高等教育收费：教育公平引起的思考.doc

高等教育收费：教育公平引起的思考马原 （重庆工商大学经济贸易学院 99经济学）指导老师杨绍政内容提要:高等教育收费一直是我国学术界的争议性问题。由于高等教育收费引发了一系列的不利影响，许多人开始对收费制对教育公平的影响提出质疑。本文从成本分担原理出发，通过对收费制和免费制的分析，认为建立在较完善的学生资助制度之上的收费制比免费制更有利于教育公平。在大力推行高等教育收费的同时，应充分关注高等教育收费对低收入阶层的不利影响，辅之以相应政策措施予以解决。我国实行的学生资助制度应以助学贷款制度为主，其余的赠予性资助为辅。要充分认识我国助学贷款制度发展缓慢的原因，寻求好的政策措施来促进资助制度的完善。关键词:高等教育收费；教育公平；助学贷款制度；Abstract: It is a question of dispute quality of the academia of our country that has charge higher education all the time. Because higher education charge and cause adverse effect as much as a series of, peoples begin and put forward the query to education fair influence to rating system. This text share principle set out, through making to the fair analysis that influences of education free to rating system from cost, Think and sets up that the rating system on the relatively perfect subsidy system of student is more fair than to make and help to educate free. While pursuing higher education to charge energetically, should fully pay close attention to higher education and charge the adverse effect on the low-income group. The ones that complemented solved with the corresponding policies and measures. The subsidy system of student that our country implements should rely mainly on system of the loans for supporting students .The subsidy is for the nature that grants the rest complemented. Want and fully realize of our country loans for supporting students develop reasons slowly by system, seek good policies and measures come and promote system perfect subsidy.Key word: Charge higher education；It is fair to educate；The system of the loans for supporting students从建国到20世纪80年代中期，我国高等教育一直实行免费制。80年代中期，我国普通高校开始在国家计划招收的公费生和定向生之外，招收属于市场调节成分的自费生和委培生。1989年，我国高校开始实行对所有学生收取学杂费制度，并正式建立“双轨制”系统，相应形成了自费生个人交费、委培生单位交费、公费生不交学费的复杂局面。这种制度虽然增加了学校经费，但同时也产生了以金钱分配入学资格、学生身份不同、质量参差不齐等诸多弊端。1994年，国家教委、国家计委联合发文批准了37所高校进行招生收费制度改革试点，实行“公费”和“自费”招生并轨。到1997年，全国高校基本完成了学费并轨，高等教育收费制度基本建立起来。自高校招生并轨特别是全面扩招以来，社会各界便展开了激烈的辩论。在推行收费制度初期，赞成的声音占了主流地位，不少学者文人著书立说，论证高等教育收费政策的益处。