盛毅四川地震灾区产业重建模式及其思考.docx

盛毅：四川地震灾区产业重建模式及其思考2010年09月22日来源:省政府办公厅【字体：大 中 小】发邮件推荐给朋友提 要：四川地震灾区在产业重建中，坚持以科学发展观为指导，以转型升级和跨越发展为目标，建立了“政府全面统筹”、“援建省市助力”、“企业自力更生”、“社会积极参与”四大机制，确定了建立政策体系、科学布局产业、加强园区建设、突出产业特色四大重点，不仅形成了特有的产业重建模式，而且丰富了跨越发展、区域协调发展的理论和实践。 关键词：四川地震灾区 产业重建 模式 汶川大地震对四川灾区的产业造成致命打击。耕地毁损上百万亩，工业企业受灾上万家，旅游景点和设施遭到严重破坏。为恢复灾区的产业功能，在党中央领导下，各级政府迅速从救灾转向重建，发起了一场极为艰苦的产业重建战役，在短短两年时间内，不仅原有产业得到迅速恢复和提升，多数灾区的三次产业产值已经恢复到灾前水平，而且形成了一些新的增长点，为灾区经济迅速从废墟中崛起奠定了全新的基础。 目前，灾后产业重建尚处于起步阶段，取得的成效只是初步的，有的方面还有待实践进一步深化来检验，但通过对四川灾区产业重建中确定的思路和目标、建立的体制和机制、采取的方式和措施等进行分析，可以发现汶川灾后重建与现有的巨灾后的重建相比，有许多新的大胆探索和创新，形成了特有的产业重建模式，值得进行总结。 一、产业重建的基础和环境条件 汶川地震灾区的产业重建，是在灾害破坏非常严重、经济基础非常薄弱、国内外经济出现许多困难的前提下进行的。除体制差别外，与国内外大多数灾区的产业重建相比，四川灾区至少在经济、文化、生态的重建基础方面，有着不同的基础。 1、产业重建的经济基础极其落后 四川地震灾区大部分县（市、区）以传统农业和畜牧业为主，许多地区刚刚进入工业化初级阶段，在发展进程上至少落后全国20年以上时间。灾区人均GDP、人均收入、财政收入等明显低于四川省平均水平，更远低于我国的平均水平，是全面小康社会建设难度最大的区域。交通、电力、城镇等基础设施十分落后，人才和技工匮乏。在产业基础方面，大多数地区的产业发展落后，既不能为产业重建提供物质支持，也不能通过简单恢复带动灾区经济振兴。 2、产业重建的生态基础非常脆弱 地震灾区地处长江上游，高山峡谷多、地质灾害多，是我国生态环境非常脆弱的区域。最近十多年，通过中央和各级地方政府的努力，生态恶化状况才刚刚得到初步遏制。大地震发生后，不仅多年的生态建设成果毁于一旦，而且部分区域出现了更加恶化的情况，次生灾害隐患增多，随时可能发生新的重大灾害，由此使本来就非常稀缺的产业用地进一步减少，而且对城镇、交通、电力、通信等基础设施的正常运行形成极大威胁。 3、产业重建的文化背景多元化 地震灾区少数民族占的比重较大，是我国唯一的羌族聚居区和主要的藏族聚居区之一，多元文化并存。由于文化背景不同，思想观念不同，生活习俗不同，对产业重建的认识和要求、发展的重点和采取的手段也存在着明显差别。如何从各民族发展实际和文化背景出发，制定产业重建的思想、目标，确定主要任务和重点，面临着诸多的困难和挑战。 二、产业重建的模式及主要内容 在产业重建中，如何从灾区现有基础出发，以什么样的理念、目标、主体、组织、手段、措施开展重建，决定着重建的具体内涵和形式，其外在则表现为与其他灾后重建在内容和方式上的不同。总结四川灾区产业重建的做法，可以从指导思想、组织体制、方式手段、政策措施四个层面，概括出产业重建的模式。 1、科学发展与跨越发展紧密结合的重建理念 尽管各地区在重建的具体思路上，一般都根据自身实际确定了不尽相同的指导思想和目标，但从总体上看，灾区产业重建的最大特色是：在科学发展观指导下，使灾区产业迅速崛起，比日本阪神大地震后提出的“创造性的复兴”起点更高。产业选择和项目布局充分体现科学发展和民生优先的全新理念。 对各地重建的指导思想和目标进行分析，可以用“化危为机、转型升级、跨越发展”来进行概括。 （1）化危为机基于灾区特定的基础和环境 面对大地震造成的巨大破坏，面对国际金融危机的冲击，充分利用中央扩大内需和支持灾区重建的历史性机遇，利用上级政府、援建省市和社会各界的大力支持，利用广大群众强烈的发展愿望，确立了加快产业发展实现全面振兴的思路，即将巨大灾难变成发展的重大机遇，将灾后重建作为产业结构优化升级的一个契机来把握，成为各地的共识和行动理念。 （2）转型升级是落实化危为机的具体要求 多数灾区根据产业发展水平普遍很低的现实，认识到了重建必须以转型升级为主线进行，将产业层次提升、产业集聚、新兴产业培育等作为产业重建的主攻方向，普遍实施了低碳重建、集中重建等，通过促进传统产业向新型化提升，促进分散布局的企业相对集中，对落后企业或设备坚决淘汰，积极构建具有较强竞争力的产业体系。 （3）跨越发展缘于实现全面小康的特殊使命 跨越发展是灾区产业重建的重要目标，总体上体现为“三年全面恢复，五年全面提升”。因为灾区要与全国同步建成小康社会，必须在较短时间内缩小与发达地区的差距。而要让“灾后重建不是原地起立，而是发展起跳”，必须通过重建实现产业发展的跨越，以此带动社会事业、城镇建设的跨越。为此，各地制定的产业重建目标，都对产业的规模、发展水平、集聚的程度确立了较高的目标，普遍要求产业有一个跨越式的发展。 2、建立了强力推进产业重建的四大机制 灾区产业重建的机制，是在充分发挥“政府全面统筹”、“援建省市助力”、“企业自力更生”、“社会积极参与”基础上形成的，它为重建提供了强劲动力和保障。 （1）政府全面统筹的机制 在巨灾面前，发挥政府在重建中的领导和全面统筹作用，发挥政府在部分领域中的主体作用，集中力量办大事，是实现重建目标的根本保障。政府全面统筹的机制主要体现在以下三个方面： 强有力的组织领导。产业重建是在以“中央统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的工作机制为基本原则建立的，其最大特点是各级政府根据汶川地震灾后恢复重建条例要求，成立了由地方政府主要领导负责的重建领导小组，统一组织指挥和统筹协调产业重建工作，形成了以各级政府领导机构为核心，既有高度集中又有充分授权相结合的、能够有力和有效地推进产业重建的组织体制体系。目前的实践已经证明，政府主导的重建组织体制，能够充分动员各种资源，有利于协调复杂的利益矛盾，确保重建工作迅速有效推进。 编制规划作为导向。灾区各级政府在国务院和省的直接领导下，不仅编制了产业重建的实施规划，而且将规划的功能作了拓展，形成了总体规划、专项规划、行业规划、实施规划、项目规划相互呼应的、能够覆盖产业重建各个方面的规划体系。多数地方还根据规划制定了年度实施方案，内容具体落实到项目和推进的时间。正因为各级政府和部门有规划作指导，大大提高了重建的科学性，能够在千头万绪的重建工作中抓住重点，顺利地完成各阶段任务。 发挥投资引导功能。在关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见中，要求对工商等企业恢复生产和重建运用市场机制，以企业生产自救为主，国家给予财税等政策支持，带动银行信贷资金投入。但不少灾区在重建的实践中发现，由于产业基础薄弱，需要有一些具有带动性的大型产业项目投资，才能创造产业跨越发展的条件。而这类项目往往投入大，短期效益不高，很难利用市场机制去实现。于是，一些地方通过整合中央基金、援建资金、常规项目资金，集中投入到能够对当地产业发展产生带动作用的重大项目中，如建设旅游龙头项目，建设农业产业化示范基地等，形成了一批具有影响的重点产业项目。 （2）援建省市助力机制 对口援建开创了灾后产业重建的新举措，灾区产业的迅速恢复和水平的大幅度提升，援建机制起到了支撑作用。援建省市助力机制主要体现在以下三个方面： 援建资金投入产业项目。援建省市投入的几几百亿元资金中，有部分直接或间接投入到了产业项目，对灾区的产业培育支持很大。援建省市直接投入产业项目如广东在汶川投资大禹文化旅游项目和威州市场，上海在都江堰市投资建设“十万亩现代生态农业聚集区”，山东在北川建设农副产品交易中心等。不过，援建资金更多的是间接投资于产业项目。如截止2010年7月，对口支援省市和受援县市合作建设各类产业园区22个，计划投资74.9亿元。有的省市还帮助每个乡镇发展一个上规模的特色产业基地。