结构性减税与税制建设(上).doc

杭州精英在线系列课件 结构性减税与税制建设（上）赵全厚财政部科研所金融研究室主任、研究员今天的主题是结构性减税与税制建设，我将分如下四个方面给大家做一个简要的汇报。一、结构性减税的基本内涵第一方面是结构性减税的基本内涵，正如大家整天讲的，就是说我们现在税收，政府税收比较高，税制在不断的改革，但是政府也同时提出要进行结构性减税，什么是结构性减税？我们今天主要来谈谈这个结构性减税的基本的一个内涵，我们是有增有减，结构性调整。这是一个结构性减税的主要内容。但结构减税不是单纯的减税，它是一种税制调整方案，是为了达到特定的目的，针对特定的群体，针对特定的税种，通过这方面的改革来消减税负水平。税负包括两种，一种对单一群体的税负，比如说对某些个人、某些企业，比如说对农民的税负，但是我们也讲一个整体税负的问题。结构性减税，在对某一单个群体的税负进行调整的时候，也使整个税负得到一个总体下降的过程。具体的进一步的说明，结构性减税既区别于全面的大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，更多的是强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，相对来讲更为科学。因为有增有减的税负调整，意味着税收的基数和总量基本不变。而结构性减税着眼于减税，税负总体水平是减少的。那么结构性减税这个概念的正式提出，是2008年12月初召开的中央经济工作会议上提出的。我们刚才讲了一下结构性减税的主要内容。二、现阶段结构性减税的主要脉络那么我现在大体讲一下，现阶段结构性减税的主要脉络。我们知道，我们国家的税负总体上大家都感觉到比较高，那么我们怎么去看待这个问题呢，我觉得我们在有人感到税收高的时候，有人实际上也没有感觉到税收有多么痛苦。一个很重要的原因是什么呢，就是说我们现在的税收体制建设还有很多不完善的地方。（一）从完善税制角度进行结构性减税所以说现阶段性结构性减税的主要脉络，从第一条上就可以说，从完善税制角度来进行结构性减税。那么怎么说是完善税制角度呢，因为我们说税收是要公平的，税收的公平性包括税收的横向公平和纵向公平。税收的横向公平在教科书上的经典解释就是，每一个有收入的人都要纳税。无论你是，我们说高收入阶层，还是低收入阶层，只要你在开展合法的经济活动取得合法的收入，就是潜在的纳税人。也就是说有收入的人都要纳税，这是一个税收的横向的一个公平原则。我们说纵向公平原则呢，就是说纳税人也分三六九档，收入高的人应该多纳税，收入低的人应该少纳税甚至不纳税。我们就纳税的收入者他是不是纳税人呢，他应该也是纳税人，只不过他是受到税收体系的惠顾，他是作为一个免于纳税的一个群体。所以说我们说税制建设主要要体现一个公平性，包括横向公平和纵向公平的问题。那么我们现阶段结构性减税从这个脉络角度来看，我们说我们有的人税收感觉痛苦指数比较高，但是有的人实际上他的税收负担，或者可以转嫁，或者说我们税制建设还没有对他的经济性行为能够征税的这么一个问题。这就叫横向公平原则。横向公平原则一个很重要的特征，就是说我们税制的建设要能把税基能够覆盖到每一个有收入的行为之中，这样税制就能够较好的征收各种经济收入来源。那么我们现阶段，显然我们可以感觉到，我们个人所得税针对个人征收的，但是这项税收我们现在也有个说法，说高收入者往往有很多手段来逃避税收制度，而恰恰是工薪阶层是税收的主要承担者。主要原因一方面是因为我们的税收征管的问题，另一方面也是我们现在的很多收入的计量也有很多，就是包括现金交易和非现金交易，尤其是现金交易有很多实际上是难以进行计量的，所以这是造成税负实际上不均等的原因。那么这是从征收角度来看，税制的完善里边也是要考虑的这方面问题。