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19行政诉讼程序论谢张真 k201102022导论：行政诉讼制度被认为是法治国家的一个基本的特征，行政诉讼制度的完善程度标志着一个国家法治水平的高低，各国在行政诉讼制度的完善和发展上均作出了艰难而有效的努力，综观其发展历程，我们发现行政诉讼制度正向着民主、科学、合理的方向发展。我国行政诉讼法颁布实施二十几年来，在保障行政相对人权益，维护正当的法律秩序，推动我国法治建设方面发挥了重要作用。但随着时代的变迁和社会的发展，我国的政治经济都在发生着重大变化，我国现行的相关行政诉讼制度和程序与现实的需要出现了偏差，为进一步推动我国的司法制度改革，维护司法公正，提高司法效率，特别针对我国行政诉讼程序简单，甚至直接参照民事诉讼程序的规定的状况，应该尽快完善我国的行政诉讼程序。一、 行政诉讼程序的概述（一） 行政诉讼程序的概念行政诉讼程序指行政诉讼原告起诉、被告应诉，人民法院审查被诉具体行政行为并作出裁决的过程，顺序、步骤和方式。姜明安.行政诉讼法M.北京;法律出版社，2007,208.行政诉讼程序在时间和空间上都其表现形式。就时间表现形式，行政诉讼程序是原告起诉、被告应诉到法院一审、二审，裁决以及对裁决的执行的整个过程、顺序、步骤、时限。就空间的表现形式，行政诉讼在进行和展开的过程中所采取的各种方式，所展开的各种形态，如开庭、公开审判、宣判等。行政诉讼的时间和空间表现形式密不可分，一定的过程、顺序、步骤必然以一定的方式进行，一定的形式、形态必须在一定的过程、顺序、步骤中展现、展示。（二） 行政诉讼程序较一般诉讼程序的特点虽然行政诉讼的很多程序性规定是直接参照民事诉讼程序的，但行政诉讼程序与民事诉讼程序、刑事诉讼程序相比较，有其特殊的地方。1.行政诉讼实行合议制，没有独任审判制，也就是行政诉讼适用普通程序，不适用简易程序。依据行政诉讼法第46条规定：“人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。”行政诉讼法没有例外规定。依据民事诉讼法第40条和刑事诉讼法第147条规定，审理刑事和民事案件时可以适用简易程序，即独任制。2.行政诉讼不适用调解。民事诉讼以调解为原则，在审理民事案件时，法院通常都事先对双方当事人进行调解，法院可以以调解协议结案。在刑事诉讼中，法院对自诉案件，也可以进行调解，自诉人在宣告判决前，可以同被告人自行和解或撤回自诉。3.行政诉讼的起诉、一审、二审时限较短。行政诉讼法规定的起诉时限是知道作出具体行政行为之日起3个月，法律另有规定的除外。对于复议起诉的，是在收到复议决定书之日起或复议期满之日起15日内，法律另有规定除外。民事诉讼法对原告的起诉期限未作规定，依据民法通则规定的民事诉讼的诉讼时效为2年，特殊的是1年。其起诉时效比行政诉讼长。一审时限，行政诉讼是立案之日起3个月，特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。民事诉讼是6个月内审结，需要延长的由本院院长批准，可以延长6个月，还需要延长的，报请上级人民法院批准，只有适用简易程序审理一审案件时限是3个月。二审时限，行政诉讼一般是收到上诉状之日2个月内作出终审判决，民事诉讼是在二审立案之日起3个月内审结。行政诉讼时限短的原因在于，行政诉讼涉及国家的行政管理，行政管理的效率关系的国家利益、社会利益、公民个人权益，时限与效率有着直接的联系。4.行政诉讼中，当事人双方程序上的权利义务并不平等。在民事诉讼中，双方当事人的法律地位不仅完全平等，而且诉讼权利义务也完全对应。在行政诉讼中，双方当事人法律地位虽然平等，但程序上的权利义务并不完全对应。例如，原告有起诉权，被告无反诉权。这样的规定是为了消除实体上当事人法律关系的不平等对诉讼关系产生的影响，保证行政诉讼的顺利进行和行政诉讼目的的实现。使双方当事人实质法律地位真正平等，保护行政相对人合法实体行政权利的实现。（三） 行政诉讼程序的内容1一审程序，行政诉讼的一审程序是指人民法院审理行政案件的最初的程序，是行政诉讼的基本程序，包括起诉、受理、审理、判决等内容。