但随着学费的逐年提升，高校贫困生群体的凸现，反对声浪开始出现，越来越多的人转向谨慎的态度（也即是说，不论他们是否赞成高等教育收费，都是在一定的条件下成立的）。高等教育收费所引发的一系列问题浮上台面，对教育公平问题的争议越演越烈，逐渐成为社会关注的热点。1、收费政策引发的教育公平问题之争高等教育收费的支持者从成本分担原理出发，认为高等教育收费本身就体现了教育公平。高等教育属于非义务教育，只有或多或少的一部分人可以享受到。如果由于政府的“慷慨资助”，使高等教育的直接受益者大学生及其家庭实际上只承担极少甚至不承担高等教育的成本，这对大多数未能接受高等教育的纳税人来说是不公平的。同时，根据“利益获得”这一财政公平原则，教育成本的负担者所负担的教育成本，应和他们从教育中所获得的利益相一致，谁获益谁负担，否则就是不公平。在高等教育过程中，学生是直接的受益者，通过接受高等教育，学习特定的知识和技能，从而可以在就业、晋升、社会地位、个人价值实现、回报家庭等经济和非经济的方面取得较好回报。因此，用于受教育的支出具有投资的性质，受教育者应当负担一定的教育成本（即学费）。一些学者从我国财政现实出发，论证了高等教育收费从整体和长远看有利于教育公平的观点。长期以来，资金不足一直困扰着我国教育发展。目前我国经济发展水平仍然较低，经济体制还处于转轨时期，社会保障、基础设施、义务教育等各方面资金严重短缺，急需政府加大投入。一方面政府财政吃紧，大幅度增加高等教育拨款困难很大，另一方面，人们对高等教育的需求愈加强烈，由政府包办一切的高等教育财政体制，显然不能适应高等教育迅速发展的需要。就缓解公共资源不足的压力、保障高等教育的质量及规模的进一步扩展而言，高等教育收费对教育公平的实现的确起了促进作用。认为高等教育收费会加剧教育不公平的人大多根据现实情况进行研究的。在实行高等教育收费政策初期，有的反对者无疑是为自己考虑的，即基于对过去不收费而现在却要收费的政策的本能的反对。然而，随着高等教育收费制度的推行，高校贫困生群体凸现，不菲学费使一些低收入家庭子女可能面临失学。这一不争的事实成为这一观念持有者的最大理由。通过对我国贫富差距、中低收入居民现状、贫困大学生群体、不同阶层居民的付费意愿等问题的深入研究，他们得到了较一致的结论：我国目前的高等教育收费水平已远超过中低收入阶层的付费能力。他们认为，高等教育实行收费，不仅使经济条件较差的学生面临了更大的经济压力，影响了他们对高等教育的需求，而且对不同收入水平家庭学生选择的均等也产生了不利影响，使得较低收入家庭学生在高等教育公共资助的分配中处于更为不利的地位。总而言之，高等教育收费加剧了教育不公平。认为高等教育收费造成教育不公平的另一个理由是，从理论上讲，高学费、高资助在增加高等教育总量的同时又能保证入学率及公平性，但政治上的事实是，政治家面临公共投资的僧多粥少，可能更喜欢高学费而不太注重高资助，其结果可能是学费越来越高以满足国家经费不足之需，而又缺少高水平的资助来满足低收入学生和家庭之需。即使政府面临这一现状，已着手进行各项辅助措施的建设，但助学贷款制度等辅助政策的实施状况却使人感到忧心，并牵扯出更多的问题。那么，收费制到底在多大程度上加剧了教育不公平？应不应该继续施行收费政策？实行免费制是否更有利于教育公平的实现？关于这一系列问题，我国学术界至今未能达成共识。而本文认为：实行高等教育收费制度比免费制更有利于教育公平，但是，必须建立在较完善的学生资助制度之上。高等教育收费制度与学生资助制度是密不可分的。在大力推行高等教育收费的同时，应充分关注高等教育收费对低收入阶层的不利影响，辅之以相应政策措施予以解决。2、高等教育收费对教育公平的影响性分析教育公平，一般包括了规则公平、起点公平与结果公平三种含义。“成绩面前人人平等”是高等教育规则公平的具体体现；起点公平是指所有参与高等教育机会的竞争者所拥有的先前的教育水平和经济条件均等，或先前的教育水平、经济条件不应成为个人占有高等教育机会状况差异的原因。高等教育的结果公平是就高等教育机会的分配而言的，它所考虑的是各阶层或各群体占有高等教育机会结果的相对状况。就我国现状而言，规则公平已经基本实现。起点公平受到许多现实国情因素的影响，结果公平才是最根本的。也就是说，我们所追求的高等教育公平不仅仅是竞争规则上的公平，而且也是实质上的教育机会分布的均等。教育公平在任何时候都是相对而言的。对于高等教育收费是否造成教育机会不均等的问题，应该从不同的视角加以考虑。 