黄勇：对城市公共交通的调查与思考.doc

对长沙市城市公共交通的调查与思考长沙分校本部2009年秋季开放教育专科行政管理专业 黄勇指导教师 刘国锋 一、调查背景 胡锦涛总书记在中共十七大报告中指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理。”城市建设是社会建设的重要组成部分，城市公共交通又是城市建设的重中之重，是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境的有效措施，是落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进城市可持续发展的必然要求。近年来，为满足市民出行需求，提高城市交通效率，中共长沙市委、市政府进行了积极努力，出台相关法规，加大对城市交通基础设施的投入，根据经营城市的理念实行公交市场化改革，我市公交营运能力显著增强，公共交通呈现出新面貌。然而，随着我市经济和社会的快速发展，交通运输工具的急剧增加，交通拥堵、环境污染等问题日益严重，各种矛盾也于公交市场化后日益凸现，我市城市公共交通发展与经济社会发展已不相适应。城市公共交通发展的滞后必将成为制约我市经济发展和城市建设的瓶颈，直接影响着我市文明城市形象的提升和构建和谐社会目标的实现。为此，笔者响应湖南电大“十万学子三湘行”社会实践要求，利用自身工作便利之际（笔者为长沙市公共事业管理局公交处工作人员），在长沙电大校长张国斌教授指导，围绕我市公共交通发展情况展开调研，走访了市公用事业局、市交通局、市交警支队等相关职能部门和湖南龙骧巴士公司等从事公交运营服务的企业，对目前我市公共交通事业发展中存在的问题进行了分析并提出针对性的建议。二、我市公共交通现状目前，长沙市共有湖南巴士股份有限公司、湖南龙骧巴士有限责任公司、长沙市三叶联营公共汽车公司、凯程巴士有限公司等9家从事公交运营服务的公司，拥有营运线路120条，线路总长度2145.1公里，营运车辆3904标台。万人拥有公共汽车15.87标台，其中使用清洁环保型公交汽车仅247台（天然气动力车228台、达到国3标准的车辆19台），日客运量254.55万人次，公交出行分担率为34.17左右，公交从业人员9683人。全市拥有公交停车场25个，停车面积165810；设置公交中途停靠站1953个，其中港湾式停靠站94个，占市区公交停车站的4.81；在金星路、万家丽路、湘府路、芙蓉南路、岳麓大道等11条道路设置公交专用车道67.1公里。三、我市公共交通发展中存在的主要问题剖析（一）现行公共交通管理体制制约着公共交通事业的进一步发展。公共交通市场化后，其公益性几乎消失殆尽，公交发展举步维艰，其表现为：1、公共交通管理体制不顺，宏观调控乏力。目前，我市市区的城市公共客运管理职能在市公用事业局，乡镇客运和长途客运管理职能在市交通局，各县（市）的城市公共客运管理职能则分别在城管局或建设局，未形成城乡一体化的大交通格局。多重领导的管理体制致使公交协调渠道不畅，宏观调控能力不强。2006年起，由于中巴车在城区违规运营且与市区37条公交线路同线等问题，公交客运和农村客运矛盾、冲突时有发生。2、公交市场化经营带来系列问题，各种矛盾凸现。公共交通走向市场化曾是前几年全国各大城市的潮流，长沙市公交行业也于2004年开始走向市场化。此后，原长沙公共交通总公司改制，长沙公交企业由一家演变为9家，公交线路也由公交总公司改制前的70多条增至120条。9家企业中除由原公交总公司改制而来的湖南巴士、湖南龙骧巴士两家骨干企业外，其余七家民营公司或由原经营中巴的公司转体，或由从未涉足公交的企业新组建，经营线路最多的是8条，最少的是3条，这些小公交企业普遍存在抗经营风险能力差、履行社会义务能力弱、经营管理不规范等问题。公交市场化曾给公交行业发展带来一定活力，但其后逐步形成的恶性竞争所带来的系列问题开始暴露，且日趋严重。