 1979 年版 第 1404 页 8 采用出让或者划拨的方式使用地单位获得使用权 因此 我国土地征收的对象仅限于 集体土地 依据 宪法 第 10 条 物权法 第 58 条和 土地管理法 第 8 条的规定 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于农民集体所有 宅 基地和自留地 自留山 属于农民集体所有 5 土地征收具有补偿性 土地征收具有补偿性 土地征收会造成公共利益与个人利益之间的冲突 而为解决这一冲突就必须要有一 个补偿机制 纵观世界 各国都非常重视征收补偿问题 补偿问题是土地征收中一个 非常重要的问题 甚至可以说是核心问题 我国 宪法 和 土地管理法 都对土地 征收补偿问题做了较为明确的规定 第一 土地征收补偿具有如下特征 土地征收补 偿的义务主体是国家 权利主体是集体经济组织 第二 土地征收补偿是行政主体得 义务 具有强制力 第三 土地征收补偿具有不可逆性 即补偿费确定后 征收方必 须足额给予补偿 不得减免 截留或者延期支付 被征地方也不得以不正当的理由要 求增加补偿标准或者无正当理由拒绝领取补偿费 三 土地征收的理论基础 三 土地征收的理论基础 在我国 土地征收实际上就是指国家在一定条件下 对集体所有的土地加以强制性 的剥夺 其实质是国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为 财产权是公民其他权利得以实现的工具和基础 为什么国家会允许国家基于公共利益 的需要而对公民的财产予以限制那 其法理基础就在于国家对公民个人财产进行保护 的同时还要兼顾个人权利和社会责任的平衡 法律要在公权力和私权利之间寻求一个 界限 因此对征收土地可以从以下两点来理解 1 国家保护集体土地所有权 国家保护集体土地所有权 国家切实保护集体土地所有权 财产权是其他权利的基础 对实行个体 集体的自 由具有很重要的意义 财产权在一定程度上限制了政府的行动范围及其专横意志 为 个人创作一个不受其控制的领域 财产权对人类的精神文明和物质文明的进步有重大 的影响 在党的第十六届中央委员会第 3 次会议上通过的 中共中央关于完善社会主 义市场经济体制若干问题的决定 中对保护土地制度有规定 要保障农民的权 益 控制征地的规模 给予合理的补偿 在 2005 年的 中共中央国务院关于推 进社会主义新农村建设的若干意见 中也有关于保护土地的规定 其第 7 条规定 坚决实行最严格地耕地保护制度 切实保护基本农田 保护农民的土地承包经 营权 2 集体土地也要负担一定的社会义务 集体土地也要负担一定的社会义务 纵观世界各国 宪法通常会社会公共福利的目的对财产权进行一定的限制 这被称 为 政策上的制约 这种制约是为宪法的价值目的所允许的 是从权利的外部所加的 集体土地所有权作为财产权的一种也承担着这样的义务 在法律中对财产权的保护有 两个维度 一个是私法的保护即民法的保护 另一个是公法的保护即宪法的保护 一 9 般来说 公法的保护的财产权是为了防止政府任意的侵犯私人的财产权 然而在保障 了财产权取得的既得利益的同时 可能与主体所承担的社会义务相违背 因此为了有 效的实现社会权利就需要对财产重新分配 征收制度的意义就在于此 在承认和保护 个体财产权利的同时 在个人权利和社会权利的冲突中协调 就形成征收制度 在诸 多财产权中 土地具有不可替代的属性 因此国家为了公共利益的目的 为了防止土 地权利人拒绝出售或者哄抬价格 就往往通过行政权力即征收来实现 当然 宪政的 基本精神就是有限政府 表现在法律上就是要在目的和程序上限制和规范政府的权力 因此 虽然各国都会赋予政府征收的权力 但法律上还会限制征收的目的 程序等来 限制政府的权力 二 二 土地征收中土地承包经营权保护的必要性分析土地征收中土地承包经营权保护的必要性分析 一 一 是土地承包经营权成为一项独立用益物权的必然结果是土地承包经营权成为一项独立用益物权的必然结果 修改后的 物权法 将我国的土地承包经营权确定为一项用益物权 这就赋予了 农村土地承包经营权以物权属性 其属于一种物权就使得其权利人可以直接支配其并 可以排斥他人的干涉 