马怀德教授认为行政诉讼一审程序有如下特点：(1)第一审程序是我国行政诉讼程序中体系最完整、内容最充实的程序。它包括人民法院审理行政案件可能所涉及到各个环节，如起诉与受理、审理前的准备、开庭审理、裁判等；同时，对审理各环节所涉及的主要问题也较全面、系统的规定，如撤诉、缺席判决、诉讼中止和终结等。（2）第一审程序以解决行政争议为目的。第一审程序是人民法院对行政案件进行初次审理的过程，它以具体行政行为为直接的审理对象，并第一次对具体行政行为是否合法从实体和程序两方面加以审查，为第二审程序和审判监督程序打下基础。（3）第一审程序是人民法院适用于解决第一审行政案件的程序。由此形成了与第二审和审判监督程序不同的另一个特点。第二审程序适用于第二审行政案件，解决的一审裁定、判决的合法性；审判监督程序则适用于解决因生效的裁判有错误而引发的再审程序。马怀德.行政法与行政诉讼法M北京：中国法制出版社，2007,438. 胡锦光教授在行政法与行政诉讼法一书中将一审程序分为起诉、受理、审理、裁判四个步骤。具体而言，起诉是指公民、法人和其他组织不服行政主体的具体行政行为，依法诉诸法院，请求其行使审判权审理相关行政争议，以保护自己权益的诉讼行为。审查起诉是案件受理的重要环节。审查起诉的过程，就是决定起诉是否成立、是否受理案件的过程。人民法院对于原告的起诉，应组成合议庭进行审查。主要审查以下内容：审查起诉条件是否合法、是否为重复诉讼、是否必须经过行政复议、是否超过法定期限、审查起诉手续是否完备，起诉内容是否明确。审理是法院对行政案件进行实质审查阶段，它为判决的最终作出奠定基础。法院在审理前还要进行审理前准备工作，包括组成合议庭、必要时应通知当事人补充有关材料和证据、审查诉讼材料的基础上，可根据需要决定进行调查收集证据或要求当事人补充证据、必要时应更换当回事人或增加诉讼当事人、确定开庭日期后提前3日通知当事人及其诉讼代理人和其他诉讼参加人。审理前准备工作完成后，进入开庭审理阶段，开庭审理的程序是宣布开庭、法庭调查、法庭辩论，之后是合议庭评议，以及最终作出裁判。裁判是人民法院运用国家审判权对行政案件作出的裁判和裁定的总称。裁定是人民法院在案件审理或判决执行过程中，就程序问题和部分实体问题所作的决定，主要适用于不予受理、驳回起诉、管辖异议、中止或终结诉讼、移送或指定管辖、诉讼保全、先于执行、诉讼期间停止执行具体行政行为，以及撤诉或不准许撤诉等情形。判决是人民法院就解决案件实体问题所作的决定。胡锦光.行政法与行政诉讼法M北京：高等教育出版社社，2007,356-359.马怀德教授将一审程序分为起诉与受理、审理前的准备、开庭审理、判决、宣判五个步骤。虽然学者在各自的著作中将行政诉讼一审程序分成不同步骤或阶段，都是依据我国行政诉讼法关于一审程序的规定，都涵盖了相关的程序性内容。2二审程序，是指当事人不服第一审人民法院所作的裁判，故而行使上诉权，第二审人民法院据此对上诉案件进行审查的法律程序，又称上诉程序。叶必丰教授将二审程序分为上诉的提起、上诉的受理、上诉案件的审理。当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉；当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。原审法院收到上诉状，应当在5日内将上诉状副本送达其他当事人，对方当事人应当在收到上诉状副本之日起10日内提出答辩状。原审法院应当在收到答辩状之日起5日内将副本送达当事人，并应当在5日内连同全部案卷和证据报送第二审法院。人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以进行书面审理。当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。审理上诉案件，一般应当在收到上诉状之日起2个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。叶必丰.行政法与行政诉讼法M 北京：高等教育出版社社，2007,337-338. 