行政诉讼法实施二十周年江苏法院经典案例.doc

行政诉讼法实施二十周年江苏法院经典案例 来源：江苏法院网 作者: 更新时间：2010-09-26 09:44:55 自中华人民共和国行政诉讼法施行以来，全省各级法院审理的各类一审行政案件已近7万件，涌现出一大批优秀案例。值此“行政诉讼法实施二十周年宣传月”活动之际，江苏省高级人民法院精选出具有代表性的经典案例十件予以公布。这些案例或在行政审判和依法行政的发展进程中具有重大历史意义，或在全省及当地产生了较大的社会影响，或对一些重要法律、法规修订完善产生了重大推动作用，从不同的侧面反映出行政诉讼法在我省实施的不平凡历程。这些案例是：一、陈某等1144户农民诉F县W镇人民政府侵犯财产权案二、宋某诉S市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案三、杨某诉W市劳动和社会保障局工伤认定案四、戴某等8人诉江苏省人民政府征地行政裁决案五、陆某等156位S市馨泓花园小区业主诉S市人民政府土地行政确认案六、张某诉X市人民政府房屋登记行政复议决定案七、L生猪养殖场诉N市C区人民政府城建行政强制及行政赔偿案八、吴某诉Y市人民政府要求政府信息公开案九、景某等112人诉江苏省D市卫生局卫生行政许可案十、A公司诉S市工商行政管理局C区分局工商行政处罚案 陈某等1144户农民诉F县W镇人民政府侵犯财产权案【基本案情】原告：陈某等1144户农民。被告：F县W镇人民政府。1999年1月7日，F县W镇陈某等1144户农民认为W镇人民政府的行政收费行为侵犯了他们合法的财产权益和人身权利，遂向F县人民法院具状起诉。原告诉称，自1998年以来，被告W镇政府在农民负担监督卡所列的项目和标准之外，巧立名目，多收税费，以“生猪屠宰税”、“农业特产税”、“以资代劳费”、“集资费”、“种子费”、“路面费”等项目向原告强行收费。其中，“农业特产税”和“生猪屠宰税”按田亩、人头平摊收取，“以资代劳费”按人头收取，共计多收税费214891.93元。同时，被告以小分队的形式，到原告处强行要钱，稍有不从即扒粮或拉货抵钱，若迟缴一天，罚款50%；迟缴两天，罚款100%。被告与原告多次发生冲突，使原告不得安宁，正常生活秩序受到干扰。原告认为，依法向国家缴纳税金是原告应尽的义务。被告在法律法规规定以外，巧立名目擅自多收且采取行政手段强制原告履行，已经严重的侵犯了原告合法的财产权益和人身权利。为切实维护原告的合法权益不受被告行政行为的非法侵害，请求人民法院判决撤销被告违法的行政行为，退还多收的税费。【审理情况】陈某等1144户农民诉F县W镇政府侵犯财产权案提起诉讼后，F县人民法院高度重视。针对本案人数多、范围广、影响大的特殊情况，法院兵分两路主动出击，一方面积极与各村村民代表进行交流沟通，向他们了解案件情况，为村民讲解法律规定，安抚他们的不满情绪，防止事态的扩大和升级。另一方面，法院主动与F县相关部门协调配合，根据法律规定和现实状况，提出解决矛盾纠纷的司法建议，确保村民合法的财产权益和人身权利得到有效的维护。在法院的建议下，F县委、县政府高度关注、积极配合。县委专门明确一名副书记牵头，成立了十几个工作组进驻W镇政府，全面了解各村农民税费征收情况，对所涉及的税、费逐项进行了审查和清退。同年6月15日，陈某等1144名原告主动向法院申请撤回起诉。F县人民法院认为，原告申请撤回起诉符合相关法律规定，根据中华人民共和国行政诉讼法第五十一条的规定，作出准予原告撤回起诉的裁定。【点评】这起案件牵涉到一千多名农民的切身利益，直接反映了当时农村税费征收方面存在的突出问题，最终法院在多方努力下妥善审理了这起人数众多、社会广泛关注的案件，实现了法律效果与社会效果的统一，在当时的时代背景下，对于促进农村税费制度改革、减轻农民负担具有很强的历史意义。一、妥善处理集团诉讼案件的典范原告的总人数高达1144人，是全省涉及原告人数最多的一起行政诉讼案件。