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中国古代监察制度 -以初唐监察制度为例摘要 监察制度是我国自秦汉以来开始创立的封建政治制度的一个重要环节，直到今天，经过改造的社会主义性质的新型监察制度也仍在推行。政府的行政行为不能够离开监察制度。我国自秦汉以来的监察制度在历代都有改革与变化，其设置机构与具体的负责模块市场发生变化。隋唐时代是我国封建社会的鼎盛时期，其监察制度的合理性与起作用的方式较其他朝代来说有着更多的创新，所起的效果也比较好。关键词 监察制度 古代 初唐 启示 古代中国的监察制度首次使用始于秦代，以后历经各朝各代逐步修正，适应各个朝代的实际应用。一般地说，监察制度指国家设立的专门机关，对行政机关及其办公人员以及由行政机关任命的其他人员执行国家法律、法令和法规的情况及违法违纪行为进行监视、督察的一种政治制度，在国家的行政活动中具有重要的地位。其设立一方面用于监察京城官员是否有违法行为，另一方面定期或者不定期的巡查地方或者常驻地方监察地方官员，对官员问责、反贪肃腐等都有着极为重要的作用，一定程度上促进了中国古代封建官员队伍的廉洁与忠诚。隋唐时代作为中国封建王朝的黄金时代，在各方面普遍达到高峰的总前提下，监察制度也有着很高的建树。隋唐时期监察制度直到现在对今天我们的政治监察仍有着很强的借鉴意义。1、 唐以前监察制度简述 早在三千年前的西周时代，周武王就颁布了“纠禁令”，规定考察官员的具体内容之一是监察百官是否有违法违纪行为，并且由国家设置监察官员。战国时期一些诸侯国也设置御史，用以监察百官的纪律与言行。但是，终周一代，中国并没有专门的监察机构与监察法规。中国的系统且完整的监察制度最早出现在秦朝，这也是中国监察制度的形成时期。秦朝的最高监察机关为御史府，御史大夫是全国的最高监察首脑，领导监君御史执行监察任务，检查监督整个帝国从中央到地方的所有官员的行为。汉代在继承秦制的基础上又有所拓展，设御史府和司隶校尉等辅助或参与御史大夫的工作；汉武帝时期将全国划为13个监察区，每个监察区设置刺史，负责监察该州的官员。东汉时将御史府改为御史台，以御史中丞为首脑进行监察，名义上受少府统辖。曹魏时期，御史台从少府中独立出来，成为中央独立的监察机构，直属皇帝，第一次实现了监督权与行政权的分离。可是，魏晋时期除了西晋初期的短暂统一时期外，其余大部分时间处于分裂混战状态，王朝更替十分频繁，致使监察机构与行政、军事等机构重叠，且指责混淆。尽管如此，魏晋南北朝时期的王朝监察系统组织依旧在不断扩大，职权也在持续加强。隋朝的监察制度对唐朝监察系统的建设有着很大的影响，在许多方面较前代来说也有很大革新与建树。隋文帝依照东汉时期的制度，将御史台设为全国最高检察机关，炀帝时期又增设谒者台、司隶台，实行三台共管；另外，隋炀帝还一改以往各朝各代御史入值禁中的传统习惯，令其专司外台，实现三台各司其职、分工明确但又互相监督的新型体制。但是，隋王朝的监察权不集中，没有一套完备的监察制度。这样，到了唐代，一套完备的监察制度就要应运而生了。2、 初唐的中央监察机构（一）概述 唐朝的监察系统与任何时代的监察系统一样，都有中央和地方两大监察组织。唐代中央监察机构是御史台。 高宗改御史台为其它名称，旋即改回御史台名称；睿宗时分治左、右两台，玄宗时废除，御史台逐步稳定下来。唐前期御史台的主要成员包括：一名御史大夫、两名中丞、四名侍御史、六名殿中侍御史和十名监察御史。单从人员构成上看，唐代监察机构的规模较隋朝而言更为庞大，人员也增加了很多，各个机构及人员分工更为明确和细致。唐朝的御史台主要掌控国家的典章制度及政令的颁行，凡是唐朝管辖地区的人民，都可以向御史台申冤；如果遇上应该被弹劾的官员及相关的事物，只需要御史向御史大夫进言，大事件则由御史大夫奏明皇帝处理，小事情则由御史大夫自己署名付诸执行。唐代时，御史台分设台院、殿院和察院。三院分别有三类御史，即台院的侍御史、殿院的殿中侍御史和察院的监察御史。台、殿、察三院的称谓虽然在唐代才第一次出现，但它的前身则是沿袭隋文帝旧制而来 隋文帝时设“御史台，大夫一人，治书侍御史二人，侍御史八人，殿内侍御史，监察御史各十二人”。由此可见，隋代虽然没有三院的设置，但是唐朝领导三院的御史官职在隋代就已经有了。唐统治者对隋代御史台编制及其称谓稍加调整，正式确定了三院制度，使各类御史间的人员编制固定，分工也更为明确、合理，自成体系。