公交市场化经营必然导致公交企业追求经济效益的最大化，而公交的公益属性又注定公交行业更应该关注社会效益而非经济效益。因此，公交行业的特殊性、市场资源的有限性与资源配置合理性的矛盾、公益性和趋利性的矛盾、市场运力大于运量的矛盾日益突出；多家经营，无序竞争，导致公交运行中“冷线过冷，热线过热”的矛盾突出，中心区线路重叠严重，交通压力增大，而郊区线路服务则不到位，郊区居民出行不便利；一些小公交企业片面追求经济效益，采取非正常手段调整线路，与发挥公交主导作用的骨干公交企业的矛盾逐步显现；而骨干公交企业由于承担了所有亏损线路、社会公益线路而亏损严重，举步维艰，几乎已到难以为继的境地。公交走向市场化后，各种矛盾的汇集、交错，使得长沙公交行业平静的表象下暗流汹涌，一触即发，公交突发事件时有发生。2011年3月，由于不满修路影响收入，长沙嘉年华巴士804路车主集体停运，长沙市公用事业局不得不从龙骧巴士公司紧急调车顶替才解燃眉之急；4月，由于车主与公司之间的承包矛盾，长沙众旺巴士905线路几十台公交车一夜之间全部“蒸发”，龙骧巴士公司自行调动本企业车辆才保障了正常营运。（二）公交优先战略未在真正意义上得以认真实施公交优先往往被理解为城市交通规划和交通管理中的公交专用车道，而实际上，广义的公交优先应该包括政策支持、基础设施建设、技术装备改善、交通管理等多方面的优先，是一项系统工程。虽说长沙市公交优先的口号喊了很多年，但从严格意义上说，公交优先战略尚未真正付诸实施。1、政策滞后。近年来，国家十分重视实行公交优先战略，国务院印发了关于优先发展城市公共交通意见的通知（国办发200546号），建设部等四部委出台了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见（城建2006288号）。湖南省政府办公厅印发了关于优先发展公共交通实施意见的通知（湘政办发200772号），全国有17个省会城市都出台了优先发展城市公共交通的政策性文件，我市却至今尚未正式出台发展城市公交优先的法规政策性文件。而2003年编制的20022020年长沙市公共交通规划已落后于长沙市城市发展的步伐，急需调整、修订。政策支持的滞后，使我市在实施公交优先发展战略上缺乏法制保障，影响着我市公共交通基础性资源配置和可持续发展。2、公共交通建设资金投入严重不足。我市财政对公共交通行业的补贴每年不足500万元，站场开发建设费用每年投入仅1000万元，财政投入远远不能满足城市公共交通发展的需要。同时，促进公共交通发展的税费扶持相对缺乏，公交企业目前要承担14项税费，税费负担过重；未建立完善的对公交企业的公益性财政补偿机制，公交企业每年要承担70岁以上老年人免费乘车和军人、残疾人、中小学生优惠乘车费用约2418万元，而政府每年只补贴210万元，市财政每年建立老年人乘公交车意外伤害赔偿专项资金100万元，但实际支出每年已高达400万元左右，公交企业社会公益性负担沉重。财政投入的短缺，导致站场等公共交通基础设施建设严重滞后，也使得我市公交行业基本处于亏损状态。而公交行业效益不佳又直接带来了驾驶员严重流失、服务质量下降、拒载持免费乘车证的老年人等系列问题，公交企业服务能力和水平与市民要求差距不断扩大。据统计，20052007年城市公共交通投资占三年城市交通基础设施投资的比重仅为21，只达到畅通工程建设二等标准的要求。3、公共交通基础设施建设与城市发展不相适应。根据国家有关公共交通综合用地标准，我市公交行业目前需要近70万平方米的综合用地，但我市仅有停车场地16.58万多平方米，且现有停车场面积狭窄、使用年限长、设施落后，根本不能满足停车、车辆保养等需要，致使三分之一的公交车辆只能露宿街头，影响公交车辆的及时维修和正常保养，给公交车的安全营运带来隐患；公交专用洗车场仅5个，大部分车辆只能当街人工洗车，影响市容环境；公共交通设施与城市道路发展不配套，未做到首末站停车场地、公交调度用房、洗车场所、出租车综合服务站等公共客运配套设施与小区开发、园区建设同步规划、建设，以至道路修好了，小区建成了，公交车却无法延伸；城市规划和道路建设中未考虑建设BRT快速公交系统，公交车专用道只占主干道总长度的26.7，且大部分不在中心城区，公交车的优先车道和左转或右转专用车道也未设置，公共交通“路权优先”没有很好地体现出来，通行信号系统也未体现公交优先。（三）未形成科学合理、各类客运系统协调发展的公共交通格局1、线网布设不合理。20022020年长沙市公共交通规划科学规划了22条近期线路，但目前在实施上大部分未完全到位。由于我市城市部局不合理、城市建设过程中对公共交通设施配套考虑不足、对公交行业政策性亏损补贴缺失等原因，使得线路分布不均衡，运力分布不合理，城市中心区线路过于密集，公交车争抢乘客现象严重，而一些非城市集中区则线路少、车少，乘车难；线路设置不合理，热线上布线过多，线路重复率高，引起交通混乱；部分线路非直线系数过大，线路过长，难以提高行车速度、缩短行车时间。2、部分站场、站点设置不合理。停车站场点布局和分布超过区域容量限制，大量公交车只能占用宝贵而狭小的道路停车，致使交通集散点出现拥堵现象，如多条线路起讫站集中设置的东塘、荣湾镇、火车站等交通集散点均存在交通阻塞问题。公交车辆和社会车辆的分流措施不到位，很多四车道的道路两边都设有停车位，部分酒店商家门口也私自占道停车，公交中途站停车区域常被社会车辆占用，导致公交车无法正常进站；有的公交站设置在距离路口不足50米处，或设置在立交桥匝道旁和车流复杂地段，公交车辆进站时，常常占道停车。2006年，市公安局曾组织大量人力物力对全市9家公司当时的98条线路1400多个公交停靠站点的情况进行分析和评估，评估的结果只有60多分，属于差等水平，且现公共交通港湾式停靠站设置率仅为23.10，只达到畅通工程三等管理标准。3、难以满足市民安全、方便、快捷的出行需求。目前，由于我市公交驾驶员缺口大，大部分公交线路收班时间为23：00之前，有15条线路公交车收班时间为23：00之后，仅312路实现了24小时运营，在夜生活丰富的今天，已不能满足市民的需求。由于客流高峰时段道路交通拥堵严重，经常造成公交车辆班次时疏时密的现象。部分投入营运的车辆车况不佳，抛锚事件时有发生，并带来安全隐患。据交警部门统计，目前，长沙市民出行选择公共交通方式的不足25，15以上选择私人驾车，10.5选择摩托车、电动车出行，私家车、摩托车、电动车的大量使用加大了道路负荷，降低了路网的通行效能。4、未形成一体化现代公交体系。我市城市公共交通对农村的辐射还未达到需求，客运站场与公交站场还未完全实现“无缝化”衔接，城乡公共交通统筹发展格局尚未形成。仅依靠公共汽车、出租车将愈来愈无法满足市民的出行需求，必须加快地铁、轻轨建设步伐，建立公共汽车、地铁、城市轻轨相衔接的现代化城市必备的完整的公共交通体系，以免影响我市现代化的进程。四、优先发展公共交通事业，构建我市和谐交通环境的建议（一）理顺体制，明确定位，形成统一的管理格局1、理顺体制，加强领导。理顺公共交通管理体制，通过建立公共交通协商制度和部门联动机制加强对公共交通行业的领导，整合公共交通和公共客运相关的职能，建立起适应长沙市经济社会发展需求的、城乡统筹发展的大交通管理体制。2、明确公交定位，推进公交行业改革，使公交重回公益发展模式轨道。长沙市公交走向市场化后的实践证明，公共交通是公益性行业，可以引入竞争，但不能完全市场化，否则资本逐利性就会削弱公交行业本身应该体现的社会效益，带来系列难以调和的行业矛盾和管理困难问题。目前，我国许多经历过公交民营化的大、中城市已清退民营资本，公交事业重新回归国有公用事业旗下，如北京、重庆、南京等；许多城市积极推进城市公共交通行业改革，进行公交行业整合，如拥有400多条公交线路的14家广州公交企业于去年整合为“三大旗舰企业”，西宁的三家公交企业去年也合而为一，上海经过整合后现有的公交企业也仅3家左右。