我们说我们煤老板，我们的房地产老板，他们赚了不少的钱，也就是他们收入甚至可以说是暴利，但是一个主要的原因是什么呢，我们的资源税迄今为止还是90年代，80年代到90年代建起来的职业税体系。那么对煤炭，特别是矿产储量的这方面的增收体系，还在按计划经济方式来进行征收的，我们说按照定额征收的，那么这样实际上煤炭资源、各种矿产品资源税负是比较轻的。这些方面的老板就可能收入比较高，而且甚至可能出现暴利。所以我们讲的资源税制建设，包括资源领域的税费改革，实际上考虑的就是这方面的问题，就是说把税基铺设到位。另外从我们税制建设角度来说，我们国家为什么说税制完善程度还有待进一步提高呢，实际上我们是处于转型经济的过程之中。什么是转型经济呢，笼统的说就是我们从计划经济转向市场经济这么一个过程。我们在计划经济时期，我们主要是单一的国有制经济，那么这种情况下，实际上国有经济面对一个共同的“老板”，那就是国家以及代表国家的政府。那这种情况下，企业，国有企业和国有单位纳税与否，实际上和它的上缴收入，包括利润和折旧这方面，都是交给它的所有者，也是政府这么一个单一主体的。那么这种情况下，我们说通过上缴收入，利润上缴、折旧上缴等等这些上缴收入，就可以取代税收了。所以在这个情况下，我们从社会主义改造完成以后，税制在不断的简化。一直到1973年以后，我们高度集中的计划经济，税制简化到基本上一个工商税就统一了所有的税收，也就是说其它的收入主要靠企业上缴收入，而非税收收入来完成国家收入任务的。那在那个时候，国家的非税收入，就是非税收的收入占财政收入的比重要高于税收收入。那么在这种情况下，我们从1979年开始，我们经济要对内改革，对外开放。那么为了适应这种环境，为了适应不同的所有制这么一个收入，财政收入这么一个差异化的问题，政府逐步从利润上缴制度逐步转向税收税制建设过程。因为不同的所有制，你不能通过这个所有者的收入来体现为政府收入的，而往往要通过行政职能，就是我们有税收是国家以行政权利为基础的，强制性的，无偿性的取得的收入的这么一个方式。而企业上缴利润是以所有者身份取得的收入，那么这样的情况下，我们说产权日益多元化的过程之中，政府的收入、财政收入，就应该从过渡依赖于企业上缴，国有企业上缴利润这么为主的一个特征，转向税收收入体系来。那么从转型经济的建设过程中，我们可以看出来，中国的税制建设从改革开放以来，首先是从涉外税制开始的。为什么说从涉外税制开始呢，一个很重要的原因是，我们当初的国内的改革主要是从放权让利开始的。那么这个时候，大一统的国有经济，它的所有权还主要是国有的或者公有的。那么这种情况下，这方面的改革任务不是很迫切，最迫切的是什么呢，是我们改革和开放所带来的外商进入中国进行合法经营这么个过程中，我们当时所说的三资企业它是一个有别于国有独资，我们说国营经济这么一个特征体系的。所以说为了实行涉外税制，就是为了实行外商经济这么一个经营活动，中国在1980年开始首先进行的税制建设，从涉外税制开始的。那么涉外税制包括外商企业的所得税和个人所得税等等的这方面的有关涉外企业的税收制度。我们现在讲的中华人民共和国个人所得税，实际上在当时是属于涉外税制类型的，因为当时的我们说，我们现在统说的起征点是800元以上才征税的。可是当时中国很多人是没有收入达到800元的，主要是高收入的外国经营者来了以后，所以说个人所得税在一开始，是以涉外税制来建设的。那么在这个过程中，随着中国经济从计划经济向市场经济转型的过程中，我们的税制建设首先从涉外税制建设开始。其次是从国有经济的改革，我们叫政企分开、政资分开这么一个过程中，通过税收来进行调整的。我们说当时从1983年到1984年的两步利改税，也就是说把国营企业上缴的利润，按一定的比例改为税收来上缴。一下子就可以留给国家留给企业能够自主支配的，我们当时叫国有企业，国营企业，我们叫所得税，还有国营企业调节税等等的，都是对企业的利润通过一部分化身成税收来进行解决的。