赋予地方税收立法权的可行性研究.doc

赋予地方税收立法权的可行性研究王 琦 苏 超摘 要:随着市场经济体制的逐步建立,当前分税制弊端日益凸显,导致地方政府的财权事权严重失衡。在落实科学发展观和构建和谐社会的背景下,赋予地方税收立法权是非常必要的,此举有利于合理配置资源和规范地方收入行为,有利于促进经济社会又好又快地发展。本文将从必要性和合法性等方面探讨赋予地方税收立法权的可行性,并结合国际经验,提出几点建议。 关键词:分税制;地方税收;立法权 1994年我国实行了分税制改革,把有限的税收资源在中央和地方政府间重新配置,然而改革过分强调了中央财政的宏观调控地位,忽视了地方的财政利益,造成税权高度集中,地方几乎没有任何税收立法权,降低了财政政策的灵活性和调控力度,严重影响了地方配置资源和提供基本公共服务的效果。我国作为单一制政体的发展中大国,理应强调税权划分上中央集权的重要性,但随着我国经济社会的不断发展,适度分权才能适应我国社会主义市场经济发展的需要。公共财政体制的健全要求地方政府拥有自己的税收权,在满足地方公共支出需要的同时,调控和优化资源配置。近日,财政部部长谢旭人在求是杂志上发表题为坚定不移深化财税体制改革的文章指出,要坚定不移深化财税体制改革,研究赋予地方适当的税政管理权,从而培育地方支柱财源,尽可能增加地方本级收入。 一、赋予地方税收立法权的必要性 (一)赋予地方税收立法权是平衡地方政府事权和财权的需要 所谓事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事物的权利。地方政府所应承担的事权包括:提供地区内的基础设施和公共服务;在本地区内有效配置资源,实现经济发展和维护社会稳定。在经济社会发展过程中,地方政府承担了大量的发展重任,但拥有的财权却相当有限,地方政府无法利用现有的财权去完成相应的事权,造成了一个巨大的资金缺口。据统计数据显示,2001年到2006年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重大约在45.1%到47.7%之间,而地方财政支出占全国财政总支出的比重大约在69.5%到75.3%之间。 地方税也应成为地方政府的主要收入来源。分税制改革后,地方税收入规模逐渐扩大(如表1)。但地方税收的不足,导致对中央转移支付的较强依赖,中央对地方的支出规模由1994年的2386亿元增加到2006年的9143.55亿元,占到中央每年财政收入的60%以上。从地方政府收入来看,以2006年为例,地方本级财政收入只占到地方全部财政收入的57.5%,还有42.5%是依靠中央财政的税收返还和转移支付获得的。这种比例的失衡,揭示了地方政府事权与财权的不平衡。 (二)赋予地方税收立法权是规范地方收入行为的需要 中央集权型的立法体制无法充分调动地方政府加强税收征管和利用税收手段调控本地区经济发展的积极性。在财权层层上移、事权层层下放的财权事权失衡状况下,为了弥补这个缺口,地方政府变相地征收了名目繁多的、具有税收性质的费用和基金。 从表2可看出,地方预算外资金占全国预算外资金的90%以上。而2001年,我国预算外资金占财政总收入的26.24% ,尽管随后几年比重有所下降,但仍然高达15%以上。 据中央财经大学财政学院马海涛教授推算,截至2006年,各级政府部门的行政事业性收费,据估计每年有将近1万亿元;其次是社保基金,目前没有进入预算,全国约有8000亿元;第三,地方政府土地收入,大概一年有5000多个亿;第四是国有资产的收入。预算内的资金各级人大要监督,但预算外的资金不受各级人大监督。保守估计,每年至少有2万亿的巨额收支游离于预算管理之外。 此外,目前的高房价带来一系列的问题,影响居民的幸福感,原因在于地方政府难以遏止的土地财政。因此,有必要给地方的税收征管开辟一条合理合法的路径,以地方税收来取代土地财政,把部分税收立法权和征管权下放给地方,从根本上规范地方收入行为,理清税费矛盾,全面推动我国经济社会的可持续发展。 (三)赋予地方税收立法权是提高财税立法层次的需要 根据我国现行体制,无论中央税、中央地方共享税还是地方税,立法权都集中在中央,地方只能根据中央的授权制定税收法规、规章或者规范性文件。在我国的现行税法体系中,由全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收实体法仅有两部,即个人所得税法和企业所得税法;税收程序法仅有一部,即税收征收管理法。现行税法绝大部分都是由国务院制定的行政法规和规范性文件。