就目前我市公交行业状况而言，9家公交企业确实过多，整合、重组我市公交企业已势在必行。建议参照全国其他省会城市公交管理新模式，将9家公交企业整合为23家，建立具有现代企业制度、股权多元化、符合城市公共交通管理规划、满足市民出行需求的长沙市公共交通集团公司，形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。只有这样，才能优化我市公交资源配置，合理调整公交线网结构，实现企业的优势互补和良性发展，消除片面追求经济效益而忽略社会效益的恶性竞争现象，解决由恶性竞争引发的系列问题，推动我市公共交通事业健康、有序发展。（二）切实实施公交优先战略1、加强政策支持，制定权威的交通发展战略。根据上级有关文件精神，尽早出台我市关于优先发展城市公共交通的实施意见等地方性政策法规，将“公交优先”发展战略在城市规划、建设、用地、管理等方面都纳入法制化轨道。本着适度超前的原则，修改完善长沙市公共交通规划，使其具有前瞻性、科学性，并将其纳入城市总体规划。在长沙市大河西先导区建设中，新区道路与市政设施也应统一规划。要以科学发展观为指导，统筹协调，合理规划交通建设、发展框架和功能，提高资源配置和使用效率。2、加大投入，建立健全公共交通财政补偿机制。城市公共交通属于社会公益性事业，应将其纳入公共财政体系统筹安排，重点扶持。市政府对公交基础设施建设等应给予必要的财政支持，对从事公共汽车等大运量公共交通经营企业应给予财税扶持，免征相关税费。要建立并落实公共财政补偿机制，市财政、审计部门应对公共交通企业的成本和费用进行年度审计和评价，合理界定和计算公交企业政策性亏损，对因价格限制因素造成的政策性亏损给予政策扶持和价格补贴，对因承担社会福利而减少的收入或因完成政府指令性任务而增加的支出给予经济补偿；对因“冷、热线”而引起的收入不均要出台相应调剂政策和措施，重点补贴扶持“冷线”的发展，提高公交的覆盖率，使公共交通步入健康的发展轨道。3、加快公共交通基础设施建设步伐。建议市政府按照“统一规划，统一管理，政府主导，市场运作”的方式，组织规划、建设、公安、土地、市政等部门在各自职责范围内加大城市公共交通站场等公交基础设施和公交车专用道的建设力度。一是加强公共交通站场的建设。要将公交站场和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设规划，将公共交通站场作为新建小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。新站场的建设投资应从土地出让金中支出，建设应由专门机构负责落实，确保公共交通基础设施作为国有资产长期为城市公共交通服务。二是加强换乘枢纽中心等公共客运基础设施建设。要统筹规划，建设一批与城市发展规模和出行换乘需求相符的公交枢纽站及与其配套的停车场、港湾式停靠站，实现公交“零距离”换乘，鼓励私家车主在高峰时间或进入拥堵路段时换乘公交车。三是加快建设公共交通专用道路系统。市建设行政主管部门应与公安交警部门配合，根据实际需要，在我市主要交通道路上设置公交专用道或优先道，逐步形成公交专用道或优先道网络。公交专用道或优先道要配置完善的标志、标线等标识系统，做到清晰直观，同时要加强公交专用道的监控，保证公交专用道不受侵占，提高公交车辆的通行速度。4、加强监管，规范秩序。交通行政主管部门要加强对我市公共交通市场的监管，对因经济效益而随意调整线路、乱抢客源、拒载甩客和部分企业以包代管等现象从严整治，加大打击力度，规范公共交通市场，使公交秩序持续好转，为城市公共交通营造安全、高效、公正的运营环境。（三）建立科学合理、各类客运系统协调发展的现代化公交体系1、优化公交线网。按照修编后的长沙市公共交通规划，调整和优化我市公交线