解析民事诉讼中对行政行为合法性的审查模式.doc

民事诉讼中对行政行为合法性的审查模式邓志伟 周婷婷 谷国艳目前，由于立法的滞后、学理上争论激烈，对于在民事诉讼中能否对有关行政行为进行合法性审查莫衷一是，各地司法实践做法也不一。在大陆法系国家，交叉案件难题主要体现为行政法院与普通法院之间的关系问题，故立法首先明确普通法院与行政法院系统的受案范围以及附属问题的解决规则，确保交叉案件审理的规范化和制度化。在普通法系国家，法院依普通程序(民事诉讼程序)进行的司法审查所面临的问题是法院如何对待行政行为的效力，即司法权与行政权之间的关系问题，法院通常在尊重行政自主性与保证司法最终性原则之间寻求平衡，在尊重行政机关的首次判断权与专门知识的同时，保留对行政行为合法性的最终判断权。上述做法对于建立完善我国民事、行政交叉案件的审理机制，能提供一些参考和启发。民事诉讼中关联的行政争议问题一般表现为两种类型：一种是以抽象行政行为作为审理民事案件依据的行政附属问题，另一种是以具体行政行为作为当事人主张的证据的行政附属问题。笔者认为，解决民事诉讼中行政行为的合法性判断问题，应根据行政行为的不同类型实行分类处理的模式。一、依据性行政附属问题的处理1.以抽象行政行为作为审理人民法院民事案件依据的，法院无权直接进行司法审查，只能通过选择适用法律或对有关法律规范的具体应用进行解释的途径，进行案件审理依据的合法性判断。如出现下位法规定与上位法相抵触的情形，不能由民事审判庭直接宣布法律、法规或规范性文件无效，以避免司法越权之嫌。2.对于规章以上具有等同等效力的抽象行政行为相互冲突时，有关机关对是否存在冲突有不同意见，应当优先适用的法律规范合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用法律时，可以参照审理行政案件的规定，依立法法规定的程序逐级送请有权机关裁决或解释。3.在民事案件审理中，如果当事人对抽象行政行为的合法性有异议，仅以此为抗辩理由而无相应的依据和请求的，民事审判中可不必直接答复;如果当事人申请民事审判中对抽象行政行为的合法性进行审查，则可以驳回其诉讼请求。笔者认为，对合同纠纷案件有关合同效力的认定、民事责任的承担原则上应依据法律、行政法规、司法解释和合同相对性原则进行裁判。如对合同效力问题，应根据合同法有关司法解释确定;对于合同责任承担问题，应坚持合同相对性原则，不能因一方提出合同条款是依据政府规定订立而对政府规定进行审查。二、证据性附属行政问题的处理审查证据性附属行政问题，应区分涉案具体行政行为是否具有公定力处理。1.对于不具有公定力的无效行政行为的审查法院之所以不能轻易否定具体行政行为的证据效力，是因为其具有公定力。根据公定力原理，行政行为的合法性只有法定的国家机关通过法定的程序才能解决。在我国，只有通过行政诉讼才能对行政行为的合法性进行审查。但对于不具有公定力的行政行为，在民事诉讼中则可以对其进行审查。因为对于无效行政行为，本身不具有公定力，在民事审判中可以直接宣告无效，这在法理上并无障碍，实践中也有相应案例。如对于民事侵权损害赔偿案件中涉及的交通事故责任认定、火灾事故责任认定等行政鉴定(确认)效力审查问题，目前司法解释对不服这些行政机关鉴定的行为排除在行政诉讼受案范围之外，法院必须在民事诉讼中对该行政行为进行审查并以民事诉讼认定的事实为依据。如果法院审查发现行政鉴定程序明显不合法、鉴定人员无资格、鉴定依据资料明显不齐等情形，可直接宣告该行政鉴定行为无效，这已为理论界和实务界所肯定。一些行政法学者也认为，对无效行政行为的司法救济，不应只限于行政诉讼这一途径，如果在刑事诉讼和民事诉讼中涉及无效行政行为，那么法院就应有权以裁定的方式确认其无效。因此，从无效行政行为的含义和原理而言，应当允许民事审判庭在民事诉讼中宣告其无效。那么，哪些行政行为属于无效行政行为?依照德、日等国的立法和判例，无效行政行为是指“重大且明显违法”的行政行为。对此，我国大多数学者持赞同观点。为了便于实践操作，各国立法除作出概括性规定以外，还列举了重大明显违法的具体情形。我国虽未制定行政程序法，但学理上通常认为下列行为是无效行政行为：(1)行政机关无权作出该行政决定的;(2)行政决定书有未载明作出决定的行政机关、未加盖行政机关印章等导致行政机关不明确情形的;(3)行政决定的内容不可能实现的;(4)行政决定的履行构成犯罪或违法的;(5)行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的;(6)行政决定具有其他重大明显瑕疵的情形的。以上主张虽然不是正式立法，但反映了学界的基本共识，是立法的一个趋向。在民事诉讼中遇到上述列举的无效行政行为情形，如在继承、抚养、共同财产分割、不动产权属争议等民事案件中涉及婚姻关系效力的，法院应对婚姻关系效力进行实质审查，审查发现婚姻登记机关颁发结婚证存在明显违法情形的应明确婚姻关系无效，对婚姻登记机关的无效行为不予采信。但对不属于上述列举情形的行政行为，民事诉讼中不宜直接作出无效宣告，而应当由行政审判来评判。2.对具有公定力的具体行政行为证据效力的审查(1)对以其内容中所认定事实来证明本诉讼案件事实的,因其认定事实仅具有相对公定力,法院可根据有效证据要件标准直接审查判断,即使法院否定该具体行政行为认定的事实,不予采信,也不与公定力根本冲突。实际上，最高人民法院有关企业主体资格认定的司法解释已有这种精神的体现。最高人民法院关于企业开办的其他企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复(法复19944号)规定：“人民法院在审理案件中，对虽然领取了企业法人营业执照，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当依据已查明的事实，提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其企业法人营业执照。工商行政管理部门不予吊销的，人民法院对该企业的法人资格可不予认定。”应注意的是，对这类民、行交叉案件，一旦当事人就行政登记合法性问题单独提起行政诉讼或启动其他行政救济程序，即应中止民事诉讼,待有关机关解决行政行为效力后再恢复民事诉讼，以防止审查程序冲突,保护当事人申请行政救济的权利。(2)以其内容中所直接确定的法律关系来证明本诉讼案件事实的,原则上应承认具体行政行为所确定法律关系的公定力,民事诉讼不得直接审查否定其证明力。若当事人已对该具体行政行为申请行政救济,应中止诉讼;若该具体行政行为尚处于行政复议时限内,应建议当事人尽快申请行政复议;若当事人明确表示不申请,或在中止诉讼期间内拖延不申请,可直接裁判,以保障民事诉讼案件审理效率。如投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，依据有关机关的行政处罚决定对虚假陈述行为人提起民事赔偿诉讼，要求其承担赔偿责任的案件，如果被告提出行政处罚决定违法，那么法院在审理这一民事赔偿案件时就涉及该行政处罚的合法性审查问题。在这种情形下，行政争议的结论是民事争议解决的基础，但对该行政处罚的合法性审查只能由行政复议或行政诉讼解决。因此，解决