如增值税、消费税、营业税等诸多税种,都是由国务院制定相应的税收条例。另外,国务院还制定相应实施条例或实施细则及发布通知、决定等。这种立法体系的立法层次较低,导致税收立法权高度集中于中央,容易产生一些立法空白,导致税源浪费和税收收入缺失,不利于地方调控当地经济社会的发展。 (四)赋予地方税收立法权是有效配置资源的需要 我国地域辽阔,东部沿海地区与中西部地区生产力水平悬殊,经济社会发展极不平衡,这些都造成了各地区税源的差异。市场经济制度建立之后,经济形势更加复杂。如果由中央制定全国统一的税收法律,则会抹杀和破坏客观存在的地区差异和区域特色,不利于地区资源和优势的发挥;如果中央制定具有各地差异的税收法律,以体现区域优势,满足民众偏好,则会由于信息不对称而心有余力不足。因此,中央无法根据地方的税源充裕情况和经济社会发展水平来制订适合的政策,在这种情况下,有必要赋予地方适当的立法权,促使地方因地制宜地开辟新税源,并解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。 二、赋予地方税收立法权在法律上的可行性 赋予地方税收立法权符合中华人民共和国宪法(以下简称宪法)和中华人民共和国立法法(以下简称立法法)的有关规定,在法律上具有可行性。同时,分税制的进一步完善为赋予地方税收立法权创造了良好的条件。 (一)赋予地方税收立法权符合地方拥有一定立法权限和调动地方积极性的宪法原则 根据宪法第100条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。宪法第3条还规定:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 (二)赋予地方税收立法权符合立法法的有关规定 立法法第8条规定:下列事项只能制定法律:基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;第9条规定:本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第63条规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。 (三)分税制的进一步完善为赋予地方税收立法权创造了良好的条件 1994年,我国实施分税制改革,经过十多年实践,证明改革总体上是成功的。但随着分税制运行的逐步深入,弊端也日益暴露出来。理论上规范的分税制包括分税、分权、分征和分管,要求在中央与地方清晰划分事权与支出范围的基础上,进行较为彻底的税种分割、税权划分和机构分设。1994年分税制改革在中央与地方税种分割、机构分设方面已经迈出了决定性一步,主体框架已经形成,但是基本没有涉及税权的划分。那么,在分税制深化改革的过程中,税权的划分必将是重头戏。新形势下分税制改革与完善,为地方拥有税收立法权提供了良好的契机。三、赋予地方税收立法权的国际做法 从国际上看,中央政府向地方政府的财政分权已成为国际潮流,财政分权的政策实践已远远超过了理论研究的步伐。20世纪以来,世界各国普遍出现了财政分权的趋势,全世界人口超过500万的75个转型经济中,84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力。 (Dillinger,1994)。在税权划分方面,目前基本形成了三种模式:一是地方分权型,以美国为代表地方税收入约占70%-80%;二是中央集权型,地方只有很小的税权,地方税收约占全部税收收入的10%-20%,以法国为代表;三是适度分权型,中央和地方均享有一定的税收立法权,地方税收入占40%-50%,但中央对地方税收立法权的具体行使有一定的限制。加拿大是这种类型的典型代表。 美国是联邦制国家,联邦宪法明确规定联邦、州、地方均有各自独立的税收体系,并拥有相应的税收立法权和征管权,实行“分别立法、分别征管、互不干扰、财源共享”为特征的税收管理体制。地方政府的主体税种是财产税,是地方政府最主要的税收收入,占总收入的70%左右。地方的立法权以财产税为主,辅之以营业税、个人所得税等。从总体上看,美国的税制有如下显著特征:三级政府有其独立的税收立法权和征收管理权;在税种的划分上,把分权和集中较好地结合起来;彻底分税,共享税源。 法国税权主要集中在中央,中央对全国税收拥有立法权。税收的开征、征税范围、税收收入的财政归属,都由中央统一规定。具体而言:财权比较集中,中央拥有税收立法权和较大比例的税收收入,因此也有较大的宏观调控的能力;中央对地方的转移支付是以人口为标准的,体现公平分配的基本原则,拥有一套科学的配套的监督体系。 