论维护公益诉讼.doc

论维护公益诉讼-以行政诉讼法第九条有何功能及如何实践为探讨 黄慧婷1 1行政法 壹,前言 贰,行政诉讼法第九条的意义 一,立法理由 二,制度背景 (一)日本的民众诉讼 (二)德国的团体诉讼(Verbandsklage) (三)美国的公民诉讼(Citizen Suit) 三,我国学者的看法 壹,参,行政诉讼法第九条可能的实践 一,依我国学者的看法来运作 (一) 环境保护法令上公民诉讼条款的内容 (二) 公民诉讼条款间诉讼要件的歧异 (三) 公民诉讼条款与行政诉讼法的衔接 二,从行政诉讼的制度面考量 肆,结论 壹,前言 於民国八十九年七月一日施行的行政诉讼法,透过增加诉讼种类,采行二级二审,严格规定诉讼程序等变革,期盼强化人民诉讼权的保障并确保行政权的合法行使,其中关於各种行政诉讼类型如何加以解释,适用 相互间关系为何 是否承认条文未明示的诉讼类型 等诸多问题,最为学界及实务所关注. 相较於行政诉讼法第四条至第八条以行政行为形式所架构的诉讼型态,行政诉讼法第九条的维护公益诉讼显得独树一帜,该条谓:人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对於行政机关之违法行为,得提起行政诉1 报告日期为2001年12月17日. 2讼.但以法律有特别规定者为限.单纯就本条的文义做观察,其是否为人民得据以提起诉讼的独立诉讼类型 为何条文用语特别概括,简约,以致无法像其他诉讼类型,厘析出所谓特别实体判决要件 而所谓以法律有特别规定又是指哪些法律 若就整个行政诉讼法的体系做分析,维护公益诉讼和其他诉讼有何关联 法律有特别规定时又应如何适用呢 究竟行政诉讼法第九条可否独领风骚地发挥维护公益的功能 或只是宣示性地表示立法者的诚意呢 是本文极欲探究,窥知的课题! 贰,行政诉讼法第九条的意义 一, 立法理由 行政诉讼法第九条谓: 人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对於行政机关之违法行为,得提起行政诉讼.但以法律有特别规定者为限. 行政诉讼法第九条立法理由谓: (一)本条新增. (二)依传统诉讼利益之理论,须就与自己权利或法律上利益有直接关系的事项,使得提起诉讼,但情况较为特殊之公法争议事件,为维护公益,应许与自己权利及法律上利益无直接关系之人民,得就行政机关之违法行为提起行政诉讼,为此种诉讼究属例外,不宜过度扩张,须以法律有特别规定者为限,使得为之.爰仿日本行政事件诉讼法第五条及第四十二条有关民众诉讼的规定,增设本条,以维公益. (三)本条系前瞻性之立法,使立法机关得於适当时期制定法律,准许人民3提起维护公益之诉讼,例如日本之选举诉讼,住民诉讼等民众诉讼是. (四)人民须为维护公益始得依法律规定提起本条诉讼,亦即本条系注重於公益的积极作用,与本法其他侧重於公益消极作用之法条有异.至於是否合乎公益,应由行政法院认定之. (五)人民对公共利害或其权益之维护,得依请愿法规定为请愿之权利,不因本条规定而受影响. 就此观察,本条设置的目的似乎是为了放宽,甚至排除以损害自己权利或法律上利益作为权利保护要件或称当事人适格的判断标准,换言之,只要法律有特别规定,行政机关的违法行为虽不损害人民的权利或法律上利益,人民仍得为了公益提起行政诉讼. 二,制度背景 从上述行政诉讼法第九条的立法理由可以得知,本条系模傲日本的民众诉讼制度,所以要探究其规范目的,应一并了解各国相似诉讼类型的制度背景及运作情形. (一)日本的民众诉讼 日本的行政事件诉讼法对诉讼类型的规范模式采例示概括主义,民众诉讼系行政事件诉讼法第五条所规定的法定行政事件诉讼,兹简述其特色,种类如下2: 2野宏,【行政法】,杨建顺译,1999年6月,法律出版社,北京. 4【特色】 1.就性质而言,民众诉讼非属法律上的争讼,是否承认此类诉讼,是立法政策上的问题,行政事件诉讼法第四十二条委任给个别的立法来决定,仅就其审理程序设置统一的规定. 