上诉案件的裁判类型有维持原判，依法改判，撤销原判、发回重审。维持原判是第二审人民法院通过对上诉案件的审理，确认一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，从而作出的否定与驳回上诉让人的上诉，维持一审判决的判决。依法改判是二审人民法院通过对上诉案件的审理，确认一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，而依据应正确适用的法律、法规，直接改变一审法院的判决，以改变的判决作为终审判决。撤销原判、发回重审是二审法院在二审案件审结后，确认一审判决认定事实不清、证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，作出撤销原判，将案件发回一审法院，要求一审法院重新审理与重新作出判决的裁定。3再审程序又称审判监督程序，是指人民法院根据当事人的申诉、检查机关的抗诉或人民法院自己发现已生效裁判确有错误，依法对案件进行再审的程序。提起审判监督程序的材料来源当事人及其法定代理人、近亲属的申诉，机关、团体、企事业单位和新闻媒介及各界人民群众的来信来访，各级人民代表大会提出的议案，人民法院和人民检察院自行发现的有关错案的材料。提起审判监督程序的主体和方式（1）作出生效判决、裁定的人民法院。这种提起方式必须首先由院长进行审查，如果发现生效的判决、裁定确有错误，再提交本院的审判委员会讨论决定，院长本人无权提起再审。（2）作出生效判决、裁定的人民法院的上级人民法院，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。（3）人民检察院，这种审判监督权不仅贯穿于一审、二审程序中，而且还及于审判监督程序。人民检察院提起审判监督程序的方法是抗诉。人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。4执行程序。行政诉讼的执行是指对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书额行政诉讼赔偿调解书，负有义务的一方当事人逾期拒不履行的，人民法院或者有关行政机关运用国家强制力量，依法采取强制措施，促使当事人履行义务，从而使生效的法律文书的内容得以实现的活动。行政诉讼执行程序的内容：（1）执行的提起，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。依申请的主体不同，期限也不同，申请人是公民期限是1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。（2）执行管辖，一般情况下，发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。（3）执行的措施，执行措施是指执行机关所采用的具体执行手段与方法。由于执行措施的采用直接涉及对被执行人人身、财产的限制和处分，关系到被执行人的切身利益，因此执行措施的采取必须依照法律的的明确规定，而不能由执行机关任意创设。马怀德.行政法与行政诉讼法M北京：中国法制出版社，2007,448-449.二、 行政诉讼程序的研究现状和争议 （一）是否设立审前准备程序。我国行政诉讼法尚未建立起审前准备程序，而只规定了某些审前准备活动。主要包括（1）将起诉书副本送达被告，令被告答辩；（2)告知当事人有关的诉讼权利和义务，以及合议庭组成人员；(3)全面了解案情，调取必要的证据；( 4)确定开庭的时间和地点，并通知当事人和其他诉讼参与人参加庭审活动。我国行政诉讼审前准备活动的特点是：主体是法官而不是当事人，内容是法官的活动，即法官亲自审查案件，调查、收集自己认为对弄清案情必要的证据材料，并目明确自己所要审理的对象，而当事人的活动从属于法官的活动。李荣珍.建立和完善行政诉讼程序的构想J，海南大学学报，2003,3. 有学者提出这样的准备活动使法官难以超脱，失去中立性和公正性，而目往往事倍功半，得不偿失。因此应当加以改革。