构建环境公益诉讼制度的必要性.pdf

摘 要 近年来 环境公益诉讼已经日益成为社会关注 的焦点 而我国现行法律中关于此方面的规定并不健全 一些 环境问题得不到有效解决 因此 借鉴国外的成功经验 构建我 国的环境公益诉讼制度势在必行 关键词 环境公益 环境公益诉讼 必要性 一 环境公益诉讼的概念 环境公益诉讼发源于美国等工业比较发达 环境保护比较 健全的国家 环境公益诉讼在美国称之为 公民诉讼 而我国 对环境公益诉讼的称谓不尽相同 有人称为 群众环保诉讼 也有人称为 环境诉讼 环境公益诉讼制度 我国大多数学者 认为是指由特定的国家机关 社会团体或个人对有关民事主体 或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼 由法院 依法追究行为人法律责任的制度 学者们还进一步将环境公益 诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼 环境民事公 益诉讼 就是指公民或组织针对其他公民或组织侵害环境公共 利益的行为 向法院提起民事性质救济的诉讼 而环境行政公 益诉讼则是指公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损 害环境公共利益为由 向法院提起的司法审查之诉 二 我国构建环境公益诉讼的必要性分析 一 以政府为核心的环境行政行为不能有效保护环境公益 长期以来 我国实行国家环境管理的单轨运行机制 由各 级政府环境保护主管部门以国家名义和法律形式全面行使环 境保护的监督管理职能 并对社会的环境保护进行预测和决 策 政府在环境保护中起着核心作用 这一特点明显地体现在 我国相关法律中 如我国 环境保护法 第七条明确规定 国务 院环境保护行政主管部门 对全国环境保护工作实施统一监督 管理 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门 对本辖 区的环境保护工作实施统一监督管理 国家海洋行政主管部 门 港务监督 渔政渔港监督 军队环境保护部门和各级公安 交通 铁道 民航管理部门 依照有关法律的规定对环境污染防 治实施监督管理 县级以上人民政府的土地 矿产 林业 农业 水利行政主管部门 依照有关法律的规定对资源的保护实施监 督管理 实践中 由于我国囿于传统的法律制度 对污染环境 和破坏生态的侵权行为大多采取行政处罚的方式 事实上 由 于行政体制的局限性和行政措施的软弱性 往往导致行政手段 在制裁违法 保护环境方面难以达到预期的效果 虽然政府可以凭借其星罗棋布的行政权力网络实现对各 类社会危害行为的监控 迅速制止各种环境侵害行为 及时地 保护社会公共利益 而且其环境行政行为还可以对环境保护工 作进行整体协调 对环境污染和破坏进行预先控制 在培育环 保市场 建立市场机制方面也可以起到基础性作用 甚至其对 经济活动的适度干预 还可以纠正人们行为的 外部性 但是 由于环境问题的广泛性和复杂性 单靠政府来提供环境公共物 品或者说应对生态危机 存在着很大的局限性 甚至出现了 政 府失败 现象 政府因此而失灵 公共选择理论认为 人们必须 破除凡是政府都会一心一意为公众利益服务 都会把公共事务 办好的观念 因为政府是由政治家和公务员等个人组成的群 体 首先 他们也是理性人 他们从事政治活动的目的是追求自 身利益的最大化 一些利益集团通过竞选捐款 游说 政治交 易 寻租甚至贿赂对政治家产生影响 迫使他们颁布有利于这 些利益集团的立法和政策 其次 由于受传统生存方式的影响 各国政府几乎都将追求经济的高速增长作为己任 在面临环境 污染与经济增长相冲突时 往往作出妥协 以牺牲环境为代价 这种失误性的决策行为导致了生态环境加剧恶化 二 我国现行的诉讼法不能有效保护环境公益 环境具有显著的公益性特征 而我国当前的诉讼法是不利 于保护环境公益的 我国 行政诉讼法 规定只有行政相对人认 为行政机关行使的具体行政行为侵犯了其利益 具有可诉之利 益时才具备提起行政诉讼的主体资格 同样 我国 民事诉讼 法 也规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民 法人或 其他组织 公共利益 国家利益并不是个体利益 但可能作为公 益诉讼的 被告 之行为 所以即使损害了公共利益或国家利 益 由于未直接侵犯 原告 个体的合法利益 也未对 原告 个 体的权利义务产生实际影响 普通公民对此无权起诉 这就导 致了一些环境公共利益或者社会利益受损时出现无人过问 无 人关心的情况 或者即使有人关心也可能难以过问 在这种 情况下 如果行政机关以行使自由裁量权为由或出于对部门利 益的考虑等种种原因对损害公益的行为不起诉 不追究 而社 会公众由于没有诉讼资格又无法起诉和追究 这时环境公益显 然不能得到有效保护 我国立法中这种只有与侵权行为有直接利害关系的人才 可以提起诉讼的规定 还可能产生其它诸多不利的后果 例如 如果受害人无力提起诉讼 而其他人又无权起诉 根据不告不 理的原则 加害人危害环境行为的责任就得不到法律的追究 法律的公平与正义就得不到体现 而且由于环境侵权的特殊 性 环境侵害往往具有间接性 若按照传统的侵权理论 根本无 力保护环境 此外 由于我国诉讼法对原告资格的严格限制 打击了不 少公民的参与热情 随之而来的是对司法的不信任 而当一个 社会民众不相信法院解决纠纷的功能时 绝非仅仅是法官 律 师的损失 而是整个社会的损失 这与我国建设法治社会的理 念是不相容的 也是极端危险的 三 我国现行环境法律法规不能对环境公益起到有效保护 虽然法律作为环境保护的重要武器已得到国家的重视 截 止 2006 年 我国已制定 9 部以防治环境污染为主的环境保护 法律 13 部以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资 源法律 10 部以自然保护 防止生态破坏和防治自然灾害为主 构建环境公益诉讼制度的必要性 李镇炎 昆明理工大学 云南 昆明 650224 2010 年 4 月 总第 236 期 法制与经济 FAZHIYUJINGJI NO 4 2010 Cumulatively NO 236 126 要内容的法律 30 部与环境资源法相关的法律 还有大量的环 境资源行政法规 地方法规 部委行政规章和地方行政规章 从 某种意义上说 中国已经形成环境法体系 但从国家和社会对政 府环保工作和环境法律的要求和期望看 中国的环境质量并没 因环境保护法律法规数量的增多而相应改善 我国环境立法的 增幅大 增速快 但环境质量改善的增幅小 增速慢 统计结果表 明 随着环境法规数量的增加 环境污染恶化状况并没有得到有 效遏制 有些地区环境污染程度甚至不降反增 我国 环境保护法 虽然确立了公众参与原则 赋予广大公 众参与环境保护管理的权利 并保障公民这种权利得以行使 但公众参与的内容主要是检举和控告 仅凭单个公民或单位的 微薄之力来对抗具有强大经济基础的大型企业 其弱势显而易 见 同时 虽然有些环境破坏行为所造成的危害后果极大 但由 于受害人众多 且对一般个体的损害并不大 这就导致了公民 和单位检举 控告的积极性不高 可见 单纯依靠公众参与来解 决环境问题也是不现实的 四 环境法的全球化与趋同化 随着市场全球化与国际环境保护事业的发展 各国环境法 之间以及国内环境法与国际环境法之间的协调日益增强 国内 环境法因越来越多地吸收国际环境法规范而出现了国内环境 法国际化的现象 国际环境条约也因越来越多地吸收传统上由 国内环境法规调整的内容而出现了国际环境法国内化的现象 各国环境法因相互之间的交流和合作日趋加强而出现了相互 协调的现象 在此情形下 许多有关人类社会共同未来和共 