这比起隋代的监察制度来说，更具系统性，有着更加便于分析、查看、使用的条理性。（二）三院及其职能1.台院及其职能 唐朝政府在台院设侍御史四人 有时是六人。这些侍御史掌管纠劾百官不法之事，尤其是对中央政府中不法官吏的纠劾。另外，台院侍御史还参与大理寺审判和审理的由当地交付的案件以及总判台内杂事。当然，案件大小、性质不同，直接导致处理方式也有所不同。旧唐书中记载，“凡席别付推者，则按其实状以奏，若寻常之狱，推讫断于大理，凡事非大夫，中丞所劾而合弹奏者，具以其事为状，大夫、中丞押，大事则冠法冠，衣朱衣裳，白纱中单以弹之，小事常服而已凡三司理事，则与给事中、中书舍人、更直置于朝堂受表若三司所按而非，其长官则与刑部郎中员外郎、大理司直评事往讯之。”可见，当时的唐朝中央政府在台院监督职能方面也有着较为活性化的管理。侍御史中资历最深的人称作杂端，通常起到辅佐御史中丞的作用；遇到御史中丞卸任或遭贬时还有可能晋升为中丞。除了杂端之外，侍御史中还有监察太仓、左藏出纳等人员，这些人员主要掌管监督台院款项 这些款项包括没收的帐款及吸纳的赎金等。的作用。2.殿院及其职能与台院不同，殿院设殿中侍御史六人，另有八名令史和十八名书令史。殿院的职责主要是在朝会、仪式等时，“列于合门之外”，纠察官员中缺席者以及语言不庄重的人，实际上就是起着整齐朝班、检查官员仪仗的作用。除了这些殿庭之上的礼仪问题之外，殿院的官员们还负有检举京城内外的不法官吏的职责。当然，皇帝还特别设置三院互相监督的职能，基于此，殿院的殿中侍御史们还可以监察太仓、左藏出纳这些属于台院系统的御史官员们。3.察院及其职能 唐代的察院设监察御史十五人，除此之外，为了行使职权，察院还经常设置各类使官，如六察御史，黜陟使、监军御史、馆驿使等。监察御史的主要职责是监察百官，同时还巡按各地方州县。监察御史所掌的“分司”监察其实就是在说，监察御史若在京城，则分察尚书所属的吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。这种“六察”有这一个完善的过程。太宗李世民贞观元年(627），御史大夫检校“诸司文卷”，可见当时担任此项任务的还不是固定的监察御史。唐睿宗景云三年(712)首次确定御史“分察诸司”。德宗贞元十年(794)才发展为六察，即以第一人察吏部、礼部，兼监祭使；第二人察兵部、工部，兼馆驿使；第三人察户部、刑部。元和年间，命颇察尚书省，正式命名为六察官。所谓监察第一、二、三者，是按御史资历先后划分的。唐宪宗元和四年(809)，最后敕定六个监察御史分察尚书省，号为“当司六察官”，分司纠察之制遂成为固定的职事制度。总的来说，监察御史主要任务还是奉旨出使，掌管监察地方官吏。完整的“六察”系统是指，一察官人善恶，二察户口流散、籍帐隐没、赋役不均；三察农桑不勤、仓库减耗；四察妖猾盗贼、不事生业、为私蠹害；五察德行孝悌、茂才异等、藏器晦迹、应时用者；六察黠吏豪宗兼并纵暴、贫弱冤苦不能自中者。由此可见，这六条不仅考察了地方官的政绩，还考察了官吏的品德、学识等，比汉、隋时的监察范围都广。三、初唐地方监察制度的演变（一）武德年间的地方监察制度 唐高祖李渊统一天下的过程中，在山东、益州、襄州等地设行台尚书省，行台尚书省在负责省内军事事务的同时，也负责监察地方行政事务。行台尚书省是唐朝最早的地方监察机构。唐高祖改郡为州，设刺史对州内事务进行统辖，兼管对州内官员的监察，同时还设置录事参军履行州一级的监察职能。县上的主簿在辅助县令进行行政管辖事务之外，还帮助县令进行监察事务。（二）贞观年间的地方监察制度唐太宗即位以后，在地方监察制度上，除了继续保持李渊时期的刺史和主簿履行监察职能之外，又增设巡按监察地方。贞观元年，唐太宗将全国划分为京畿、河东、河北等十道，命巡察使赴各道巡按。这样一来，中国最早的地方巡查监督机制确立起来了。除去基本的十道巡按设置之外，唐朝廷还经常会按道级区域的大小和事务的繁剧，增派人员，这就出现了十六道黜陟使、十七道巡察使、二十二道巡察黜陟使等职务。（三）武周时期地方监察体制的异化武则天即位后，一度废掉唐朝国号，建立起武周政权。这一时期的地方监察制度由于许多主客观原因从而发生了异变。这些异变主要体现在两个方面：一是大量使用酷吏担任御史监察地方。武则天利用酷吏监察地方官员的行为，使得酷吏成为武周统治的重要支柱之一。因为如此，酷吏升迁的道路大通，于是索元礼、周兴、来俊臣这些酷吏，秉承武则天的意志，在打击官吏上不择手段。