加拿大的宪法规定,联邦政府有权开征任何税种。省级政府只能征收直接税、资源税以及某些收费,征收间接税的权力受到很大限制。地方政府除可对不动产征税外,几乎没有其他任何征税权。 总得来说,国外的地方税制有以下共同点:第一,实行分税制的市场经济国家,一般都比较重视地方税制体系的建设,有的甚至通过宪法明确规定了地方税收的独立地位,并且地方税收都有独立的征管机构;第二,每级政府都有自己的“当家”税种,即12种收入比较稳定的主体税种。如美国中央以销售税,总收入税为主,地方税以财产税为主;第三,从效率原则出发,清晰合理地划分税收层次,把各级政府的权利义务相结合,使征收的主体有自我监督的作用。 四、赋予地方税收立法权的建议 我国是单一制的社会主义国家,地区间差异的悬殊性和多维性决定了我国税收立法权应建立起以中央立法为主、地方立法为辅的立法格局。 (一)加快人大立法进程,明确地方政府税收权利主体地位 全国人大及其常委会应加快制定税收基本法和地方税法通则,制定颁布地方税法大纲税权应在税收基本法中明确,而不应由中央政府单方面决定。要实现地方的税收立法权明确化、具体化、规范化,依法明确哪些地方机关享有税收立法权,享有多大范围的税收立法权及各税法之间的相互关系;其次,地方税收立法主体、立法权限及其相互关系应以法律的形式固定下来。我国应按照税收法定主义原则,将中央和地方税收立法权限划分的原则充实到宪法中去,具体划分则由税收基本法完成。地方有权机关在法律赋予的权限范围内,依法行使税收立法权。遵守税收法定原则有利于明确地方税收立法机关的立法责任,明确地方税收法规、地方税收规章的法律边界,便于立法实施和法律监督的有效执行。 (二)在以中央立法为主的原则上,赋予地方对某些地方性税种一定的税收立法权 1.对全国统一开征税基流动性较大,与稳定国民经济、调整收入再分配有关或与自然资源有关的地方税种,如个人所得税、营业税、资源税等,这些税种立法权应集中于中央。主要是为防止出现由地方自主立法造成的税基异常流动,如居民流向个人所得税税率较低的地方、公司迁移到营业税税率较低的地区等,税收宏观调控功能减弱,自然资源分布不均衡加剧等问题。对税源较为普遍,税基不易产生地区间转移,且对宏观经济影响较小的税种,以及维护地方建设设施的税种,如房产税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护建设税等,中央只负责制定这些税种的基本税法,可赋予地方在一定范围和幅度内对实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理拥有税收调整权。 2.区域性特征比较明显的地方税种,如资源税、房产税、城市维护建设税等,可以由地方政府来进行税收立法和税收管理,促使地方挖掘税收潜力,改善财政状况,促进经济发展。 3.税源零星分散,纳税环节不易掌握,征收成本较高,且对宏观经济不发生直接影响的地方税种,如城镇土地使用税、车船使用税、印花税、契税等,其立法权、征收权、管理权全部划归地方。 4.省级地方政府可以根据本地区经济和社会发展的需要,以及经济资源优势和税源情况,在报请中央批准之后,可以开征某些具有地方特色的税种。但开征税种需掌握三条原则:不挤占中央税源,不影响宏观调控;有利于促进地方经济发展;充分考虑企业和个人的税收负担。 (三)赋予地方税收立法权要以政府间规范的事权划分为基础 税权划分是分税制的基本内容之一,而政府间事权划分是实施分税制的基础。从国外发达国家的经验看,不论是联邦制国家还是单一制国家,各国内部政府间的事权划分不仅明确、具体,而且都有严格规范的法律规定做保障,政府间事权划分都是建立在宪法或相关法律基础之上,从而保障了税权划分的稳定性和权威性。 (四)赋予地方税收立法权要循序渐进的原则 着眼于我国当前经济发展不平衡的现实,在赋予地方税收立法权的时候,可以采取在个别地方先行试点基础上逐步扩大覆盖范围的做法。坚持循序渐进的原则,还体现在赋予地方税收立法权的程序和内容上。可以采取先行授权的方式,在条件成熟时再上升为法律。立法法第11条规定,“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后,相应立法事项的授权终止。”我国对税收立法权的下放问题,也可以采取授权实践立法的改革路径。其次,在授权的内容上要有所限制,反对总括式一揽子授权。可以先把一些地方辅助税种的税目、税率调整权等下放给地方,再逐步地扩大到税种的开征、停征权以至个别主体税种的某些立法权限。 注释: