第六章 公共支出的理论与实践.doc

第六章 公共支出的理论与实践第六章 公共支出的理论与实践* 一、公共支出的定义和分类* 二、公共支出的结构和政府功能* 三、公共支出对经济的影响* 四、有关公共支出的四种理论观点* 五、战后发达国家公共支出增长原因 的综合分析 * 六、我国的公共支出一、公共支出的定义和分类* 1.公共支出（Public Expenditures）的定义 公共支出，也称财政支出或政府支出，是政府为履行其职能为购买相应商品和劳务而支出的一切费用的总和。它是政府以法定事权为依据进行的一种货币资金支出活动，反映了政府为公民和企业提供公共产品和服务的数量和质量，实质是政府执行其决策的成本。一、公共支出的定义和分类* 2.公共支出的分类* 分类一：* (1)消耗性支出和转移性支出。* 分类标准：有无直接的补偿。 消耗性支出：政府各部门的消费性支出和投资性支出（用于购买日常政务和调节社会经济发展所需的商品和劳务），是政府干预经济的重要手段，反映了政府对社会资源直接占有的规模和结构。 转移性支出：政府按一定方式把一部分财政资金无偿地转移给受益人（如债务利息、养老、失业救济金和各类补贴等）。政府只是充当中间人，不会有任何收益和补偿，是政府调节分配的重要手段，反映了社会成员之间的资源再分配。一、公共支出的定义和分类* (2)预防性支出和创造性支出* 分类标准：支出的目的性。 预防性支出：用于维护国家安全和秩序，保障社会稳定和人民安全的支出。（如国防、外交、公安等）。 创造性支出：用于维护经济发展，改善人民生活的支出。（如经济、文教、卫生和社会福利）。一、公共支出的定义和分类* (3)一般利益支出和特殊利益支出* 分类标准：支出的受益范围。 一般利益支出：社会成员全体公民均受益的支出。（如军事支出、行政管理、环境保护等）。 特殊利益支出：只有一部分受益的支出。（如教育、医疗、各类对法人或个人的补助等）。一、公共支出的定义和分类* (4)强制性支出和随意性支出。* 分类标准：支出有无强制性。 强制性支出：又称不可控制性支出，不修改现行法律或法规就必须支出的那部分支出。（最低收入保障、社会保障等有关法律明文规定的支出、前届政府遗留的义务、国债还本付息及对地方政府的补助等）。 随意性支出：又称可控性支出，法律法规无明确规定、本届政府可根据自己的施政目标自行决定的支出。* (5)中央政府支出和地方政府支出。* 分类标准：政府层次。分类二：统计分类 * 统计分类主要用于国家预算编制，它是根据政府预算所编列的支出项目来进行分类的* 预算支出项目的编制通常与政府部门的职能或机构设置结合起来，即有多少职能就设置多少支出项目，有多少机构设置就设置多少支出项目。主要有：* 行政支出：包括国家元首、国家权力、国家行政、公安警察、司法等机关的管理费支出* 国防支出：包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养支出、有关军事的科研支出、对外军事援助支出等* 社会保障支出：包括失业保险、养老保险、伤残救助、社会救济以及退伍军人福利和服务等项支出* 社会文教科卫支出：* 对文化、教育、科学、卫生等项目的支出。政府应当为那些有助于普遍提高全民素质的教育和文化事业出资；应当主要为基础科学研究出资；应为公共卫生事业（如社区卫生、健康普及教育）出资。除此之外的文教科卫事业，原则上都是可以由社会公众出资的* 经济建设支出：包括公营企业支出、公共经济事业支出、农业援助支出、交通运输支出、物资储备支出、对外经济援助支出等* 外交事务支出：包括驻外使领馆支出、国际会议支出、对国际组织缴纳费用支出、外事机关活动经费支出等* 政府债务支出：包括公债利息支出、公债还本支出和公债管理支出* 其他支出* 分类三：* 国际货币基金组织政府财政统计手册列举了市场经济国家按标准职能分类的支出，主要有：* 一般公共服务；国防与服务；社会治安事务；教育事务和服务；住房和社区设施的事务和服务；娱乐、文化和宗教的事务和服务；燃料和能源事务与服务；农业、林业、渔业和狩猎业的事务和服务；除燃料以外的采矿和矿产资源的事务和服务；制造业事务和服务以及建筑性事务和服务；运输和通信事务和服务；其它经济事务和服务；等等一、公共支出的定义和分类* 3.