同时也使同一块地上产生了农村集体土地所有权和农村土地承 包经营权两个相互独立的物权 这样 在进行土地征收时 不仅征收了农民集体经济 组织的土地所有权 也征收了具有物权属性的土地承包经营权 基于此 将土地承包 经营权作为一项独立的征收客体 并独立的进行补偿 不仅仅是土地承包经营权物权 化的结果 也是保护承包经营权人的合法权益的需要 二 是平衡公权与私权的冲突及公共利益与个人利益的需要 二 是平衡公权与私权的冲突及公共利益与个人利益的需要 土地征收制度本身就暗含了国家的公权与土地私权的冲突与矛盾 土地征收的目的 就包含了对两者的协调和衡平 由于国家公权在地位上具有强势 国外很多国家都是 偏重于对私权的保护 而我国现行的关于土地征收的法律 无论是实体性法律还是程 序性法律都过分强调国家的公权 而轻视对土地私权的保护 这样就加剧了两者之间 的冲突 容易激化民众与政府之间的对立情绪 容易引发群体性事件 影响社会的稳 定 从实体性权利来看 国家公权具有明显的优势 因为国家享有土地征收的决策权 享有拟定 批准并实施补偿 安置方案的权力等等 而农村集体经济组织和土地承包 经营权人都无权参与这些 虽然土地权利人对补偿 安置方案有异议权 但是对该异 议进行裁决的机关还是政府 且争议并不影响方案的实施 最终使政府以低价获得土 地的所有权 而集体经济组织和土地承包经营权人的利益得不到有效的保护 三 是农村土地承包经营权自由转让的重要保证 三 是农村土地承包经营权自由转让的重要保证 土地承包经营权是一项用益物权 是农民的一项很重要的财产权 在这个私权越来 越受到重视的时代 私人财产越来越受到法律强有力的保护 卢梭在 论政治经济学 中阐述了人类生存的三个最基本要素是财产 自由 生命 是 其中财产权是最神圣的权利 在某种程度上比自由还要重要 1 10 土地承包经营权转让作为农村土地承包经营权流转的方式之一 是指转让方即依法 取得土地承包经营权的人 在其承包有效期内依法将承包地上的物权性质的土地承包 经营权的部分或全部转移给受让方的行为 1 目前 学界一般认为土地承包经营权的流 转有以下优点 第一 有利于规模经济的发展和社会效率的提高 第二 顺应了市场 经济和世界农业的发展趋势 第三 有利于提高农民经济的效益和生存保障的加强 2 土地承包经营权进行转让的时候 转让人就丧失了土地的承包经营权 相应的受让方 就获得了土地承包经营权 如果因为土地被征收而使土地承包经营权的受让方丧失此 项权利 还得不到相应的补偿款 不仅仅侵犯了侵犯了农民的土地承包经营权即财产 权 而且违背了民法的公平 等价有偿之基本原则 也会组却土地承包经营权的自由 转让 对资源的优化配置不利 使得该权利的财产价值无法从隐性走向显性状态 三三 土地征收中土地承包经营权保护不力的原因 土地征收中土地承包经营权保护不力的原因 一 相关法律的不完善 一 相关法律的不完善 我国现行法律的不完善是导致土地征收中土地承包经营权被侵害的重要原因 在我 国 集体所有的土地不能直接在市场上进行流转 想要流转就必须通过土地的征收的 方式改变所有权的性质及变集体所有为国有 然后国家再通过出让的方式来转让土地 的使用权 因此 现行的有关法律就没有体现保护土地承包经营权人得权益 1 补偿的主体不明确 补偿的主体不明确 现行法律主要考虑了农村集体经济组织的利益 而忽略了土地承包经营权人的利益 土地承包经营权是农民拥有的一项独立的财产权 但是当前法律关于土地征收中土地 承包经营权的补偿的规定并不明确 也不统一 全国人大常委会通过的 农村土地承 包法 中规定 承包地被依法征用 占用的 有权依法获得相应的补偿 可以看到 其明确规定了 土地征收中土地承包经营权应该获得应有的补偿 但是 在作为土地 征收补偿的主要法律依据 土地管理法 和 土地管理法实施条例 中 并没有明确 规定土地被征收时要对土地承包经营权进行直接的补偿 2 补偿的对象和标准不明确 补偿的对象和标准不明确 没有把土地承包经营权的补偿独立出来 而是分散在土地补偿费 安置补助和地上 附着物补偿等各部分中 有的法律条文中提到 农村村民 土地使用权人或者其他权 利人 等 从理论上讲应该是包括土地承包权人的 但是 在实践中地方政府一方面 为了减少工作量 另一方面为了简化工作程序 并没有将土地承包经营权人作为一个 独立的补偿主体 总之 按照现行的规定 土地承包经营权仍然无法得到很好的保护 土地管理法 中关于征收耕地的补偿费的补偿范围规定为 土地补偿费 安置补助 费以及地上附着物和青苗的补偿费 中华人民共和国土地管理法实施条例 规定 土 1卢梭 论政治经济学 下篇 M 北京 商务印书馆 1962 321 1丁关良 农村土地承包经营权转让研究 J 经济地理 2006 12 189 2 洪涛 蔡荣 梅昀 农村土地承包经营权流转问题研究 J 国土资源科技管理 2008 2 11 地补偿费归农村集体经济组织所有 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的 所有者所有 需要安置的人员由农村集体经济组织安置的 安置补助费支付给农村集 体经济组织管理和使用 由其它单位安置的 安置补助费支付给安置单位 不需要统 一安置的 安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意用于支付被安 置人员的保险费用 虽然 土地管理法 中明确规定了土地征收的补充标准 但是其没有体现地地块 的级差地租以及各个地方经济发展的不平衡的现状 另外我国现行的土地征收的补偿 范围是以 20 世纪 50 年代的 国家建设征用土地办法 为基础的 虽然之后进行了修 改也提高了补偿的标准 但是我国经济已经发生了翻天覆地的变化 仍然以土地的原 因用途为根据来补偿 忽视了土地被征收后的增值利益 国家在取得集体土地的所有 权在出让的时候是以市场价格为标准的 其价格与征地时的补偿费相比简直是天壤之 别的差距 这就在征地与供地之间形成了巨大的利益空间 使得政府和相关部门为了 寻求更大的利益而滥用征地权 进而严重侵害土地承包经营人的权益 3 在征收承包地时 土地承包合同解除不规范 在征收承包地时 土地承包合同解除不规范 在实践中 很多承包合同的解除没有履行相应的手续 还有些是地方政府单方面解 除合同 单方面确定补偿额 而排除了土地承包经营权人的介入 4 土地征收司法救济途径缺失 土地征收司法救济途径缺失 在土地征收过程中的争议 目前的法律一般规定 对补偿标准的争议由县级以上的 人民政府协调解决 协调不成的 再由上一级人民政府裁决或者由批准征用的人民政 府裁决 可以看出 对补偿标准的争议不能求助于司法途径 二 现行土地承包经营权补偿制度不尽合理 二 现行土地承包经营权补偿制度不尽合理 目前 在土地征收中 一般的做法是政府直接和集体组织解除交易 土地承包经 营权并不作为单独的补偿对象 土地承包经营权人因土地被征收收到的损失 除了可 以直接得到地上附着物和青苗的补偿款外 主要通过集体经济组织在土地补偿费 安 置补助费分配时予以考虑 这种做法有一定的合理之处 第一 我国的土地征收是变 集体土地所有权为国家所有 集体经济组织是农村土地的所有权人 当事人一方是国 家 另一方是集体经济组织 因此集体经济组织就理所当然的拥有领受土地征收补偿 费的权利 第二 根据不同的土地承包经营权 会有不同的情况 由集体经济组织视 具体情况对其进行补偿符合当前实际 第三 在土地征收中如果将土地承包经营权作 为直接的补偿对象 将大大增加工作的复杂性和难度等 但是 现行的土地承包经营 权补偿制度在实践中还是有很多弊端的 主要有以下几点 1 没有赋予土地承包经营权人以权利主体的地位 没有赋予土地承包经营权人以权利主体的地位 在集体经营阶段农民的土地是统一集体耕种的 此时土地的所有权和经营权是不 分离的都由农民集体享有 国家征收土地的时候 被征地的主体是单一的即农村集体 组织 征地补偿理所当然的完全支付给农村集体组织 但是 实行农村土地承包后 12 土地承包经营权是作为一种独立的权利而存在 这样就出现了集体经济组织和土地承 包经营权人两个权利主体 这样 国家征收土地的时候 既征收了发包方的土地所有 权也征收了土地承包方的经营权 从权利的内容来看 土地承包经营权人更具有发言 权 因为土地征收后 土地承包经营权人失去了直接的经营权 失去了长期的收益来 源 此时如果国家仅对集体经济组织进行补偿而忽视土地承包经营人就显得不合理 2 土地承包经营权在现行收益分配中无法得到公平补偿 现行法律关于土地征收补偿仅规定归集体经济组织所有 对于集体经济组织取得 补偿款后如何分配以及依据什么标准法律并没有明确的规定 实践中 地方政府在土 地征收补偿中 把土地补偿费直接支付给农村集体经济组织 土地承包经营者并没有 得到土地补偿 同时 很多农村集体经济组织不是规范的经济组织 没有财务制度 也没有公正 民主的管理制度 农民对集体资产也没有决策权和支配权 也缺乏相应 的监督机制 这样就很难避免土地补偿归属不明确 分配的不公平 不到位 在实践 中还存在对征地补偿款层层截留的现象 在此种情况下 土地承包经营权很难通过农 民集体内部的调整得到合理的补偿 有的地方 土地承包经营权人的土地被依法征收 后 虽然农村集体经济组织会重新给失地农民分配土地 但是重新分配的土地质量低 劣 需要经过改良才可以耕种 而农民集体经济组织又不愿意支付改良费用或者双方 无法达成协议 实践中 这常常是农民和集体经济组织 征地单位之间发生争议的症 结所在 由此引发一系列上访 群体性事件影响社会的稳定 3 集体经济组织以外的土地承包经营权人利益无法保障 集体经济组织以外的土地承包经营权人利益无法保障 根据 土地管理法 农村土地承包法 等法律 本集体经济组织以外的人可以通 过直接承包或承包经营权的流转的方法取得农村土地承包经营权 实践中 也普遍存 在本集体经济组织以外的人取得土地承包经营权 特别是在一些地方政府组织或者主 导建立的农业高新园区或农业示范区中 因此 在土地征收中 政府直接将补偿款交 给集体经济组织的做法不能有效地保护非本集体经济组织土地承包者的利益 一方面 本集体经济组织以外的人 无法享受集体经济组织的福利 另一方面 将补偿款交付 给集体经济组织后 再由承包方向发包方追要 就会增加承包方获得公正的补偿款的 复杂性和难度 也会产生不必要的纠纷 三 政府方面的原因 三 政府方面的原因 1 政府角色的错位 政府角色的错位 在进行土地征收的过程中 政府扮演着多重的身份 首先政府作为征收人把土地 从集体经济组织手中征收过了 改变土地的所有权 其次政府又作为土地的出卖方 把土地的使用权出让给具体的使用者 再次在土地征收的过程中 若出现争议还是由 政府出面进行解决 因此政府既是土地的征收者 又是土地的所有者和交易者 同时 还是土地争议的裁决者 这种集多种职能于一身的模式 造成政府社会管理职能的错 位即从社会的管理者变为利益的争夺者 这就很难保证土地征收的合法性和公平性 13 进而很难保障土地承包经营权人得利益 2 政府征地行为的功利性 政府征地行为的功利性 农用地由于不能直接进入市场进行流转就和商业用地有极大的价格差 这就在一定 程度上为政府获得巨大利益带来契机 也刺激了政府的征地行为 就使土地征收很难 做到合法 公正 造成了土地的掠夺性征收 限制了土地资源的合理流转和有效的利 用 而土地承包经营人从中得到的利益是很小的 3 政府不依法执法 政府不依法执法 在土地征收中承包经营权人的权益得不到保障的另一个原因是相关政府部门及其工 作人员有法不依 违法操作 四 土地征收中土地承包经营权保护制度的完善四 土地征收中土地承包经营权保护制度的完善措施措施 一 明确征收土地的目的 一 明确征收土地的目的 1 在制度法律时应该正确理解 在制度法律时应该正确理解 公共利益公共利益 法律经济学家用公共产品的理论来回答 根据该理论由私人所有和提供的是具有对 抗性和排他性的产品 由公共所有的产品具有非对抗性和排他性 对于公共所有的产 品由政府来提供更有效率 由于政府提供公共产品效率较高 因此若政府是为了提供 公共产品而征收土地 那就是正当的 若政府是为了提供私人产品而征收土地 那就 是不正当的 但是提供公共产品也必须是为了 公共利益 的需要 因此 我国不应 该对 公共利益 的规定过于概括 而应该采取世界大多数国家所采用的列举式的方 法来确定公共利益的范围 可以把下列事项可以确定为公共利益的范畴 1 国防 军事用地 2 公共道路交通工程用地 3 国家公务事业及其他公共设施用地 4 公共卫生和教育事业用地 5 环境保护工程用地 6 其它为公共利益的用 地 对需要征收土地 但是难以确定是否属于 公共利益 