2.1 高等教育收费的原理分析 1986年，美国纽约大学校长、经济学家约翰斯顿出版了著名的高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助，书中提出了著名的成本分担理论，即应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担高等教育的成本。此后，“成本分担”论逐渐成为世界各国制定高等教育收费政策的重要理论依据。问题是，成本分担是否适用于高等教育呢？根据萨缪尔森的公共产品理论，高等教育 应属于准公共产品。高等教育在消费上具有竞争性。在即定的高等教育机会下，一个人受了高等教育就减少了他人受高等教育的机会。同时，受教育的个人能够获得更多的经济收入，较多的就业机会和较好的工作岗位、社会地位。另一方面，高等教育不仅使受教育者本身可以从中获益，也具有巨大的正的外部效益，如可以推动经济增长，增强综合国力。大大增进社会物质与精神文明，等等。因此，高等教育兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产品。高等教育服务的准公共产品性质决定了成本分担原理的适用性：若高等教育属私人产品，则应同其他商品一样，学费（价格）由市场供求状况决定、调节，政府部门不应当予与干涉；若其属于公共产品，就应由政府免费向消费者提供。而既然高等教育服务属于准公共产品，政府与其他受益者（个人及其家庭、企业、大学等）就应共同负担其成本，受教育者个人直接负担的形成便是学费。2.2 高等教育收费是否加剧了教育不公平自我国1997年正式实行高等教育收费以来，学费一直呈大幅上升趋势。而根据我国居民的收入分配情况来看，我国高等教育收费标准偏高，大大超出了居民的承受能力。从下表1、表2的对照比较中可以看出，1996年试行并轨收费及1997年全面并轨后，农村居民的年人均收入还不够当时一学年的学费。而表1中的数据尚未包括各种杂费、生活费等，在城镇居民也难以负担的情况下，高等教育收费对农村及低收入家庭的影响可见一斑。表1：19982000年部分省、市学费（不含住宿费）标准199819992000省市一般专业学费热门专业学费一般专业学费热门专业学费一般专业学费热门专业学费北京26003500320035004200-55005000-6000上海38004200-500038004200-500050005000湖北2200-24502880-32002400-26003120-338036004700重庆2000-25002300-37002300-37003000-5000陕西2100-23003500-45005200-60003500-45005200-6000资料来源：2001年中国教育发展报告 北京师范大学出版社表2：城乡居民收入情况表1995199619971998199920002001农村年人均纯收入1577.71926.12090.12162.12210.32253.42366城镇居民年人均可支配收入4283.04838.95160.35425.15458.06280.06860资料来源：中国统计摘要2002国家统计局编 中国统计出版社在提高高等教育收费水平，却没有其它配套措施，或其它配套措施不得力的情况下，许多家庭不堪重负，不可避免地会造成部分学生因暂时负担不了学费，而放弃接受高等教育的机会，从而影响高等教育入学机会分配的公平性。虽然在学费大幅度上升的同时，教育部出台了一系列政策，以保证学生不因贫困而失学，但实际上，教育不公平现象在入学前已经发生。许多低收入家庭子女早在选择学校时，就已经考虑到学费及其它费用的承受能力，而不是在接到录取通知书时才开始顾及的。这也是近年来一些特殊专业和院校招生情况大为好转的原因之一；另外，即使学生勉强举债入学，生活也极为窘迫，由于各种经济压力和社会压力以及自身意志力的影响，极可能造成教育过程不平等，甚至对学生的人格养成产生一定的影响。解决高等学校中因贫困而产生的一系列问题，已成为我国政府、高校都需认真对待且大力解决的实际问题。就这一层面来说，高等教育收费，的确在一定程度上影响了教育公平。但是，这种后果是否必然发生，不可避免的呢？一份来自智利的研究表明，智利自80年代推行高等教育收费以来，从先前的免费到征收占教学成本60%的学费，学费大幅度增加并未导致在校大学生社会成分构成发生明显的变化。究其原因，在于智利80%来自低收入家庭的学生都得到了贷款和奖学金。其他一些国家的经验也显示出，即使施行高等教育收费制度，也并未造成大幅度不公平现象的发生。当然，这些国家的经济基础较完善，且都有较健全的学生资助制度作为补充。这说明，即使高等教育对教育机会的分布可能带来负面影响，在学生资助制度健全的条件下也是可以避免的。同时，从我国的诸多调查研究中可以看出，家庭收入差异是近年来高校贫困生群体凸现的重要因素。