在当时，这起案件涉及范围广、社会影响大，而且事关农民的切身利益，如果不能及时有效的化解矛盾、解决纠纷，很有可能会激起群众对人民政府的对抗情绪，最终可能升级为严重群体性暴力事件，影响社会的安定团结与和谐稳定。针对本案的特殊情况，F县法院在审理过程中，突破了司法被动性的限制，通过法院积极的司法行为，主动与各村的村民代表沟通交流，平息群众负面情绪；主动与县委、县政府协商配合，维护村民合法权益；主动提供行之有效的司法建议，推动农村税费制度改革。这一系列的能动司法行为，在较短的时间内协调了几千人的矛盾纠纷，防止了纠纷的升级和扩大。该案在多方的共同努力下，违法设立的收费项目被审查取缔，向农民多收取的费用也被逐一清退。最终，各村共一千多名农民主动申请撤诉，这起集团诉讼案件得到了妥善的处理，实现了法律效果、社会效果和政治效果的和谐统一。二、有效促进了农村税费制度改革的步伐这件集团诉讼发生在1999年，农村税费制度改革正在酝酿却尚未出台。国家对农业税费的征收项目、收费金额、执行程序缺乏统一的标准和有效的监督，不少地方都巧立名目，规定了五花八门的收费项目，这都给原本收入就不高的农民带来了沉重的生活负担。同时，由于缺乏制度性的规范和管理，乱收费、乱集资、乱摊派的现象在农村层出不穷，严重损害了农民的合法权益。F县法院在审理这起集团诉讼案件的过程中，通过与本案一千多名原告的交流谈心，了解到当时农业税费征收的现状、税费制度中存在的弊端和问题以及普通农民对税费征收的意见和想法，并将这些从个案中反映出来的社会现象进行了概括总结，整理成切实可行的司法建议，主动向有关部门通报，为其解决纠纷和矛盾提供决策依据。F县委、县政府对法院提供的司法建议高度的重视，对集团诉讼案件中的有关乡镇非法设立的农业税费现象进行了调查，对违法的收费项目进行了逐一审查，对不合法的项目坚决予以取缔，对多收取的金额予以及时的退还。这项工作推动了当地农业税费制度改革的步伐，减轻了广大农民负担。本案的处理为国家实施税费改革提供了直观性的参考，对我国农村税费改革起到了积极的推动作用。三、反映了建立重大行政案件综合调处机制的重要性人民法院进行司法审判的最终目的应当是解决矛盾、化解纠纷。但是，从行政审判的各个环节上看，近年来因行政管理和行政执法而引发的行政诉讼案件逐年上升，涉及行政审判的申诉与上访事件也明显增多。这些矛盾和问题如不能得到有效预防和化解，极有可能引发非正常上访、群体性事件甚至恶性事件。建立重大行政争议综合调处机制，在化解社会矛盾、彻底解决纠纷方面具有司法裁判所无法替代的作用。它可以充分利用各方有利因素，形成解决重大行政争议的合力，实现法律效果、社会效果与政治效果的和谐统一。在1144户农民诉F县W镇政府侵犯财产权案中，正是由于人民法院在审理过程中，积极与各村村民代表进行沟通协商，主动与F县委、县政府的配合协作，才能在很短的时间内实现平复村民情绪，审查非法收费项目，清退多收的钱款，原告申请撤诉的良好效果。如果采用直接作出行政判决的方法去处理这次纠纷，行政判决很有可能得不到及时的履行，村民的合法利益也无法得到有效的保障。因此，这起案件也可以说是人民法院最早探索建立重大行政争议综合调处机制的典范，充分证明了综合调处机制的重要性，也为我们在现阶段建立健全这一机制提供了生动的样本，推动人民法院在处理行政争议时，对案情重大、关系复杂的行政案件，注重用足用活三个链条，着力在整合内外调解力量、健全多元调解机制上下功夫。一是充分发挥法官助理、审判人员、院庭长的主力军作用，坚持递进式调解，放大内力，用活“人员链”；二是充分发挥人大、党委、政府各部门、妇联、工会组织特邀调解员等主体的地缘、人缘优势，巧借外力，用好“资源链”；三是充分发挥人民调解工作室、诉调对接办公室的功能作用，发挥合力，用足“协作链”，争取做到诉前化解不起诉、诉中化解不判决、判后化解不上诉，提升行政审判质效，真正达到案结事了的审判效果。