公共支出的三种方式二、公共支出的结构和政府功能* 1.消耗性支出 其特点是等价交换，主要内容有： （1）公共国防支出：不仅是国家为保障国民安全所提供的必要公共支出，而且是政府干预经济和社会发展的重要工具。国防支出与民用消费之间此消彼涨的制约关系决定了国防开支的合理限度性。 （2）公共教育支出：收入分配决定了受教育程度的实现（富人孩子多读书）妨碍了社会公正；教育具有的明显外部性；金融市场的不完全性需要政府纠正（私人金融机构不愿为穷人提供助学贷款）。基础教育以政府提供资金的公立学校为主；高等教育以民办公助为主；职业教育以市场提供为主。1.消耗性支出* （3）公共保健支出：弱势群体需要政府帮助保护；保健市场的不完全性（供求信息不对称）；医疗研究的一部分属基础科学，是准公共产品。公立医院直接提供公共保健服务；对私人企业参加社会医疗保障提供税收优惠；政府和个人之间负担分摊（克服和减少第三者负费）。* （4）公共投资支出：为了保持国民经济稳定；克服外部性和市场失灵；社会效益为主；防止自然垄断；集中力量办民间资本办不到的事（高科技、农业及大型项目）。主要方式有国家直接经营；国家控股；国家投资委托民间经营。2.转移性支出* 其特点是单向无偿，主要支出内容有：* （1）社会保障支出：用于社会保险、社会救济和其他社会保障。资金来源为社会保障税、一般政府税收。* （2）财政补贴支出。定义：为特定的政治经济目的在一定时间内向生产者或消费者提供的补助和津贴。必要性：有利于形成完善的价格体系，协调社会收入分配，刺激社会需求，保护民族工业或特殊产业。分类：价格补贴、企业亏损补贴、居民生活补贴、减税或税前还贷等。3.政府采购制度的建立和完善* 性质：消耗性公共支出。* 目的：清除腐败，实现帕累托改进，谋求社会资源的优化。* 方法：公开招标，市场竞争，厂商和政府的互动和博弈。* 原则：公开、公正（透明度和非歧视）。 4公共支出的原则* 经济效益原则；* 公平原则（纵向公平横向公平）；* 稳定原则（高度就业率物价稳定满意的经济增长率良好的国际收支状况）三、公共支出对经济的影响* 1.消耗性支出对经济的影响* 消耗性支出对流通领域的影响* 政府的消耗性支出是现代市场经济条件下各种物品或劳务的销售得以实现的一个不可或缺的条件。* 政府的消耗性支出，首先影响到物品或劳务的销售市场，对于社会总需求的形成有着重大的影响，其增减变动会直接制约社会总需求的形成。1.消耗性支出对经济的影响* 消耗性支出对生产领域的影响* 政府的消耗性需求是社会总需求的一个重要组成部分。* 政府消耗性支出的增加，往往会通过直接或间接刺激社会总需求的增加，导致社会生产的膨胀，形成经济繁荣的局面。* 政府消耗性支出的减少，往往会通过直接或间接地减少社会总需求，而导致社会生产萎缩，形成经济衰退的局面。 1.消耗性支出对经济的影响* 消耗性支出对分配领域的影响* 如政府消耗性支出的总额不变，而只是所消耗的物品或劳务的种类发生变动，政府提供所需物品或劳务的各个厂商分别从政府消耗性支出中所获得的收益额便会因此而发生变动。整个社会的收入分配状况，将因政府消耗性支出结构的变动而受到相应的影响。* 如政府的消耗性支出不是在结构上发生变化，而是普遍增加或普遍减少，那么，为政府提供所需物品或劳务的各个厂商或部门从政府消耗性支出中所获得的收益额也会随之增减。 2.转移性支出对经济的影响* 转移性支出对流通领域的影响* 转移性支出对流通领域的影响，是通过其对社会总需求构成中的私人消费需求和私人投资需求的作用来实现的。* 如转移性支出的对象是个人或家庭，这些支出会直接转化为个人或家庭的可支配收入，从而依这些个人或家庭的边际消费倾向的大小而形成私人消费需求；* 如转移性支出的对象是厂商，这些支出会直接转化为厂商的可支配收入。其中一部分有可能形成厂商的私人投资支出，另一部分则通过增加资本和劳动力的报酬的途径而转化为个人或家庭的可支配收入，从而进一步形成私人消费需求。* 政府的转移性支出会通过各种途径直接或间接地转化为私人消费支出和私人投资支出，从而制约社会总需求的形成。转移性支出对生产领城的影响* 如政府的转移性支出是个人或家庭，如居民生活补贴，其对生产的影响就是间接的，主要通过受补贴的居民将所受领的补贴用于购买物品或劳务之后实现。