从两步利改税开始我们就看到，这个时候国营企业我们叫集体企业，乃至于个体工商户企业，这个时候的所得税制度也开始建立起来了。1984年、1985年我们又建立了我们叫以产品税为基础的我们叫流转税制的制度。那么这样的话，我们形成了一个以流转税和所得税为双主体的一个税收体系，从1985年以后，1984年、1985年以后逐步开始建立起来了。一直到1994年，我们最有名的叫1994年的分税制、财政分税制改革，但是1994年财政分税制改革是以1994年的新一轮的税制建设为基础的。1994年的税制我们一个最重要的特征就是什么呢，我们从80年代开始从涉外的所得税制度、涉外的我们叫其它的相关税收制度，乃至于我们内资企业，包括国营企业、集体企业和个体工商户企业使用不同的税收制度。比如说有企业所得税这么一个税种为例，那么不同的所有制实行不同的所得税制度，这样的话对一个商品经济者来说，对于市场经营主体是不太公平的。所以说1994年的我们税制建设主要是统一了内资企业的所得税，这是第一个特征。第二个是特征是建立了以增值税、营业税为主体的我们叫流转税体制。到1994年通过我们初步确实了我们适应中国社会主义市场经济发展的现代税收制度。但是这个税收制度主要的成就是在于所得税制度的统一和相对比较规范，第二建立以增值税和营业税为主体的流转税制度。1994年有个最主要的缺陷是什么呢，就是说我们在所得税，没有体现为从内资企业和外资企业那个同等国民待遇这么一个原则，也就是说内资企业适用于比较高的税率，外资企业适用于比较低的生产率。这样的话实际上对外资企业形成一个超国民待遇这么一个过程。这是它的第一个问题，就是税收也是有不公平之处的。那么内外资企业所得税的进一步发展就是必然走向统一，也就是说2008年，1994年到2008年跨越幅度大约是4、5年的时间，我们建立了一个内外资企业的所得税统一的这么一个制度。那么我们目前就是叫企业所得税法这么一个制度，那么这样的话我们内外资企业的所得税制度就统一了。但是我们流转税这一块儿也是进一步来调整，你比如说我们的增值税，我们增值税原来是生产型增值税，那么从2009年我们转成以消费型增值税这么一个特征。现在我们还在进行营改增，就是把营业税逐步的改成增值税。也就是在流转税类主要以增值税为主体，营业税逐步并入增值税之中，那么这么一个过程。通过改革开放以来到目前为止，我们可以看到我们基本上建立了一个流转税和所得税为双重主体的，流转税偏重一些，这么一个税制结构。那么这个税制结构从完善税制角度来看，它只是在所得领域以及服务流转领域的税制建设比较规范。那么按照我们国家的，整个我们国家的税制建设目标来说，和一个现代的市场经济发达国家一样，应该建立一个多税种的复合税种体系，这是我们的税制，税收改革的目标原则。那么除了所得税和流转税之外，我们还有很多的税收体系还有待进一步建立。你比如说我们在财税税类，我们迄今为止的房地产税作为财产税，在保有阶段的税收体系有待进一步确立。因为我们现在的房地产税主要是针对交易环节的，那么在保有阶段，随着房地产价值的增值这个过程中，它的房地产税是不能够及时的体现为政府收入的。这样也变向的让增值收益回归到，也就是说增值收益全部让房地产所有者来拥有。那么这样也造成一种事实上的不公平，所以说因为房地产税，保有阶段的房地产税的建设滞后，那么这样的话要造成我们现在房地产财产收入、财产性收入，是造成我们目前整个社会收入分配不公的一个重要的环节。除了财税税类以后，我们还有一些资源税，我们刚才说过了。就是说我们在计划经济时期，简单地以低水平的、以定额的，你比如说煤炭一度4、5块钱这么一个特征。那么这样的话，定额税收已经不适合资源，产品价格从长期来看是上涨这么一个趋势，这么一个特征了。第一，它没有按照从价计征，不能随着价格的上涨，按照政府的收入也因此上涨。那么这样的话，价格上涨的收入就不合理的落入资源使用者手中，我们叫资源开发者手中。