此外，援建资金通过打造古城古镇、风情特色城镇、特色商业街区等，建成许多旅游服务、商贸流通功能兼具的城镇，即使在支持城乡住房建设中，援建省市也注意将其与商业功能、旅游功能结合起来打造，为灾区开辟新的产业领域。 援建省市提供智力支持。一方面，援建省市注意把开放的意识，先进的技术和管理带进来，运用到产业重建的各个领域和环节，使产业规划编制、建设项目管理和运行一开始就有较高起点。如山东将“寿光模式”引入到北川，同时利用援建资金建设现代农业科技园区并进行蔬菜、水果、花卉和园林产品的示范种植，开展农业技术培训。江苏派劳模到当地推广具有世界先进水平的发酵床养猪、养鸡技术。浙江等省将部分灾区人员送到援建省市培训和学习。同时，援建省市的文化观念，工作作风，如北京的奥运标准、上海的世博理念、黑龙江的大庆精神等也在产业重建中体现出来。 援建省市与灾区探索长期合作。各援建省市鼓励本省市企业参与灾后恢复重建，分别在两地举办招商推介会，组织企业开展专项投资考察和洽谈等，极大地促进了灾区园区招商工作的开展。目前，灾区已落实引进援建省市项目200多个，资金近百亿元。一大批具有更高技术水平和竞争优势的产业项目入驻园区，使灾区产业结构得到很大提升。同时，在巩固和发展对口支援成果的基础上，山东、广东等与四川省签署了战略合作协议，重点在干部、人才及人力资源交流、公共服务和社会事业、市场及商贸、旅游文化产业、科技等领域加强交流与合作。 （3）企业自力更生机制 产业重建的核心是企业生产功能的恢复和新企业建设，它与公共服务重建的最大差别是必须要以企业投入为主，充分发挥企业自身的主动性和能力。 虽然各级政府和援建省市给予了受灾企业以很大支持，但真正要完成重建任务，更多地要靠企业自身的努力。因为各级政府的支持和援建省市的帮助，都只是外部条件，企业如果不采取积极主动行动，很难见到效果。从实践看，政府的鼓励和支持，更多地是让企业树立信心，创造重建的条件，而以什么样的标准和方式完成重建，如何克服资金、技术、管理、生产、销售等方面的困难，如何才能站到一个更高的起点上，需要有一个刺激企业积极行动的机制。 在实践中，各企业积极利用政府的贷款、贴息补助、税费减免等优惠政策，借助援建省市、相关企业和社会组织的帮助，迅速开展恢复和重建工作。不过，对于不同的企业而言，自力更生的机制存在一定差别。国有企业注重在克服生产经营困难和积极争取大股东投资方面创造了许多方法。如以“东汽精神”恢复重建。民营企业则在充分发挥主观能动性、积极筹集资金、适应灾后重建需要方面有不少创新。 （4）社会积极参与机制 吸纳各种社会组织和个人广泛参与，是本次灾区产业重建的一大亮点，它充分展现了群策群力机制的威力。社会积极参与机制主要体现在以下两个方面： 直接提供各种帮助的机制。在重建中，许多外地企业利用自己的技术、管理和市场优势，帮助企业恢复和重建被损毁的生产线，帮助企业改进技术和管理，有的企业还直接提供人员和设备，帮助受灾企业恢复生产，或者向其提供市场、原料和配套条件，使其迅速转入正常运行。一些民间组织和个人直接参与到企业的重建中，如志愿者队伍、科研单位、工商联、行业协会和商会等，纷纷进入受灾企业为其提供技术咨询、劳务合作等服务。 间接提供各种服务的机制。一些社会组织通过召开各种形式的研讨会、开展调查研究、搭建信息、劳务输出、人才交流平台等，不仅向政府提供各种建议和意见，而且为企业提供多元化服务。在监督的组织建设方面，除了发挥现有审计机构作用外，建立临时性的民间组织参与到监督中，或者引入新闻媒体进行监督，都有许多新的形式。 创新基层组织的参与机制。产业重建注重强化村民自治组织等灾区基层组织的功能，积极吸引当地群众参与重建规划制订、资金筹措及使用安排、重建过程决策与管理，充分尊重企业和农民的知情权和选择权，确保利益相关群体有效、全程地参与灾后重建。如有的地区方将村民议事会引入灾后产业重建，探索出“以村党组织为领导核心、村民自治组织为社会主体、集体经济组织为市场主体、其他组织共同参与”的产业重建组织机制，或者建立起“政府主导、农户主体、合作社带动”的产业发展形式。有的地方则将旅游村和农业产业项目建设交由村民集体去组织，建立起了“县主导、乡组织、村主体、民主办”的机制。 