的 可以通过听证的程序 来确定 听证程序应该由政府有关人员 集体经济组织代表 独立的相关专家组成 听证过程中的举证责任由政府部门和其它收益主体承担 2 必须严格执行土地征收的审批制度 必须严格执行土地征收的审批制度 在实务中 应先确定申请土地征收的单位是否是法律所列举的公益事业 然后再明 确是否确实有征地的必要 为了公共利益而征收土地是符合国民经济的发展和公共利 益与私人利益平衡的需要 而非公共利益建设用地的目的是追求商业利润 其是为了 得到土地的使用权并不要求所有权的变更 因此商业用地与农村集体土地所有权人得 地位是平等的 他应该通过市场的途径来取得使用权 而不能通过政府来征收土地的 方式实现其用地 商业用地必须支付比公益建设用地更高的征收补偿为代价才能达到 利益的平衡 因此 必须严格区分公共利益用地和经营性用地 将土地征收严格限制 在为公共利益用地之内 以避免政府滥用土地征收权和保护集体土地所有权以及土地 承包经营权人的权益 各级人民政府要加强对土地征收的合法性的事前 事中和事后 审查 若发现违法征地的现象要追究相关人员的法律责任 14 二 建立征地权监督约束机制 二 建立征地权监督约束机制 在土地征收中承包经营权的的侵害 源头是没有相关机制来制衡政府的征地权 从 而导致征地权的滥用 加上土地承包经营权人在法律上没有主体地位 无法和强大的 公权力对抗 因此 应该建立一定的监督约束机制 可以通过以下几种权力来进行制 约 1 通过立法权制约征地权 通过立法权制约征地权 第一 完善相关的法律制度 只有拥有完备的法律制度 才能有效的制约国家权力 首先要以法律的形式对土地征收的权力的行使范围 行使的方式和程序作出明确的规 定 其次要完善土地征收的责任制度 明确责任归属 和责任后果 包括民事 刑事 行政上的责任 第二 要加强立法监督 立法机关要加强对土地征收权力行使过程的 监督 这是对土地征收法律效果的考察 也可以确保有效的执行有关土地征收的法律 立法机关可以通过检查 调研 接待来信 来访的方式进行 一旦发现违法征收的行 为 就要通过法律的途径来解决 2 通过司法权制约征地权 通过司法权制约征地权 司法机关是法律最终得以实现的机关 司法监督是法律监督的重要组成部分 司 法审查是约束和规范政府权力的传统方法 1赋予人民控告权及诉讼权利可以在一定 程度上确保执法部门依法行政 但是 目前关于征地的目的是否合法 征地补偿是否 合理都还很难进入诉讼程序 这非常不利于约束征地权的滥用 很难保护土地所有权 人的权益 因此 应该加强对征地权的司法审查 总之 建立征地权的监督约束机制 可以有效的约束征地权的行使 防止征地权的 滥用 有利于保护土地所有权人和土地承包经营权人得权益 三 完善对土地承包经营权人的补偿制度 三 完善对土地承包经营权人的补偿制度 1 通过立法完善土地承包经营权征收补偿制度 通过立法完善土地承包经营权征收补偿制度 由于现行法律并没有明确规定土地征收中土地承包经营权人得受偿主体地位 因 此 为了有效的保护土地承包经营权人 应该加快立法的进程 以尽快的完善土地承 包经营权人的补偿机制 明确其受偿主体地位 2 明确土地承包经营权征收补偿的原则 明确土地承包经营权征收补偿的原则 1 对集体土地所有权和土地承包经营权并行补偿原则 在土地征收补偿中 除了对集体经济组织的土地所有权进行补偿外 还应该同时 对土地承包经营权进行直接的补偿 以使土地承包经营权人有受偿的主体地位 对土 地承包经营权人的补偿费应该单独计算 直接补偿 而不能由补偿给集体经济组织再 由集体经济组织转交或者分配 土地承包经营权人有权对土地补偿争议直接提起诉讼 或者裁决 1沈宗灵 法学基础理论 北京 北京大学出版社 1994 年 第 452 页 15 在实践中 考虑我国各地的情况不同 在支付土地承包经营权的补偿费用时 可以 采取直接支付给承包人为原则 以交付给集体经济组织再转交为例外 2 明确界定土地征收补偿的范围 实现补偿标准的市场化 目前我国土地征收补偿的范围过于狭窄 补偿标准过低 不利于失地农民权益的保 护 根据我国 土地管理法 的规定 我国土地补偿的范围仅限于土地补偿 安置补 偿和地上附着物及青苗的补偿 日本法对土地征收补偿范围的规定是征用损失补偿 