2.诉讼的概念内涵,在行政事件诉讼法上,并无明确的规定,但在学说上,总称为客观诉讼. 3.民众诉讼的制度目的,非为保障个人的权利或利益,而是在立法政策上,利用争讼这一程序来维持客观的法秩序或保护公共的利益. 【种类】 日本现行法上承认的民众诉讼,有公职选举法,地方自治法,宪法第九十五条的居民投票诉讼,最高法院法官的国民审查诉讼等,仅就日本地方自治的相关规定来了解运作概况: 1.地方自治法第七十四条之二及第八十五条,导入了条例修改废止请求等各种直接请求制度,承认以民众诉讼作为处理有关这些直接请求所生纠纷的解决途径. 2.地方自治法第二百四十二条之二:为纠正地方公共团体的职员所进行违法的财务会计上的管理运作,承认居民的起诉权,落实地方自治居民参政的宗旨. (二)德国的团体诉讼(Verbandsklage) 德国行政法院法第四十二条第二项规定:除法律另有规定外,原告主张其权利因行政处分,否准核发行政处分或不为行政处分而受侵害时,其诉始为合法.系将诉讼权能(Klagebdfugnis)作为起诉的合法要件,并表5达行政诉讼制度的功能在於主观权利保护,而不是客观法律秩序的维护,用以排除主张无关自己权利或法律上利益事项的民众诉讼3(Popularklagen). 但在环境保护的相关纷争中,若固守主张自己权利或法律上利益 受损害为起诉的要件,将发生纷争难以妥适解决的窘境: 首先,哪些人民受有具体的不利益,并不显著,纵使可确定受不利者的范 围,亦常因其未具备专门知识而难以胜诉; 再者,具专业知识的环境保护团体若以自己名义起诉,则因无法主张自己 权益受侵害,诉讼将以不符合行政法院第四十二条第二项的规定被驳回. 所以,例如Bremen邦,即以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能,正 式在环境保护领域导入团体诉讼(Verbandsklage)4. 在德国行政诉讼实务上,环保团体所为的团体诉讼有以下特色: 1.就起诉的目的而言:须为公益起诉,若以团体名义为社 员利益起诉,则概不合法. 2.就团体的资格要件而言:须於章程中明定,以保护改善环境为其 活动旨,曾为一般性的环境保护活动,属於法人的组织,更重要的是, 需确曾参与该特定纷争起诉前的行政行序,此一要件确保该团体对纷 争的熟悉度,有助於诉讼程序的流畅,更可避免团体诉讼沦为对 原告适格未设特别要件的民众诉讼5. 3.就诉讼的审查而言:既以法律赋予特定团体诉讼权能,再审查诉讼有无理由时,亦无庸审查原告之权利是否确实受到侵害,只要行政处分客观的违法,即可将其撤销6. 3彭凤至,【德国行政诉讼制度及诉讼实务】,行政法院八十七度研究报告,第81页. 4郭瑞兰,【集团诉讼之研究】,台湾台北地方法院士林分院研究报告,民国七十六年六月,第90页. 5郭瑞兰,【集团诉讼之研究】,台湾台北地方法院士林分院研究报告,民国七十六年,第91页. 6彭凤至,【德国行政诉讼制度及诉讼实务】,行政法院八十七度研究报告,第86页. 64.就判决的既判力而言:团体系基於自己的诉讼权能而起诉,受败 诉判决的既判力不及於第三人,市民个人仍得以其主观之权利受侵害为由,自行起诉,无重复起诉的问题7. (三)美国的公民诉讼(Citizen Suit) 美国环境保护领的公民诉讼(Citizen Suit)条款,系赋予私人向法院提起诉讼,以揭发企业违反法定环境保护义务,督促主管机关积极执法的权利;就诉讼目的而言,非为个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,性质上为公益诉讼(Public Interest Actions),就判决的效力而言,亦不局限於实施诉讼的当事人8. 以美国1970年的洁净空气法(Clean Air Act)为例,简介 其公民诉讼条款: 1.原告适格:洁净空气法仅规定任何人(any person)得提起诉讼,但其后制定之洁净水法则限於其利益被严重影响或有被影响之虞者. 