3、突出了产业重建的四大重点领域 在产业重建中，各地根据产业发展需要，从支持政策、产业布局、园区建设、特色产业发展四个方面进行了探索和创新，其特色主要体现在以下方面： （1）全面制定有针对性的政策体系 为支持灾区的产业重建，从中央到地方各级政府都制定了支持政策。中央出台的政策集中体现在汶川地震灾后恢复重建条例（国务院令第526号）、国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见（国发200821号）精神中，中央各部门根据两个文件精神，分别制定了支持产业重建的政策。如财政出台的汶川地震灾后恢复重建贷款中央财政贴息管理办法，对国资委管理的中央国有重点骨干企业恢复生产和重建贷款，中央军工企事业单位恢复生产和重建贷款，受灾严重地区的重点地方工商、旅游等企业恢复生产和重建贷款，给予三年贴息支持。人保部对凡是吸纳了灾区劳动者的外地企业，一定期限内灾区劳动者的社会保险由国家补贴。 四川省组织协调省级有关部门和6个重灾市（州）对财政、税收、金融、土地等14个专题进行认真研究，形成了汶川地震灾后恢复重建政策研究汇总，提出了争取国家支持恢复重建的39条政策建议，同时研究形成了四川省支持灾后恢复重建的47条政策措施。市（州）、县（区）政府也根据产业重建需要，制定了具体的支持政策。这些政策支持集中在对重建影响大的财政、税收、金融等方面，立足于通过减轻企业负担，建立融资渠道促进企业尽快恢复生产。此外，在产业政策、土地政策、政府收费、社会保险和就业援助政策等方面，也有相应的支持措施。 （2）全面优化产业结构与布局 在本次重建中，各地按照转型升级的要求，大力优化产业结构，对落后企业坚决予以淘汰和进行整合。对符合恢复重建的企业，不仅要尽可能向园区集中，而且要通过重建扩大规模和提升水平。采取就地恢复和重建的企业，也要求按照走新型工业化道路的要求进行技术改造，形成新的生产力。一些地方把旅游业作为先导产业，加快重点旅游景区、景点的恢复重建。一些地方在发展现代农业中，要求各部门结合专项规划，围绕一个产业建2至3个大的龙头企业，集中力量投入。 高度重视调整优化工业布局，根据灾区地质地理条件和资源环境承载能力，科学确定不同区域的主体功能，着力推进产业集聚，培育壮大产业集群，建设促进资源集约利用、土地节约使用、环境综合治理、功能有效发挥的产业集中区。注重发挥现有国家级、省级开发区的作用，引导企业集中布局，培育特色优势产业集群。农业则围绕基地创品牌，围绕龙头企业创品牌，以品牌促进特色农业发展。 （3）强化园区和基地的载体功能 大力推进园区建设是灾后产业重建的一大亮点。由于产业重建得到了中央基金、援建省市资金的有力支持，使灾区具有高起点、高水平建设产业园区的良好条件。因此，结合灾区企业异地新建、技术改造和招商引资，园区建设产生了多种形式，“飞地工业”园区、产业合作园区、现代农业园区等新兴园区大量出现，新的园区定位更加清晰、布局更加合理、区位更具优势。 扩大现有园区规模。在产业重建中，许多地方以现有的开发区和工业集中区为基础，进一步扩大规模，提升功能，使园区面积有较大幅度增加，功能得到显著改善，解决了多年存在的难题。重灾区还根据中央允许设立省级开发区的要求，积极申报和设立省级开发区。 新建特色园区和基地。一些地方根据重建的要求，撤并和迁建了部分老的产业园区，新设循环经济产业集聚区。一些地方提出农业灾后重建要以建基地为抓手，以项目为载体进行推动。农口各部门要根据产业发展所需，规划示范园区、示范片（场）以及设施项目。 发展“飞地经济”。灾区创造出两种异地建产业园区的“飞地经济”模式。一种是园区建设条件差的重灾县，将园区设置在本市的省级园区中或者位于本地的高新技术开发区中，成为“园中园”。另一种是阿坝州几个重灾县与对口援建省市共同将园区建在成都市的金堂县，成为更大的“飞地”。 由于有援建省市的参与，园区的建设和招商也出现了多种方式。一种是共同建设共同招商，第二种是灾区政府建设，援建省市提供主要资金和帮助招商。第三种是援建省市独立建设并独立招商。 （4）进一步抓好特色产业发展 各灾区借助政策支持提供的有利，大力推进产业结构调整，加快发展特色产业，进一步突出优势。 