那么这样的话，我们听说现在煤老板、矿老板出现高收入状态，乃至于暴利状态这么个特征。所以说资源税的建设，我们把这方面的行为的税基应该铺到位。这样的话，你的征收才能够进行有利的调解它的社会收入公平的问题，体现税收的公平性原则。同时，也能够让政府能取得相对丰腴的收入，这样的话，为政府其它方面的支出，乃至于政府降低总体税负提供了空间。完善税制建设角度进行的结构性减税，就是这么一个基本的路径。那么也就是说，从税收的横向公平和纵向公平这么两个角度来看，税制的结构性减税，这是我们目前的一个主打的脉络，这个脉络它有一个历史的继承性的问题。应该追溯于从我们1979年、1980年改革开放之始，我们的税制建设目标迄今为止还没有建成一个广覆盖这么一个特征。因为没有达到一个广税基、没有达到广覆盖，有一些收入领域的人，它的税制没有建设到位，它没有税收使用的一种特征。所以说，它的收入就偏高了。那反过来说，在政府收入既定的特征下，这些领域的收入，征收的力度不足，就可以造成你比如说我们个人所得税这方面的征税税率比较高这么一个特征，这也是一个特征。也就是说，假设政府是需要1万亿的，1年都需要1万亿的收入，如果只是在个人所得税制一个税种来承担，那么从征收个人所得收入这一块儿感觉到承受压力太大了。但是有的财产性收入，但是没有个人所得，当年新增收入的这一部分的收入，那么这方面它实际上税负是不存在的。那么这样的话，实际上它是相当于零税负的问题。这样的情况下，所以我们说把税基也铺到这种有财产性收入，但是没有现实收入这么个过程，也是说税基铺得宽一些，达到一个广覆盖的原则。只有在广覆盖基础上，整体税负才能是下降的。因为政府在一定的年度内，它的收入、它需要的用度支出是有一个最低线的要求的。（二）从促进经济结构转型升级的角度进行结构性减税第二，现阶段税制结构性减税，还有一个主要脉络是从促进经济结构转型升级的角度来看。也就是说如果说从税制建设角度来看，更多的是考虑，我们考虑的结构性减税是税基尽可能广覆盖的原则，然后才能形成一个低税率特征。这就有增有减。那广覆盖就是在没有覆盖的区域之内，那么税收覆盖到了，这一部分人原来不交税的，现在开始交税了，那么它就相当于增税了。但是低税率就是说，因为广覆盖的面广了，所以在既定收入水平情况下，政府既定要求收入水平情况下，它的税率在其它领域的人的税率相对会有下降的空间。那么第二从促进经济结构转型升级角度来看，税制还有一个调节经济和社会这么一个特征的问题。我们说这几年来，我们国家从高耗能，我们叫三高一低这么一个产业特征逐步要转型，转向一个什么了，就是更加节能、更加环保、更加能够提高综合利用率、更加具有附加值这么一种经济结构，我们叫经济增长方式的根本转变。那么这里就是包括技术创新了、产业升级了、节能减排了以及循环经济等等这些，都是我们改变目前的传统发展模式的一个主要的关键词。那么从这个意义上看，我们税制的改革，下一步的改革，还要为促进经济结构转型升级进行调整。你比如说我们增值税改革，我们刚才说了增值税是从生产型增值税逐步转到消费型增值税。那么这个为什么转变呢，因为生产型增值税一个最大的特征是企业的所有的进项，并不是都能够扣除的。你比如说机器设备这些都作为生产的成本，但是它作为增值税的一个增收，在生产型增值税类型里边，它是不能被扣除的。那么为了促进企业更新设备，增加技术创新能力，那么这个时候，我们从生产型增值税转向消费型增值税。然后把生产新增的机器设备、高性能机器设备，作为它的费用外扣除、扣除项，这样的话，它企业的税负就能够减轻，就更加激励企业去促进我们的技术创新和设备更新的问题。那么这几年我们为了节能减排，也对相关方面的领域的节能技术、设备进行税收减免。为了促进循环经济，我们对循环经济方面也有一系列的税收优惠政策和激励政策，我们的税种也进一步走向绿色化这么一个特征。