2.起诉对象及事由:一为对私人企业,美国政府或其他各级政府等污染源,违反染防治义务而起诉,一为对环境保护署署长疏於执行该等法定义务而提起诉讼. 3.限制要件:在对环境保护署署长或其他起诉对象已有积极遵行法定要求的行为或公民未履行六十日前事先告知义务时,则诉讼将不被允许. 就上述内容观察,可知美国环境保护法令上的公民诉讼,其最主要的目的是希望透过民众与法院的介入,以督促法令的适切执行,并透过告知义务的履行,调和民众参与执法程序及行政机关执法的弹性,和我国行7郭瑞兰,【集团诉讼之研究】,台湾台北地方法院士林分院研究报告,民国七十六年,第92页. 8叶俊荣,民众参与环境法令的执行:论我国引竟美国环境法上(公民诉讼)之可行性,辑於环境政策与法律,1993年4月,初版. 7政诉讼制度以人民权利的救济为主要目的,有很大的差别. 三,我国学者的看法 吴 庚:认为行政诉讼法第九条,系以法律特别规定为条件,承认民众诉讼( Action -Popularis)9;并认为空气污染防治法第七十四条及专利法第七十三条,第四十六条系此指的法律特别规定10. 陈清秀:主张维护公益诉讼,系就原告适格及起诉条件另以法律特别规定的客观诉讼,目的在使人民立於行政监督之地位,对行政机关的违法行为,诉请行政法院以判决纠正之,以确保行政的客观合法性或维护公益,并非以国民个人权利的救济为目的;并认空气污染防治法第七十四条第一项中公益团体所提起的诉讼11及专利法第七十二条第二项的举发及商标第四十六条的异议12,为现行法承认之公益诉讼. 叶俊荣:任文本条虽不能做为提起诉讼的直接依据,但却得为环境法令中的公民诉讼(Citizen Suits)条例与行政诉讼法相系规定,使公民诉讼具行政诉讼法的基础. 李建良:认为环境法中的公民诉讼条款如空污法第七十四条,废弃物清理法第三十四条之一及土壤及地下水污染整治法第四十九条;接树现行法承认的维护公益诉讼,但具备商标法及专利法的举发审定的争讼,仍需具备诉愿法及行政诉讼法有关争讼权能的要件. 9吴庚,行政争讼法论,88年5月,修订版,第134页. 10吴庚,行政法之理论与实用,89年9月,修订六版,第316页. 11陈清秀,行政诉讼法,88年6月,初版,第114页. 12陈清秀,新行政诉讼种类之评析与展望,月旦法学杂志,第47期,第39页. 8蔡志方:目前各国允序民众诉讼者,均以法律有特别明文者,如我国之专利法第四十一条及第四十六条,商标法第四十六条及第五十条,空气污染防治法第七十四条,废弃物清理法第三十四条之一,土壤及地下水污染整治法第四十九条,行政诉讼法第九条. 此种诉讼类型最引发争议者,乃其是否享有诉权之问题,对此各国源采较保守之态度,但目前基於加强法亦保护可能性,乃明文赋予其具有包括民众诉讼权能在内之诉权,特别是在消费者保护与自然生态保护之领域.例如:我国之商标法第四十六条,专利法第四十一条,消费者保护法第四十九条,第五十条与第五十三条,空气污染防治法第七十四条,废弃物清理法第三十四条之一,土壤及地下水污染整治法第四十九条. 我国行政诉讼法第三十五条所规定之公益团体诉讼,明显的亦属於团体诉讼之一种,而空气污染防治法第七十四条,废弃物清理法第三十四条之一,土壤及地下水污染整治法第四十九条规定之诉讼,亦允许团体诉讼. 参,行政诉讼法第九条可能的实践 一,依我国学者的看法来运作 我国学者大都肯认环境保护法令上的公民诉讼条款是行政诉讼法第九条所指的特别规定,属於行政诉讼上公益诉讼的一种类型,惟细究相关条款内容与行政诉讼法做一衔接观察,仍有待进一步讨论. (一)环境保护法令上公民诉讼条款的内容 空气污染防制法第七十四条:公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏於执行时,受害人民或公益团体得叙明疏於执行之具体内容,以书面告知主管机关.主管机关於书面告知送达之日起六十日内仍未依法执9行者,人民得以该主管机关为被告,对其怠於执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行. 