具有特色农业发展优势的区域，坚持以特色农产品为依托，大力推进产业化、规模化经营，通过成片建设基地等措施，进一步突出了特色和竞争力。具有旅游业发展优势的区域，着重推动旅游景点和线路打造，着重对资源进行整合，通过改善进入条件和提升档次，塑造了新的品牌。具有工业发展优势的区域，则在重点行业、重点企业、重点产品、集聚配套上做文章，通过集中力量支持部分行业和部分改造升级，通过扩大行业规模和促进企业向园区集聚等，形成新的产业优势。 三、对产业重建若干问题的思考 在对产业重建模式的归纳和分析中，我们有以下几点思考： 1、产业重建必须以科学发展观为指导 本次受灾严重的地区，基本上是长江上游生态环境比较脆弱的地区，建设生态屏障的任务非常重。按照主体功能区标准判断，许多区域属于限制开发区。在这一区域上进行产业重建，必须按照可持续发展要求，合理确定产业类型和布局区位，使其与该区域的功能定位相适应。 总结产业重建的做法，无论从政府的指导思想、规划编制还是项目的具体实施，都充分体现了科学发展理念，它不仅与产业需要大整合的要求相适应，而且与国家转变经济发展方式的要求相适应，还与重建规划提出的“合理确定产业重建规模和布局，防止低水平重复建设”要求相适应。一些地方为确保重建的科学性，委托有关科研单位对产业重建进行研究，确定产业发展的主要方向，提出了发展新型工业、发展生态经济、发展生态旅游业等思路，在此基础上，各级政府从资源优势和可持续发展要求出发，科学编制了发展规划，确定了重建的目标和任务。同时，在产业布局中，各地充分考虑了区域的承载能力和功能，科学划分出适宜重建区、适度重建区、禁止重建区等，使不合理的产业布局得到明显优化。 在科学发展观指导下，灾区产业结构得到优化升级，一批落后产能被淘汰，具有更高技术水平的产业兴起，灾区正在成为生态农业、绿色经济的聚集区和示范区。 2、跨越发展是产业重建的科学选择 灾区的产业重建，必须根据灾区发展的实际，借助重建可以全面整合资源的历史性机遇，确立一个较高的目标。尽管通过重建实现跨越发展经历了一个认识不断深化、思路逐步清晰的过程，但大多数灾区在谋划重建思路时都发现，如果产业重建目标定位太低，即使灾区的产业得到恢复，仍然不能解决长远发展问题。四川灾区发展严重滞后的现实，决定了产业重建不能走简单恢复和提高的路子，只有“着眼发展抓重建，抓好重建促发展”，明确提出“跨越发展”目标，才能为全面建设小康社会奠定坚实基础。 灾区通过重建实现产业跨越发展，已经在客观上具备了条件。一是重建有中央、援建省市、地方政府的大力支持，可以在支撑产业发展的基础设施、园区建设甚至重点产业项目上进行大的投入。二是国内外产业转移和生产要素的大规模流动，使产业重建可以利用政策支持吸引投资。三是许多灾区原有产业基本被损毁，重建几乎是在一张白纸上展开，遇到的遗留问题会少一些。正因为如此，产业重建可以跳出原有产业的局限，确定立足于崛起的产业重建目标，以较高水平园区为载体，在推动产业转型升级基础上，实现产业的新跨越。 3、政府主导是重建顺利实施的根本保障 巨灾后的产业重建任务重、时间短，面临的困难、矛盾和需要协调的工作多，在产业组织和基础设施遭到严重破坏，企业运行环境恶化的情况下，如果完全依靠市场力量进行重建，不仅经历时间长，而且没有能力处理随时出现的特殊情况。充分发挥政府在重建中的主导作用，是灾后重建中普遍采取的措施。台湾 “921”大地震发生后，台湾当局就成立了指挥重建的机构“921震灾灾后重建推动委员会”。该机构是一个从上到下垂直一体化的组织结构，在水平上又细分出各种不同的责任分工 。 四川受灾地区的产业重建，起点低难度大，在发挥政府作用上，更应当有别于其他灾区。从四川灾区产业重建的实践看，政府成为最有力的领导者和组织者，扮演着对产业重建进行全面统筹角色，除直接投入资金建设与产业发展相关的基础设施、园区，出台政策支持企业恢复和发展外，还在动员和组织各方面力量参与到产业重建中，维护重建的秩序，协调需要供应的能源、资金、原料、运输，运用政府力量创造企业运行的临时性环境等方面，成为产业迅速恢复和崛起的最有力推动者。 此外，落后地