宋某诉S市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案【基本案情】原告：宋某。被告：S市建设局。第三人：江苏省S市W房地产开发有限公司。2002年4月9日，拆迁人江苏省S市W房地产开发有限公司（以下简称W公司）的百货商场建设项目由S市发展计划委员会批准立项。2002年9月28日，W公司取得了建设用地规划许可证，2002年10月25日，W公司取得了国有土地批准书。2003年3月24日，W公司取得了房屋拆迁许可证，获得拆迁资格。2003年3月24日，S市建设局发布拆迁公告，并在公告中载明了拆迁范围、搬迁期限、拆迁评估机构。原告宋某的房屋建筑面积为637.07平方米，在拆迁范围内。S市F房地产评估咨询有限公司（以下简称F公司）根据W公司的委托，对宋某的拆迁房屋进行了估价。由于宋某对被拆房屋补偿价有异议，且要求产权调换，双方未能达成协议。2003年5月28日，W公司申请S市建设局对拆迁纠纷进行裁决。2003年6月5日，S市建设局作出200326号房屋拆迁纠纷裁决（以下简称26号裁决），主要内容是：（一）被拆迁人宋某应在裁决书生效之日起15日内搬迁完毕；（二）房屋安置补偿费（包括房屋补偿费、搬家费、附属设施及装饰装潢费、临时安置补助费及停业损失费）共计为685651.88元；（三）W公司在中贸百货商城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋（面积与被拆房屋面积相当），拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准；（四）W公司安排过渡房一套供被拆迁人临时居住。宋某对该裁决不服，于2003年9月4日向江苏省S市C区人民法院提起诉讼，请求撤销该裁决。【审理情况】S市C区人民法院一审认为：国务院城市房屋拆迁管理条例（以下简称拆迁条例）第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。江苏省城市房屋拆迁管理条例第十九条规定：对被拆迁房屋进行价格评估时，没有征求被拆迁人的意见；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。本案中，被告S市建设局根据第三人W公司的申请，有权依照拆迁条例的规定，对原告宋某与W公司之间的拆迁纠纷作出行政裁决。尽管拆迁条例和江苏省城市房屋拆迁管理条例对行政拆迁程序没有明确的规定，但行政机关在裁决时充分保障当事人的合法权利，允许双方当事人对争议问题进行申辩和陈述。但S市建设局在裁决宋某与W公司的拆迁纠纷时，未允许宋某对争议问题予以陈述和申辩，有失公正；仅根据W公司的申请及W公司单方委托的评估公司的评估结果作为行政裁决的依据，违反了江苏省城市房屋拆迁管理条例的规定。此外，该裁决虽然确定了以产权调换的方式对宋某需要拆迁的房产予以补偿，但却未将调换给宋某房屋的具体位置、楼层、房屋价格等内容予以明确表述，致使拆迁补偿的裁决内容无法执行。综上，该行政裁决程序上违反法律规定、内容上不具有执行效力，应重新予以裁决。鉴于宋某的房屋现已被拆迁，故依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（二）项第1、3目的规定，对26号裁决内容中的第（一）项予以维持，其余各项予以撤销，并判令S市建设局于判决生效之日起60日内，对宋某与W公司房屋拆迁纠纷依法重新裁决。宣判后，S市建设局不服一审判决，向江苏省S市中级人民法院提起上诉；宋某表示服从一审法院的判决；W公司未作书面答辩。S市中级人民法院认为：本案争议的焦点是S市建设局的裁决所依据的评估报告是否合法有效。