行政法院为前项判决时,得依职权判命被告机关支付适当之律师费用,监测鉴定费用,或其他诉讼费用予对维护空气品质有具体贡献之原告. 第一项之书面告知格式,由中央主管机关会商有关机关定之. 废弃物清理法第三十四条之一:公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令,而主管机关疏於执行时,受害人民或公益团体得叙明疏於执行之具体内容,以书面告知主管机关.主管机关於书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,受害人民得以该主管机关为被告,对其怠於执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行. 行政法院为前项判决时,得依职权判命被告机关支付适当律师费用,侦测鉴定费用或其他诉讼费用予对有效清除,处理废弃物有具体贡献之原告. 第一项之书面告知格式,由中央主管机关会商有关机关定之.13 土壤及地下水污染整治法第四十九条:公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏於执行时,受害人民或公益团体得叙明疏於执行之具体内容,以书面告知主管机关.主管机关於书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,人民或公益团体得以该主管机关为被告,对其怠於执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行. 行政法院为前项判决时,得依职权判令被告机关支付适当律师费用,侦测鉴定费用或其他诉讼费用予对土壤及地下水污染整治有具体贡献之原告. 第一项之书面告知格式,由中央主管机关定之. (二)各公民诉讼条款间诉讼要件的歧异 上述三条款内容相同部分是: 1,起诉事由:公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏於执行时. 2,起诉对象:以该主管机关13 本条系民国八十八年七月十四日修法时所增订,於民国九十年十月二十四日修正全文 77 条时,又经删除. 10 为被告,对其怠於执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行.3,告知主体:受害人民或公益团体得叙明疏於执行之具体内容,以书面告知主管机关.4,执行期间:主管机关於书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者.5,费用负担:行政法院得依职权判命被告机关支付相关费用予有具体贡献之原告.6,书面告知格式:皆授权有关机关定之. 而三者间最显著且最重要的差异在於:得提起诉讼之原告适格的范围有所不同,空气污染防制法第七十四条仅谓人民,废弃物清理法第三十四条之一却限於受害人民,而土壤及地下水污染整治法第四十九条则包含人民或公益团体;面对此等歧异,吾人首需质疑,同属对疏於执行环保法令的主管机关所提起的诉讼,立法者系是不是对於不同的环境污染而有意为不同的规范 或是对公民诉讼的原告适格要件应宽或严的立场摇摆不定 甚至只是立法时未虑及法规间的协调所造成的疏漏 再者,同一条文内,履行书面告知义务的主体皆为受害人民或公益团体,为何与履行告知义务后得提起诉讼的原告不相一致 (三)公民诉讼条款与行政诉讼法的衔接 行政诉讼法第九条谓:人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对於行政机关之违法行为,得提起行政诉讼.但以法律有特别规定者为限.所谓行政机关之违法行为是否包括公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令,而主管机关疏於执行的