有必要将审前准备活动独立出来，设置审前准备程序。 在行政审判方式改革中，一些地方的人民法院取消了现行的审前准备活动，转而采取“一步到庭”的诉讼方式。“一步到庭”，又称直接开庭，是指法院于受理原告起诉后，向被告发出应诉通知的同时，发出确定开庭日期的传票，法官不接触当事人，不进行庭前调查、取证、询问，不审查当事人的证据，当事人之间也不进行证据展示，一切主张、证据在法庭上见，法庭仅作必要的技术性准备之后便直接开庭。应当承认，“一步到庭”的方式有利于摆脱法官庭前接触当事人，防止法官先入为主、先定后审的情况发生，从而实现诉讼的公正和有效。但由于实行证据随时提出主义，这样开庭时一旦出现新的事实或清求，为维护公平，法院不得不重复开庭，审理当事人随时提出的事实或请求。此外，由于庭前当事人没有进行证据交换，在开庭时，当事人无法进行有针对性的辩论，法官也难以抓住当事人争执的焦点。因为如此，首创“一步到庭”的德国也己改变这种做法，将其改为审前准备和法庭审理两个阶段。胡锡庆.诉讼法学专论M.北京：中国法制出版社，2000,368-369. 无论是将审前准备活动独立设置审前准备程序，还是取消审前准备活动或不设置审前准备程序，采取一步到庭的方式，都是保证诉讼公正。（二）行政诉讼是否能够适用简易程序，增加独任审判制。依据我国行政诉讼法规定，行政诉讼一律实行合议制，即适用普通程序，不适用简易程序。无论行政案件的审查起诉，还是案件的审理，以及对非诉执行的审查，均由合议庭按普通程序办理，这与提高诉讼效率、节约司法资源的目标要求是不相适应的。因此，近年来有专家提出建议，修改行政诉讼法第46条规定，增加“独任审判制”的规定：适用简易程序的案件，由审判员1人独任审判。提出此建议的学者认为，从行政诉讼法施行多年的经验看，缺少独任审判制的简易程序，影响行政诉讼的效率。而且，从国外立法经验看，大多数都规定了行政诉讼的简易程序。马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善M.北京:中国政法大学出版社，2004,303. 在行政诉讼制度建立的初始阶段，由于行政案件刚刚在我国开始受理，审判员都是从其他审判岗位抽调来的，加之行政案件具有较强的技术性、知识性和专业性，往往会出现审判经验不足的问题。所以，普通程序合议制因为可以集思广益，从而避免独任制难以胜任的问题而显得可行并且必要。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已显得相对滞后和保守，明显妨碍了行政诉讼的进程。我国三大诉讼法中，与行政诉讼法形成鲜明对比的民事诉讼法和刑事诉讼法均设认了简易程序，并在司法实践中发挥了极其重要的作用，体现了其特殊的价值。因此，在行政诉讼法中缺失简易程序，不仅造成了三大诉讼法立法体系的不统一，降低了行政诉讼的效率，行政诉讼应当随着时代的发展设置简易程序，规范一部分案件由独任审判员按简易程序审理。湛中乐教授提出增设简易程序， 对于原被告之问的权利义务较明确、争议较小的行政案件，采用独任审判的简易程序也可以满足当事人追求公正的基本要求，同时可以降低司法成本、提高诉讼效率。湛中乐.论中华人民共和国行政诉讼法的修改J,苏州大学学报，2012,1.因此，增设行政诉讼简易程序极为必要建议在行政诉讼法中明确规定:“基层人民法院审理下列一审行政案件，可以适用简易程序:(1)诉讼标的额在1000元以下的行政案件；(2)用简易程序作出的行政处罚、行政许的案件；(3)初步审查有可能在程序上驳回起诉的案件；(4)事实认定无异议，仅对法律适用或程序有异议的案件；(5)不服行政机关违法要求履行义务的案件；（6）双方当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。莫于川.公民合法权益保护优先是行政诉讼立法的重要原则，中国人民大学学报2005( 5 ) .