* 消费品或劳务的产量会随着居民生活补贴规模的变动发生相应变动，增则亦增，减则亦减。生产大众消费品所需原材料的各种厂商，也可能受到居民生活补贴的影响，使其生产规模随之扩张或收缩。* 如转移性支出的对象是厂商，其对生产的影响就是直接的，企业生产补贴通过对一些在国民经济中占有重要地位的厂商给予支持，帮助其克服生产经营中的各种困难，可以在促进生产发展，或者遏止生产规模萎缩方面发挥重要作用。 转移性支出对分配领域的影响* 政府的转移性支出有可能改变在初次分配中形成的国民收入分配格局。* 以个人或家庭为对象的转移性支出如居民生活补贴实质上是在国民收入已经完成了初次分配的基础上进行的再分配，国民收入的分配格局会发生有利于享受居民生活补贴的个人或家庭的变化。* 通过课税和转移性支出的过程，国民收入中的一部分便会由纳税人的手中转移到享受补贴的厂商手中，从而导致纳税人和享受补贴厂商在国民收入分配中所占份额的相应变化。 四、有关公共支出的四种理论观点* 1.公共支出扩张论（瓦格纳法则）* 由19世纪德国经济学家阿道夫瓦格纳（A. Wagner）提出。其主要内容是：随着社会经济日益发展，国家职能的内涵和外延不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加，所需的公共支出也日益攀升，这是社会经济发展的客观规律，是不可避免的长期趋势。* 瓦格纳认为公共支出扩张的原因有两个：* (1)社会的发展使得用于完善国内外法制和维护市场秩序的支出增加；经济的发展导致管理集中化和劳动力专门化（社会分工专业化），经济结构和市场参与者之间的关系日益复杂，需要政府更多的介入，以纠正市场失灵和外部性。(2)政府活动规模（深度和广度）的不断扩大。* 英国经济学家伯德（Bird）对瓦格纳法则做了进一步的补充，他认为以下三方面也是公共支出不断扩张的重要原因。 A公共经济对私人经济替代性增强； B需求的收入弹性增大，带动了对教育、娱乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长； C私人垄断力量的上升需要政府去抵消和消除。2.增长引致论* 由英国经济学家皮科克（Peacock）和怀斯曼（Wiseman）提出。认为公共支出会不断扩张仅仅是因为公共收入的增加，公共收入的增加有内外两方面的原因。* 内在原因：经济发展。 经济发展国民收入增加政府不变更税率税收增加公共支出增加。 政府与国民一直处于税收的博弈之中。关键是国民对税收的容忍度。政府追求政治权利的最大化而存在支出增加的内在动力；国民则要追求个人利益最大化而不愿多交税。* 外在原因：战争与灾难。* 战争和饥饿等自然灾害发生政府支出急剧增加提高税率或新设税种战争和灾难过后不一定恢复原有税率，有的新税会继续存在公共支出的持续增长.公共支出的增长趋势与过程3发展阶段论* 由美国经济学家马斯格雷夫（R. A. Musgrave）和罗斯托（Rostow）提出，他们认为公共支出的内涵是随经济发展阶段不同而变化的，其不同发展阶段的支出重点如下表所示。4劳动生产率论* 由美国经济学家威廉鲍莫尔（W. Baumal）提出，他是从公共部门的劳动生产率偏低的现象着手分析公共支出增长原因的。他认为： (1)国民经济存在下述两个部门： A.生产率不断提高的部门：由于技术进步，劳动生产率明显不断上升，这类部门主要是制造业等，大多为私人部门。 B.生产率无明显提高的部门：缺乏或没有技术进步，劳动生产力无明显提高的部门，主要是公共部门，尤其是政府。* (2)上述两个部门的工资水平根据劳动生产率上升的幅度而增长； (3)低生产率部门的成本持续上升，高生产率部门成本下降；(4)对低生产率部门的需求下降，其产出越来越少乃至停产；(5)为了维持低生产率部门在国民经济中的一定比例，政府必须多投入，以鼓励劳动力的流入。因此公共支出的增加是必然的。