所以说促进经济结构转型升级的最大的特征，就是我们搞绿色税制建设，这是一个重要特征。（三）从构建和谐社会的角度进行结构性减税现阶段结构性减税的第三个脉络，是从构建和谐社会角度来看。从构建和谐社会角度来看，主要是倾向于调整收入差距。因为我们现在来说，我们的基尼系数已经达到0.47到0.48之间。那么这样的话，也就是按照国际上的一个标准的或者是一个一般性的说法，如果基尼系数超过0.45，超过0.4，尤其是超过0.45，那么这个社会收入不公平、收入差距是比较严重的。那么收入差距过大会引发出社会差异性很明显的特征。这种情况下，就是说对构建和谐社会是一个重大的不利因素。所以构建和谐社会角度来看，税制建设要进一步的对弱势群体，你比如低收入者、残疾人，以及我们农村农业这个弱势的产业等等，进行了相对的减免或者清税这么一个特征。但是对高收入的阶层，应该是适当的通过累进性的税制建设来加大政府收入力度，那么适当的调节过高的收入，这是一个结构减税的另外一个脉络。那么根据这样的脉络，我大体就是说介绍一下下一阶段我们结构性减税的主要内容是什么。三、结构性减税的主要内容（一）现行税收制度存在的突出问题结构性减税的主要内容，我们首先看一看从我们刚才讲的脉络角度，来看一看我们现行税收制度的突出问题，我们就能够得出一个特征来了。我们国家现行税收制度存在的突出问题，我认为有如下几个方面：第一是间接税比重明显偏高。比如说2010年，我国间接税占比高达60%以上，也就是说明显偏高。那么间接税比重高一个最大的特征是什么呢，因为间接税，我们说的间接税里边就包括增值税、营业税，它为什么是间接税呢，因为它的征收是针对货物和服务进行征收的，它不是针对人直接征收的。那么这是第一个特征。第二间接税就是说增值税也好，营业税也好，它最大的特征是什么，它可以通过价格把税负转嫁出去。你比如增值税最大的一个特征就是它有进项税这么一个特征。进项税可以进行抵扣的，那么也就是说从下一个环节的，新增的税是增值税，又成了下一个环节就可以抵扣进项税。那么这样的话，税收转嫁是一个链条性的过程。当然，间接税的税负转嫁也要看产品和服务的价格弹性问题。如果需求严重萎缩、供给过多的话，那这个时候间接税的转嫁力度比较小，甚至完全由生产者和服务提供者直接承担。如果商品明显供不应求，特价持续有上涨压力，那么间接税的转嫁，那就几乎是能够全部转嫁到下一个购买者，乃至于消费者身上。如果一个国家的建设税比重明显偏高，它首先是容易推高物价。因为容易推高特价，它也就是说容易抑制消费需求。另一方面，间接税主要是比例税，你比方说我们增值税17%，营业税3%-5%这么一个特征。那么它是一个比例性税制，它随着收入高低的多少，它没有一个调节性正向调节作用。它实际上对高收入群体是具有明显的累退性的，不利于缩小社会收入差距和经济社会转型。那么因为间接税比重偏高，所以说中国目前的直接税占比就比较低。直接税是什么呢？直接税是直接针对企业法人和自然人、个人征收的一种税收。比如说我们现在说的个人所得税、企业所得税，那么这方面是收入了，它是直接能够调节企业和个人的收入水平的。我国直接税占比低，那么累进范围目前覆盖到不到7%的工薪收入者。其它方面税制建设即便没有体现出税收自动稳定器功能，也就是说其它方面的建设，不能够跟着税收收入的高低能够进行调整的。比如说在美国，联邦政府的收入超过40%来自个人所得税，如果加上薪酬税，比例高达80%。在美国经济波动中，超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器的功能。什么是自动稳定器呢，我们可以说，就是说在经济繁荣，收入上升时期，因为税收是按照价格来计量的，或者按收入水平来计量的。那么纳税人的边际税率自动会跳高的，这个时候因为税率高了，它容易为经济降温。在经济衰退收入衰退时期，这个纳税人收入下降，它的边际税率、它的税率也在下降。因为是累进性的。