普通程序和简易程序是根据案件难易程度与审判程序的适应性而采取的不同审判模式，前者是在保证效率的前提下强调规范和质量，后者是在保证规范和质量的前提下强调效率，有学者提出，行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼，由于其被告地位特殊性，行政案件内容特殊，以及实体法律关系中当事人双方不平等的法律地位，决定行政诉讼的程序设计应当具有特殊性，设置普通程序才能更好维护当事人双方在诉讼程序中平等的法律地位，保障行政相对人的权益，保证行政诉讼的公正，不能为效率而放弃裁判的公平和正义，采取合议制符合立法和实践的需要。 （三）行政诉讼是否适用调解。依据行政诉讼法，行政诉讼不适用调解，因为行政诉讼争议的事项是具体行政行为的合法性。而具体行政行为是行政机关或者授权组织行使行政职权，履行行政职能的行为。具体行政行为应否实施，应如何实施，法律法规一般都预先加以规定，而不能由行政机关或者授权组织自由处分。这就使行政职权不同于民事权利，不能采取全部放弃或部分放弃的方式来换取纠纷的对方当事人的谅解。行政职权的这种特殊性不仅在行政管理过程中如此，在行政诉讼中也是如此。行政职权的这种特殊性，使行政诉讼这一解决行政行为是否合法的活动失去了调解的前提和基础，人民法院对合法的具体行政行为应判决维持，对错误的则应判决撤销，而不存在更多的选择余地。黄永盛.行政诉讼的理论与实践M.厦门:厦门人学出版社，1997. 67- 68 章志远教授认为在学者和行政法官极力鼓吹政诉讼调解与和解制度的建立，却鲜有对根深叶茂的民事诉讼调解和初露端倪的刑事诉讼和解给予应有的理论关怀与实证考察。章志远.当下行政诉讼法学研究困境的解决之道J，南京大学法学评论，2009. 行政诉讼的调解只是停留在制度层面上的呼吁或建议，而没有形成理论性思考和实证研究。另有学者指出在行政诉讼中适用调解，行政机关在诉讼中会为了避免可能的败诉风险会把法律授予自己的权力与相对人作交易，出卖国家利益、社会利益，出让公权损害公共利益。对于行政诉讼不适用调解的规定，许多学者和实务工作者不断提出异议。他们认为，随着人们对行政权力性质认识的深入，那种主张行政机关绝对不能处分行政权力的观点越来越站不住脚了。法律赋予行政机关绝对不能处分有两类：一类是羁束性权力，行政机关没有自由处分的权力；另一类是裁量性权力，行政机关在法律许可的范围内可以自由处分。从解决争议的诉讼目的看，正是由于存在行政裁量权力，所以法律禁止调解几乎是不可能的，而且实践中几乎所有的行政案件都不同程度地存在调解与和解。基于此，这些学者和实务工作者建议，将行政诉讼法“不适用调解”的规定修改为：人民法院在不违反法律、不违背公共利益和不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解。马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善M.北京:中国政法大学出版社，2004,325-326马怀德教授也认为“程序规则是行政诉讼制度的核心内容，由于行政诉讼法规定的个别程序明显存在问题，加之很多程序过分依赖民事诉讼法，因此，我们建议在细化行政诉讼相关程序的同时，取消行政诉讼不得调解的规定。”马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善J，法律适用，2005,8.同时学界对于行政诉讼调解、和解制度除了肯定说和否定说之外，还存在折衷说的观点，认为调解和和解制度的引入应视具体的诉讼类型而定，在以行政裁决、行政合同为标的的诉讼以及一般的行政赔偿之诉中，调解和和解制度是可以吸纳的，其他类型的行政诉讼则不能实施调解或和解。章志远.现行行政诉讼法的修改势在必行J，政治与法律，2003,2.（四）是否实行三审终审制。针对我国的审级制度有学者提出，我国的审级和审判组织设置不科学，无法摆脱地方干预。从世界范围来看，大多数国家都实行三审终审，几乎所有的案件都能上诉至最高法院。因此，我国行政诉讼也应采用三审终审制，并且三审为法律审。有学者则对此表示质疑，认为在司法体制不独立的情况下，三审终审同样难以实现行政诉讼困境的扭转。还有的学者主张取消基层法院行政审判庭的设立，一般的行政案件都由中级法院作为一审法院。章志远.行政诉讼法修改三题J，山西省政法管理干部学院学报，2006,3.