五、 战后发达国家公共支出增长原因的综合分析 * 1公共支出需求方面的因素* 军备的加强 * 国家机构的扩增 * 随着社会的进步，经济、文化的发展，政治上的民主化进程要求权力分散，权力机构相互制衡；经济发展成为当今世界的普遍潮流，经济分工越来越细；社会保障制度也日趋完善，国家职能不断健全，国家机构随之也不断扩张 经济干预的加强* 1929-1933年经济危机后，以美国为首的西方国家为了挽救经济危机，积极采取各种干预措施，直接参与各种社会经济活动* 由于加大推行经济干预政策，各国政府用于经济方面的公共支出数额大增* 二战期间，各国政府因公众要求保证民用必需品的供应，又进一步实行经济统制的政策和措施，经济支出的规模又有所扩大* 二战后初期，英、法等国推行了国有化政策，将重要的银行、铁路、电力、煤矿及其它大企业收归国有，同时对经济落后地区扩大投资、开发，这些都促进了经济扩增* 战后50年来，各国经济的基本矛盾时常尖锐化，经济危机的爆发更加频繁，各国政府对社会经济的干预不断加强，经济支出膨胀* 社会福利事业的扩增* 国家为保障社会安定，人民安居乐业，逐步实施各项社会福利措施，完善社会保障制度，用于社会福利的支出不断扩大，有两类社会福利：* 用于举办文化教育、医疗、卫生等项事业的支出。这可以提高人民的文化与健康水平，有利于促进劳动生产率的提高，是“人力资本投资”，因而不断增长* 用于直接补助居民的社会保险和社会救济支出。1930s，经济危机导致失业人数增长，需要救济的贫困居民也不断增加，这需要政府不断增加这类支出 * 人口不断增加* 随着人口的增加，居民对于文化、教育、医疗卫生、社会福利等方面的需求不断扩大，与此同时，警察、司法、行政管理等方面的事务也在不断扩大。因此，这些方面的公共支出在规模上也都相应地膨胀* 物价的上升* 从历史的情况来看，各国物价变动的长期趋势都是上升的，特别是1929-1933 年经济危机，各国货币制度相继停止金本位制，通货膨胀已成为普遍的现象，物价水平不断上升。 * 货币的贬值，公共支出的金额也随之相应的增加 2财政资源供应方面的因素* 国民收入的增长 * 各国政府获得公共收入的根本来源就不断扩大，为公共支出的扩大提供了保证 * 税收征管的强化 * 在国家税收发展的过程中，政府为了更好地满足公共需要，必须增课税收，不仅从以课征间接税为主扩大到以课征直接税为主，而且在直接税和间接税两方面又扩大了课税的范围并提高了税率 * 发行公债的便利条件增加* 借贷资本不断的增加，证券市场日益发展，为发行公债提供了越来越多的便利条件，使政府有可能多发公债，以供应增加的开支 * 1930s 以来，公债发行逐渐成为政府筹措资金的一种经常运用的手段，其目的不仅为弥补赤字，而且主要是在遇到社会经济萧条而私人投资停滞的情况下，用以吸收社会游资，举办公营企业或公共工程，以克服经济危机 * 实行积极的财政政策 * 增发不兑现纸币可能性的存在* 1930s金本位制停止，纸币不再自由兑换，货币可能随时贬值，增发纸币已失去昔日固有的限制，这就有可能使政府把增发纸币作为弥补赤字的常用手段* 增发纸币比增发公债容易，也不需要还本付息，政府更倾向于利用增发纸币筹措公共收入 六、我国的公共支出* 我国公共支出自1978年以来，总体上保持增长的态势，在有些年份也有下降。但就公共支出占国内收入的比重，呈明显下降趋势。* 1.财政消耗性支出。我国公共消耗性支出包括：在财政支出中剔除企业亏损补贴、财政价格补贴、抚恤和社会福利救济费等转移性支出后的部分，即经济建设费、国防费、行政管理费、文教科学卫生费、其他支出。自1978年以来，公共消耗性支出总体保持增长态势，1960-1981年有所下降。* 公共消耗性支出包括公共消费支出（国防费、行政管理费、文教科卫费）和公共投资支出。政府投资总额在20年间总体上为上升趋势，但上升不快，但占财政支出比重呈下降趋势。六、我国的公共支出* 2.财政转移性支出。主要包括：企业亏损补贴、财政价格补贴、抚恤和社会福利救济费，其中抚恤和社会福利救济费属于社会保障支出，企业亏损补贴、财政价格补贴属于财政补贴支出。1978年以后，社会保障支出稳步增长，尤其是80年代末、90年代初迅速增长。1978年以前，我国财政补贴规模较小；19781992年，财政补贴几乎可以弥补两倍的财政赤字，负担很重。* 今后财政补贴的原则：价格补贴的范围为支持农业、部分公用事业、出口贸易等；企业亏损主要是政策性亏损。我国财政支出重点向农村倾斜 2006年预算支农资金3397亿 * 2006年3月8日下午，农业部、国家发改委、财政部就新农村建设在人民大会堂举行记者招待会。