因此，我们可以认为，高等教育并不是导致教育机会不均等的根本原因，根本原因在于不同阶层的人对教育的支付能力的差异。撇开国家提高国民收入、减小贫富差距的经济措施不谈，如果通过完善学生资助制度来提高低收入者对高等教育的支付能力，高等教育对教育公平的不利影响就会得到一定程度的改善。2.免费制是否更有利于教育公平由于对高等教育机会均等目标的追求，人们期望通过国家的资助来“确保没有一个合格的学生因为经济困难而丧失接受高等教育的机会”。基于此，人们几乎普遍认可免费制度的公平性。人们认为，尽管高等教育应该是任何能达到入学标准的人都应享有的权力。但实际上，高等教育机会的分配却往往由社会阶级和经济地位决定，学费可能导致经济贫穷而有能力者失去上大学的机会。高等教育实行免费政策对于保证低收入群体的入学机会是非常重要的，因而免费有助于扩大低收入群体进入高等学校的机会，有利于教育公平目标的实现。然而，学术界对免费教育公平性的认可并不长久。在20世纪70年代末至80年代末，由于政治、经济等各方面的原因，世界范围内的教育（尤其在西方发达国家）出现了一段“教育投资极限”时期，许多国家冻结了教育经费的增长，甚至削减教育经费。针对此现象，美国的诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨、弗里德曼等一大批世界知名学者进行了深入的研究。免费制所包含的公平的真实性也遭到了前所未有的批判。因为各种统计资料显示，在各国政府拨巨资推行免费教育几十年之后，社会经济地位不利阶级的子女能够上大学的比例仍然很低，远远低于他们在社会总人口中的比重，在高等院校中他们也是少数。瑞典、德国等国家的研究结果一致表明，免费高等教育没能提高工人阶级子女的大学入学率。正如弗里德曼所说，政府补贴并未促进目标的实现：一些出身贫穷的学生确实从政府补贴中得到了好处，但来自高收入家庭的学生从政府补贴中获利最多。免费高等教育使社会财富悄悄地向富裕者流动，它不仅不能保障公平，反而加剧了不公平。这种说法同样适用于发展中国家。就我国而言，由于经济发展的不平衡，能够上大学的人仍然是来自社会优势群体的占相对多数。“在大多数高等教育系统中，贫困学生不能入学不是因为收费，而是因为有较少机会接受高等教育前的教育。对接受进一步教育的态度以及高等教育的所有私人成本。”这就意味着，这种入学前的教育机会分布（即起点公平）在免费和收费制的条件下并没有本质的区别，起点公平并不构成反对高等教育收费的理由。相反，在学生资助制度完善前提下的高等教育收费制度更有可能促进教育机会均等的实现。理由在于：国家可将原应支持高等教育的大笔资金转向义务教育及贫困地区的教育支持，从而更能增加弱势群体在竞争中取得高等教育机会的比率，促进教育机会在全体社会成员分布中的公平性；另一方面，高校收取一定的学费，缓解了政府财政压力，增加了整个高等教育的经费供给量，有助于高等教育规模的扩大，总高等教育机会供给数量的增加。在我国经济发展水平仍然较低，社会保障、基本设施、义务教育等各方面资金严重短缺，对财政资金的竞争非常激烈，政府大量增加高等教育支出不现实的情况下，实施高等教育收费政策比免费制能有助于教育公平的实现。当然，如前所说，这有一个大的前提条件，即是在实行高等教育收费制度的同时，必须健全相关的学生资助制度。3、我国目前实施的学生资助制度述评3.1 各种资助方式的比较国际上通常用“赠予性资助”和“推迟付费性资助”两个概念来区分各种资助制度在性质上的的差异。所谓“赠予性资助”即出资者将资金“无偿”给予大学生的资助。所谓“推迟付费性资助”即以帮助学生解决暂时困难，以便学生先求学，待毕业以后用未来的收入偿还教育成本的资助。就我国目前所初步形成的“奖、贷、助、补、减”五项措施为主的学生资助制度体系而言，除贷学金以外，其余的均属于赠予性资助范畴。下面列举出各种赠予性资助方式的比较结果，以对我国资助方式做出清楚的说明。表3： 我国各种赠予性资助方式的比较资助方式优势弱点奖学金能激励学生发奋学习，有利于英才的培养。是一种奖励制度，因优秀学生与贫困学生不是两个对应度很高的群体，不能很好解决贫困生的经济困难。勤工俭学有助于，增强学生的劳动观念和服务意识，提高其自信心、自尊心，锻炼能力。实施范围较小，岗位有限，收入有限；容易影响学业；只能解决贫困学生生活方面的部分经济困难。助学金能解决部分在校贫困生的困难。政府负担沉重；易趋于平均资助；获得助学金的仅为很小一部分，且不一定是最贫困的学生，公平性值得怀疑。减免学费解决学生无能力支付学费的困难，且简单易行。减免的比例很小，造成学生间的公平问题；不利于实现成本收益公平。困难补贴、生活补助是临时性的，金额小，缺乏长期性和固定性。