我国现行的两审终审制，许多学者认为存在很多问题和弊端，如终审法院级别过低，不利于法律的统一适用；终审不终，审判监督程序的大量启动严重冲击了正常的审级制度；案件请示，二审终审功能丧失；两审终审不能有效的抵制地方保护主义和人情关系的影响。有学者提出改两审终审为三审终审我国现行的两审终审制度，由于社会条件的变化和自身存在的缺陷，其已明显不适应社会对司法公正目标的需求，并影响到了终审判决的确定性，不利于维护司法权威。当现实的内在驱动与外在作用使程序制度的改革别无选择时，对制度的理性重构便成为历史的必然因此，应当对我国的审级制度进行创新，建立三审终审制，为当事人提供更多的权利救济渠适，更好地纠正司法偏差，为判决效力的实现提供更充分的公正性资源。针对行政诉讼程序，有学者认为两审终审的弊端更为突出，实质上设立审级制度的目的之一，就是为了寻求法院裁判的公正与正义，从而达到行政诉讼的最高境界。另一方面，公正性并不是审级制度的唯一价值追求。尽管通过审级制度达到司法公正是其设立的日的，但经过几级法院的裁判才能达到司法公正？从理想的角度出发，似乎审级越多，实现公正的可能性越大。但实际并非如此，效率性同样是审级制度的价值追求。繁多的审级很可能会导致诉讼的低效率，这是对公正理念的一种扭曲。故而设立审级制度的关键是要在公正与效率之间找到一个平衡点。但我们不得不正视我国司法不公现象的较为普遍性，行政审判中的司法不公问题己经严重影响广大民众对行政诉讼制度包括两审终审制度的认同程度，以致于更多的行政相对人在行政争议发生后不愿提起行政诉讼或者即使对第一审行政裁判不服也不愿依法行使上诉权，这种状况非常不利于保障行政诉讼原告的合法权益，有必要对我国审级制度进行改革。三、 关于我国行政诉讼程序争议的几点思考 1针对学者提出的我国行政诉讼应当建立审前准备程序，其提出是基于保障诉讼的公正，通过审前准备程序由非庭审法官进行，避免庭审法官的前期介入案件造成先入为主，主观上的臆断，影响诉讼的公正。然而，我国的审前准备活动，一直发挥着程序性的作用，审前准备活动只是涉及到开庭的一些程序事项，对于行政诉讼的案件的争议的解决是在庭审阶段，而且在行政诉讼中庭审至关重要，是诉讼的关键阶段。如果将审前准备程序交予非庭审法官，待审前准备程序结束将案件交予庭审法官，此时庭审法官同样需要对案件进行认真了解和实质审查，这种所谓的“先入为主”在程序设计上不可避免。同时审前准备程序的设立，出现对行政诉讼需要由非庭审法官和庭审法官共同解决，势必影响行政诉讼的效率，也与行政诉讼设置的时限相对较短的目的不符。2.随着人民法院受理的行政案件数量的增多，与有限司法资源的短缺相冲突，这势必导致行政纠纷不能得到及时的解决，公民、法人和其他组织的合法权益得不到及时、有效的保护。在这种情况下，只有设立简易程序，提高诉讼程序运行机制的效率，才能满足程序公正和社会需求的双重价值目标。行政诉讼设置简易程序，以效率为首要价值目标，兼顾公正，将能更好地协调效率与公正价值关系，将两者维持在平衡的状态。行政行为的高效率，要求行政诉讼程序体现效率理念，在行政诉讼中设立简易程序，不仅能提高行政诉讼程序运营机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。并且，它还将使行政机关有更多的时间和精力投人到行政管理和自身建设中去，以获得更大的社会效益。3.调解不仅在民事诉讼，刑事诉讼(自诉案件)，而且在行政诉讼中都应该是适用的，把调解程序，排除在行政诉讼之外是不明智的。调解或和解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。薛刚凌.行政诉讼法的发展趋势J.政法论坛，2003,(1).调解是在第三方的协调下，纠纷双方当事人通过互谅、互让达成协议的方式解决纠纷的活动；诉讼调解则是指在诉讼进行过程中，纠纷双方在人民法院的主持下，经过协商，达成协议，从而解决纠纷、终结诉讼程序的一种诉讼活动。实践证明，调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要的作用。行政诉讼作为