财政部副部长朱志刚指出我国今后将要推行的财政支农政策和措施有以下几个方面。 * 首先，要建立一个财政支农资金稳定增长的机制。我们要通过调整财政支出的存量，同时把增量重点向农村倾斜，不断地加大对农村和农业的投入，使我们建设社会主义新农村有一个稳定的资金来源。今年的预算安排支持农业的资金达到3397亿元，比上年增长14.2，占总支出增量的21.4。也就是说，我们把今年总支出增量的五分之一强用到了农村。 * 第二，在全国全面取消农业税。取消农业税以后，8亿农民可以因此受益1250亿元，人均受益140元。为此，中央财政为地方增加了转移支付782亿元。 * 第三，对广大农民非常欢迎的粮食直补、良种补贴、农机具补贴这三个补贴，将继续完善和强化。今年粮食直补资金在13个主产区达到粮食风险基金的50，比上年增长10个亿。同时良种补贴和农机具补贴也比上年有了很大幅度的增长。另外，我们还将加大对产粮大县的奖励制度，由去年的55亿元调整到今年的85亿元。* 第四，加大对农村义务教育投入。真正让农民的孩子能够上得起学、读得起书。中央财政和地方财政一道，在“十一五”期间，准备增加2182亿元投入，建立农村义务教育经费* 保障机制。今年率先在西部中小学免收学杂费，明年在全国农村全面实行义务教育，免收学杂费。这样使我们的农民孩子上学切实得到保障。* 第五，解决农民看病难的问题。我们要大力发展和巩固农村合作医疗，今年合作医疗试点要扩大到农村40的县，明年争取达到60，在2008年全面实行农村合作医疗制度。今年，中央财政对农村合作医疗的补助达到了47亿，是去年的7倍多。* 第六，推进以农村乡村机构改革、农村义务教育制度改革和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革，目的是给农民的实惠切切实实落到实处，使他们的负担不反弹，使建设社会主义新农村的步伐稳步、有序地向前推进。最舍得花钱的四大公共领域* 财政收入是做“蛋糕”，支出就像切“蛋糕”。近年，我们财政资金的“蛋糕”更多地切向了社会公共领域。* 以社会保障支出为例。1998-2001年，中央财政用于养老、失业、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障，及特大自然灾害救济等方面的支出达1480.4亿元。其中，2001年中央财政用于“两个确保”和城市居民最低生活保障的支出507.74亿元，是1998年的5倍多。据劳动和社会保障部统计，2001年底，全国企业离退休人员基本养老金按时足额发放率为99，进再就业中心的国有企业下岗职工99.8能够按时领取基本生活费。* 在教育投入方面，从1998年起，中央本级财政支出中，教育经费所占比例连续5年比上年提高一个百分点，共增加投入489亿元。2001年，全国教育经费总投入达到4638亿元。在科技投入方面，除正常经费安排外，从1998年起5年内，中央财政陆续投入25亿元用于国家重点基础研究。1998年到2001年，还连续大幅度地增加了自然科学基金，并投入科学事业费56亿元用于支持中科院知识创新工程试点，投入72亿元用于“863”计划。2001年中央财政文体广播事业投入36.47亿元，比1998年增长51。* 增加生态建设和环境保护投入。1998-2001年，国家财政共安排322亿元资金，用于长江上游、黄河中上游、东北及内蒙古等重点国有林区地天然林保护工程。2000年，国家还启动了退耕还林还草工程和环北京地区防沙治沙工程。* 2001年中央财政安排投入地生态环境保护资金169.86亿元，其中天保工程106.87亿元，退耕还林还草42.32亿元，京津风沙源治理10.67亿元，森林生态效益补偿资金10亿元。2000-2010年，国家投入天保工程的资金将达962亿元。* 再看增加工资支出。继1993年调资后，1999年和2001年连续三次涨工资，同时建立了艰苦边远地区津贴制度和机关事业单位年终奖金制度。机关事业单位职工平均收入水平较1998年有明显提高。中央财政在各方面支出压力较大的情况下，负担了中西部欠发达地区执行1999年以来调整收入分配政策所需大部或全部财政支出。同时安排调度资金，专项用于解决农业