由上表可以看出，这类资助虽然操作简单易行，但一方面覆盖面有限，只能解决少部分贫困学生的困难，另一方面，其公平性、合理性也受到人们的质疑。同时，随着高等教育规模的扩大，收费水平的提高，无论是从困难学生的数量还是困难角度看，所需资金都将会急剧膨胀。在政府拨款有限，学校经费紧张的条件下，这类资助的覆盖面和资助额都难以满足困难学生的需要。而银行贷款却不存在这些问题。它可以通过资金回报，使资金重复使用，能节省开支，满足更多困难学生的需要。因此，为了从根本上解决资助资金来源不足的问题，我国政府正致力于建立国家助学贷款制度，以此作为高等学校困难学生资助的主要体制。然而自1998年提出、1999年试点、2000年全国铺开以来，我国助学贷款制度一直发展缓慢，步履维艰。3.2 国家助学贷款制度发展现状及原因分析据全国学生贷款管理中心统计，到2001年5月底，全国申请助学贷款的学生共计53.4万人，申请贷款金额33.4亿元。从统计数字来看，申请贷款的人数只占到贫困生总数的一半，签订合同的学生占申请者的31%，已签订合同金额只占申请金额的37%，而实际发放金额仅占申请贷款总额的19%。截至2002年6月底。全国累计申请贷款人数达112.5万人，占全部在校生的12.5%；银行已审批贷款人数雷击3501万人，审批贷款人数只占申请人数的31.2%。从这些数据可以看出，国家助学贷款发放任重道远。 一方面，国家和高校师生、社会各界舆论都渴望着助学贷款能为贫困学生解决燃眉之急，为贫困学生雪中送炭；而另一方面，银行对此反应冷淡，迟迟未行。国家助学贷款的症结何在？ 国家助学贷款是以无担保的信用方式提供的个人消费信贷。虽然国家对助学贷款给予政策支持，但是助学贷款的资金均由银行自筹，还贷风险也由银行独立承担。由于新的助学贷款办法约束手段太弱，银行普遍对学生到期是否还款感到担忧。事实上，目前我国助学贷款偿还拖欠现象比较严重。据北京工商银行披露，第一次进入还款期拖欠助学贷款的学生几乎占贷款人数的10%，远高于一般居民的千分之一。另据工行统计，广州地区大学生到期不还的比率是38%，在全国一些地区中最高者甚至达到80%！试问，如此高的拖欠率怎能不使银行却步？我国缺乏良好的个人信用制度，银行对大学生个人信用状况很难作出正确评估，大学生信用意识也较淡薄。由于我国现在仍处于跨系统、跨行业相互封闭的状态，各自拥有的信息无法共享。这种情况下，学生毕业后的信息追踪相当困难。即使可以，银行也需要付出极高的成本。而商业银行作为市场经济条件下独立核算的经济实体，是以追求利润最大化作为目标的。在收回概率不确定、银行管理成本高、风险大的情形下，银行对助学贷款采取谨慎态度是必然的。目前我国各大高校普遍要求学生在毕业两年内还清贷款。而在当前经济转型及高等教育大规模扩招的情况下，就业竞争尤其激烈，在高校层次、类型以及学生专业差异、个人能力高低等因素的影响下，大学毕业生预期收入具有极大的不确定性。以重庆为例，一般院校毕业生月收入通常在10001500左右，设想一名学生欠下贷款1万元，除去个人必要生活开支，要在两年内还清是比较困难的。就内地而言，一般院校学生工资待遇普遍不高，就业形势也不容乐观，在两年内还清贷款对许多学生来说是“心有余而力不足”。另外，由于助学贷款额度的限制，申请的贫困学生往往面临僧多粥少的局面。因为每所高校学生获得政策性助学贷款的名额一方面受国家的贴息计划额度对不同级别的学校实行差别待遇的影响，一方面受商业银行总行下拨专项贷款数额的限制。在一些高校获得优先贷款的同时，另一些高校就只能分到很小的一杯羹了。同样的，非国有商业银行在向学生提供助学贷款时，也更多地倾向于对名牌大学“锦上添花”，而不是对一般院校“雪中送炭”。而数据表明，一般院校中的贫困生人数远多于名牌大学。也就是说，非国有商业银行的这种行为在促进高等教育公平方面的作用有限。3.3 发展助学贷款制度的政策建议（1）政府行为现行银行助学贷款运行中的主要问题，是银行没有积极性。从政府角度来讲，就是要增强银行的信心，使其无后顾之忧；同时着手进行个人信用制度的建设，以期从根本上解决问题。目前，对银行助学贷款中产生的坏帐问题，我国政府已经承诺予以核销，实际上是提供了政府担保，只不过现行的银行坏帐核销程序复杂切有额度控制，银行觉得没有落到实处。但如果政府公开承担对学生贷款的担保责任，对发生的坏帐直接有财政资金偿还银行，则可以免除银行的狐疑，降低银行的不安全感。其实公开担保与核销坏帐相比，对政府来说只是一种或暗或明的问题，实际负担是一致的。而且，这种措施比之各种赠予性资助方式来说，财政补贴可以落到实处，而不存在公平性问题的担忧。另外，公开担保既能提高银行的积极性，又能向公民显示政府维护高等教育的决心