所以说这个时候，经济实际上相当于一个减税特征。那么它得刺激经济发展，为经济升温，我们不是降温，为经济的升温能够提供一个自动的稳定功能。我们国家的超额累进税占比低，一个直接的原因就是因为我们国家税制建设，目前还是处于一个完善性阶段。第二，我们国家征管水平，包括交易目前的现状和征管水平，如果说过分倚重于直接税，有可能对我们征管水平提出更多的压力来。这就是这么多年以来，我们形成一个间接税比重高，超额累进税占比低，我们就说直接税占比低这么一个特征。这个特征最大的问题，它是有利于推高价格，有利于促进通货膨胀，但是它不利于缩小收入差距。那么这样的话，我们认为下一步的改革，它就是在这方面要值得考虑。现行税制的另外一个特点，就是宏观名义税负和实际税负担存在的偏差。我们从现在的统计情况来看，我国的名义的狭义税负水平并不高，但是居民和企业的实际负担却比较重。很多纳税人觉得自己税收负担很重，也就是说从狭义税负不高和纳税人感觉负担较重，这两个感觉我们可以看到存在着比较大的偏差。什么原因呢，我们认为主要的原因在于大量的非税收入，如政府性基金收费，以及造成这个非税收入占比高。除了这些合理合法的非税收入之外，甚至还存在着乱集资、乱摊派、乱罚款的三乱行为，加重了企业和居民实际负担。你比如说我们以2012年为例，2012年中国的狭义宏观税负，我们税收收入比GDP的比重我们叫狭义宏观税负，只是在19.4，19.4%这么个水平。但是全口径的政府收入占GDP的比重能高达多少呢，高达35.6%。我们从中可以看出来，就是说狭义宏观税负和政府的政府全口径政府收入这两个比例实际上，就非税收入的比重已经高了很多。所以说这样的话，我们说的税负和实际上负担造成这两个差距是不一样的。那么下一步改革要考虑到怎么把政府性基金进行清理整改，把一些政府性基金和收费，合理的可以纳入税收税制改革方向，就是说我们进行税改税方面的考虑。我们这张表列了一个2012年各类政府收入规模占GDP的比重这么一个特征，我们可以看出来，政府收入有4本预算，一般预算收入这是第一本，基金预算收入这是第二本，第三个是社会保障收入，我们叫社保收入，第四国有资本预算收入。那么从收入规模来看，一般在第一本账，我们叫公共预算收入类型里边，公共预算收入里边，整个的这个公共预算收入能够占GDP比重，2012年是22.6%，其中在公共预算的收入里边，我们叫一般预算收入里边的税收收入占GDP比重是19.4%。但是在基金预算收入主要都是非税收入，占GDP的比重是7.2%。社会保障收入占GDP的比重是5.5%，国有资本型预算收入占GDP比重是0.3%。也就是说，我们还有很多的非税收入占比很高，造成目前税负和政府，让老百姓感觉实际负担的差距比较大。目前的税制有另外一个不合理的地方，就是说中央、地方，以及省以下省、市、县这些收入划分不合理，地方税体系不健全。1994年分税制改革以后，中央以省为代表的地方政府之间，初步搭建了分税制分级财政体制框架。但是目前我们看到应有地方税体系建设严重滞后，没有形成地方稳定的收入来源，对政府间财政关系又产生消极影响，所以说下一步就税制建设过程中，还要加强税制的地方性这方面，我们叫地方税体系这方面的建设。税制现在改革有一个，第五个方面的问题就是税收优惠管控不严。近年来我国为了促进经济发展、照顾弱势群体，我们也用了不少现行税收优惠政策。但是我们的税收优惠政策存在着很多使用不当，有的该给的给，也有的不该使用的却广泛使用的问题。还有的变向使用，你比如说财政返还这些问题尤为严重。就是税收优惠体系，政策体系缺乏通盘考虑，没有结合法制进程整体设计。那么这方面，因为税收优惠不该给优惠的给优惠了，那么造成政府收入，就是说在其它方面的收入压力迟迟得不到解决。那么这方面也是造成企业和居民负担的一个重要的原因。（二）下一阶段税制改革的目标和原则根据我们上面的说法，我们看第二，我们从第二个问题看到，下一阶