武周时期，太宗时期的监察机构用于考察吏能、治绩等评定官员的功能大大削弱。武则天对监察官员的选拔特别重视，常常亲自制授给官。鼓励告密。因为武周政权是通过宫廷政变从李唐手中夺得，引起了以李唐宗室为首的很多人的不满。武则天十分担忧流言泛滥会危及自己的统治，于是鼓励民间告密。对于告密的人，武则天给予厚待，许多人还因此获得官职和钱财的赏赐。武则天鼓励告密的行为立刻引发全国上下的揭秘热潮，许多人趋之若鹜，想通过告密获得赏赐。告密之风由此盛行开来。4、 初唐监察制度的特征总结（一）初唐监察制度的特征总结 从李渊到武则天，唐朝经历了将近100年的历史传承。虽然其间发生了国号更改的状况，但从内到外，实质上并没有什么改变，武周与李唐是一脉相承的。这段时期监察制度的特征主要有以下几个方面：1. 体制完备 初唐的监察制度比起隋代来讲，更具系统化，它一改隋朝时期“一盘散沙”状的监察体系，把各个监察职位连接成一个系统。太宗时期为了吏治建设，比高祖朝更加注重监察制度的完善，他仿照汉武帝时期的刺史制度，在全国设置十道巡按使，监督地方官员的同时，还规范具体有监察职能的监察职权。武周时期监察制度虽然有所异化，部分系统甚至遭到破坏，但是总体上的监察系统依然完备。总之，初唐时期的监察制度的体制完备形态较它的前代隋朝或者它的后继者盛唐、中唐来讲，都是比较好的。2.持法监察 初唐监察制度又一个重要特点便是监察法规的建设和完善。唐初，朝廷设立巡察“六察”法规，以“黜陟幽明”为目的，对全国上下不论中央还是地方的监察官员的职权范围都进行了严格的规定，监察官员不可能依靠自身的监察职权谋取非法利益，比如李世民时期的巡按使就是奉“六察”监察管内官吏“善恶”，即纠劾地方官吏行政过程的对错与在地方上的行政方针。其实，不难看到，初唐时期，从李渊到武则天，一直有针对自上而下各级违法官员的具体律文，监察官员们只需要盯着律法纠劾，在大多数时间内根本不可能脱离法律随意纠劾或者放弃纠劾。从武德律到贞观律，再到永徽律、唐律疏议中，对官员违法事件的处理办法都有详尽的规定，这样一方面保证了监察官员们行使监察权力，另一方面对监察官员本身也是一个限制。这样的依法处理监察事务的做法比起前代来讲，其进步意义是显而易见的。3. 选任严格唐朝时期，科举制度进一步完善，武则天时期还开创了武举与殿试。初唐时期，虽然相当部分的唐朝官员还是来自祖先荫封或者是自己在开国时期的功劳获得职位，但是唐朝统治者已经开始锐意改革官员选拔制度，在科举考试中中举的士子们纷纷成为州县监察官员，经过锻炼后，优秀分子被调到京城充任中央三院的监察御史。这样就保证了监察队伍本身的素质。由此可见，初唐的皇帝们，对帝国自上而下的监察制度是十分重视的。4. 清化朝班，震慑地方监察官员的职责本身就决定了他们的作用品性。不管是中央的监察御史，还是地方的监察官员，都具有弹劾、治官之权。中央的监察御史们的首脑是御史大夫，品级上本来就不低，对于中央朝官是有很大的威慑力的。地方上的监察官员的品级一般不高，但是因为握有弹劾之权，其执法往往依照政令、法度、圣旨等，使得地方官员也十分忌惮他们。贞观年间，唐太宗就赋予出使地方的巡按使特有的施以罪罚处置的权力。在地方上，李世民将录事参军跟主簿升为六曹之首，被称作“执纲纪”之司。初唐统治者们通过这种自上而下、贯彻全国的监察制度，使唐朝初年的官场一改隋朝末年奢靡之风，同时也防范了地方坐大、威胁中央的实力派的出现。五、结论：初唐监察制度对当代监察工作的启示看历史是为了服务今天。虽然7世纪后期的初唐时代距离我们已经将近1400年，但是其监察制度对今天我们的监察工作仍有许多可供学习的地方。比如，初唐时期的由中央派出监察官员不定期监察地方的做法对现在的监察制度就很有裨益。当代我国一个地方的行政系统基本上是铁板一块，个别出现违法乱纪的地区，单靠地方政府本身的监察官员根本不可能纠劾他们。虽然这种纠劾失灵的状况出现的愿意有多方面的，可能是官员本身的问题，也可能是整个地区官僚系统的问题。不管怎样，从中央直接派员调查，就等于临门一脚，给那些不法的地方官员一个警示。参考文献1 肖光伟.唐代地方监察制度的演变及其特点D.上海师范大学, 2008.2 吴秀兰.论唐代监察制度的承续与完善J.青海师范大学学报(哲学社会科学版), 2003(1):46-48.3 胥仕元，许丽娟.论我国古代“问责制的当代借鉴J.河北农业大学学报(农林 教育 版), 2011, 13(3):379-388