通损补偿 少数残存地补偿 离职者补偿和事业损失补偿 1 我国台湾地区土地征 收补偿的范围是地价补偿 改良物的补偿 接连地的损害补偿 2 与以上国家对比来 看 我国土地征收补偿的范围过于狭窄 笔者认为应适当扩大我国土地征收补偿的范 围 将邻接地补偿 残存地补偿 通损补偿一并列人补偿范围 关于土地征收补偿的标准 我国 土地管理法 第 47 条做出了明确的规定 3 但是 从该规定可以看出我国土地征收补偿的标准偏低 有些土地补偿的标准也不够具体 我国现行的土地征收补偿标准既没考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素 又未考 虑人民群众实际生活水平不断提高的因素 对于我国土地征收补偿标准规定的这一不 足 笔者认为 对被征地农民的补偿应以所征土地使用权的市场价格为基础 科学合 理的确定征收范围和补偿标准 在此过程中应允许集体经济组织参与征地补偿标准的 确定 条件允许时可以用听证会的形式让集体经济组织成员参与到征地的程序性事项 使集体经济组织在这个过程中享有话语权 3 完善土地承包经营权征收补偿程序 完善土地承包经营权征收补偿程序 在土地承包经营权征收程序上 要从以下环节进行完善 1 依法解除承包合同 征收土地公告作出后 被征收土的发包方与承包方要依照有关规定或者合同得约 定进行协商解除承包经营合同 同时确立土地承包经营权人的受补偿主体地位 土地 承包经营权补偿标准的确定 应当与土地承包经营权人直接进行协商 充分征求其意 见 征地方案及具体的补偿安置方案应当告知土地承包经营权人有知情权 2 征地补偿方案的制定 补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础 制定征地补偿方案应先由征地 1 柴强 各国 地区 土地制度与政策 北京经济学院出版社 1993 年版 第 171 一 178 页 2 柴强 各国 地区 土地制度与政策 北京经济学院出版社 1993 年版 第 184 186 页 3我国 土地管理法 第 47 条规定 征收耕地的土地补偿费 为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍 征 收耕地的安置补偿费 按照需要安置的农业人口数计算 需要安置的农业人口数 按照被征收的耕地数量除以征地 前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算 每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准 为该耕地被征收前平 均年产值的四至六倍 但是 每公顷被征收耕地的安置补偿费 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省 自治区 直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标 准规定 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准 由省 自治区 直辖市规定 征收城市郊区的菜地 用地单位 应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费 尚不能使 需要安置的农民保持原有生活水平的 经省 自治区 直辖市人民政府批准 可以增加安置补助费 但是 土地补 偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍 国务院根据社会 经济发展水平 在特 殊情况下 可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准 16 方和被征地方共同进行调查 调查的事项包括征地是否合法 被征地集体经济组织成 员的数量 结构 地上附着物及青苗的类别 数量 经济价值等事项 调查的数据是 制定征地补偿方案的基础 调查数据应做到准确无误并经过集体经济组织成员的确定 在此基础上由国家制定征地补偿方案 征地补偿方案应包括补偿机构 补偿对象 补 偿范围 补偿标准 补