同利益的重大问题都已超越国界 需要各国联合起来在全球范 围内解决 各国在参加国际环境保护公约 承担国际环境保护 责任后 不得不参照和借鉴国际环境保护公约的原则和制度来 调整本国环境立法 以使本国的立法与国际公约接轨 从而促 进本国环境法的发展 在当代环境法全球化与趋同化的背景 下 中国环境法的趋同化现象也十分明显 截止目前 中国已经 签订 参加 40 多个与环境资源有关的国际条约 先后与美国 加拿大 韩国 日本 俄罗斯 德国 澳大利亚等国家签订 20 多 个双边环境协定或谅解备忘录 除中国宣布予以保留的条款 外 这些都构成中国环境法体系的一个组成部分 当前 中国在 环境保护方面的国际合作 已经扩大到环境政策与环境法领 域 我国的许多环境法律 法规以及政策文件都含有国际环境 政策和条约的内容 自上世纪 90 年代以来 我国许多地方性环 境法规也都大多规定了环境保护国际合作方面的内容 由此 中国的环境保护显然不能游离于全球范围之外 鉴于环境问题 的日益严重而又无法寻求司法救济的状况 公益诉讼机制 便 成为不少国家最佳选择 于我们国家而言 亦不外如是 三 构建环境公益诉讼制度的重要意义和作用 一 环境公益诉讼是对政府有限执法资源的重要补充 政 府机构的资源有限 不可能对全部环境污染行为进行及时有效 地处理 环境公益诉讼让包括环保团体在内的多个主体 在政 府未能执行环境法律的情况下成为补充 保证环境法律的有效 实施 二 有利于推动环境保护的公众参与 在我国的环境保护 法律中 基本上确立了公众参与环境保护的原则 但并没有公 众参与的具体途径 通过建立环保公益诉讼 就可以给公众参 与环境保护提供一条具体的途径 有利于发挥公众参与环境保 护的积极性 三 可以给环境破坏者一种强大的压力 迫使其自觉遵守 环保法的规定 一些企业之所以不遵守环保法的规定 是因为 受到地方政府或明或暗的保护 而公众对其又无可奈何 使得 他们更加有恃无恐 如果建立了环保公益诉讼 就会把环境破 坏者置于公众的监督之下 从而迫使其不得不守法 四 环境公益诉讼对于环境公共政策的形成有重大影响 公益诉讼的案件处理结果不仅与原告及原告之外的众多社会 成员直接相关 也常常与公共政策调整 立法的修改完善等密 切相关 环境公益诉讼案件的处理通常具有强烈的公共政策导 向 这无疑会对一般公众 行政机构及各种利益集团在同类事 件 同类行为中的提供基本的行为准则 从而对环境保护工作 产生更广泛的影响 五 可以促使行政机关严格执法 环保公益诉讼不仅包括 对污染者提起的民事诉讼 也包括对行政机关提起的行政诉 讼 即对那些不履行环境保护法定职责的行政机关 可以由公 民或者组织 团体对其提起行政诉讼 这样就迫使行政机关不 得不严格执法 使环境保护的法律规定得到真正的实施 六 有助于维护社会稳定 通过赋予公众依法律程序解决 纠纷的手段 对那些可能引发社会不稳定因素的环境纠纷将其 从 体制外 途径解决引导至 体制内 途径解决 从而避免了 矛盾的激化和群体性事件的发生 在环境公益诉讼过程中 法 院的介入帮助政府对社会的变化和需求进行积极回应 即通过 诉讼实现合作和妥协 从而推动纠纷的解决 实现社会稳定 注释 吕忠梅 环境公益诉讼辨析 法商研究 2008 第 6 期 张乐群 论环境 NGO 在环境公益诉讼中的困境及其出路 兰州 交通大学学报 2009 年 10 月 第 28 卷第 5 期 李艳芳 美国的公民诉讼制度及其启示 关于建立我国公益 诉讼制度的借鉴性思考 中国人民大学学报 2003 年 第 2 期 第 127 页 邓一峰 环境诉讼制度研究 中国海洋大学 2007 年 博士论文 蔡守秋 论政府环境责任的缺陷与健全 河北法学 2008 年 第 26 卷第 3 期 第 18 页 蔡守秋 当代环境法的全球化和趋同化 世界环境 1999 年 第 3 期 参考文献 1 林秋 试论中国环境公益诉讼制度的建