W公司的百货商场建设项目经行政主管部门依照法定程序审批，并取得了对被告宋某房产的拆迁许可，W公司在与被拆迁方无法达成拆迁协议的情况下，依法申请S市建设局对需拆迁房屋强制拆迁，并无不当，S市建设局根据拆迁条例的规定，在本案的行政裁决第（一）项中确定限期对宋某的房产予以拆迁，符合有关行政法规的规定，依法应予维持。但S市建设局在裁决被拆迁房屋补偿款时，仅以W公司单方委托的F公司的评估结论为依据，违反了江苏省城市房屋拆迁管理条例的规定。本案被拆迁房屋的评估，系W公司单方面委托F公司所为，未经被拆迁人宋某的同意。在W公司与宋某无法对房屋拆迁事宜达成一致意见时，S市建设局在行政裁决中以拆迁单位单方面委托的评估公司的评估报告为依据，而不是依照规定在符合条件的评估机构中抽签确定评估单位，对W公司与宋某的房屋拆迁纠纷作出裁决不当，应认定为裁决的主要证据不足，程序违法。依照最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第六十二条第（二）项规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明鉴定程序严重违法的，人民法院不予采纳。由于S市建设局没有提供证据证实采纳该评估结论的操作程序合法，故应依法对S市建设局裁决中的第（二）项予以撤销。基于宋某对S市建设局按照有关规定认定的拆迁搬家、安置补偿标准没有异议，应予以确认。由于S市建设局裁决中的第（三）项的内容不具有实际可操作性，故一审判决予以撤销并无不当。基于宋某的房屋拆迁时已对外出租，在安排宋某房屋拆迁后的过渡用房时，应尊重宋某及承租人的选择权。S市建设局在裁决中虽然对宋某房屋拆迁后安排了过渡用房，但由于宋某实际上并未使用，故一审判决对此内容予以撤销，亦无不当。综上，S市中级人民法院依照中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，于2003年12月9日判决驳回上诉，维持原判。【点评】近年来，随着我国城市化进程的不断加快，因城市房屋拆迁引发的行政纠纷成为社会关注的热点和行政审判工作的难点。其中，被拆迁房屋的价值补偿或者被拆迁房屋的补偿价格又是拆迁双方争议的焦点。因此，评估机构对被拆迁房屋价格的评估报告就成为行政裁决和行政审判的关键性证据。而拆迁条例并未就评估机构的评估报告作出明确规定，致使审判实践中如何审查评估报告的合法性成为审判难点。为了明细和规范房屋拆迁行为，更好地协调和保障被拆迁人的合法权益，2002年10月23日，江苏省人大常委会通过了江苏省城市房屋拆迁管理条例，并于2003年1月1日开始施行。该条例第十九条就如何选择评估机构作出了明确规定：对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。S市两级法院首次依据江苏省城市房屋拆迁管理条例这一地方性法规中关于评估机构选择的规定对房屋评估报告进行合法性审查。本案中，在拆迁双方未能就评估机构选定达成一致意见时，S市建设局违反地方性法规的规定，采信违反法定程序单方委托的评估机构所作评估报告，其认定案件事实的主要证据违法，故该行政裁决构成违法，依法应予撤销。此案对于澄清行政审判中一些模糊认识、统一司法尺度具有积极作用，有力的推动了行政机关拆迁裁决行为的规范和被拆迁人的合法权益有效维护。在此基础上形成的案例被最高人民法院公报采用，在全国范围内产生了较大影响，被多部有关拆迁的专著引用，并被各大网站广为转载。 杨某诉W市劳动和社会保障局工伤认定案【基本案情】原告：杨某。被告：W市劳动和社会保障局。第三人：W市机关汽车修理有限责任公司。杨某于2004年3月进入W市机关汽车修理有限责任公司（以下简称汽车修理公司）从事汽车修理工作。2004年6月，杨某与师傅王某共同拆卸一辆汽车的拉杆球头，王某用榔头敲打过程中有铁屑溅入杨某的左眼中。杨某当时感觉左眼疼痛，滴了眼药水后疼痛缓解，故未去医院检查。2006年10月3日杨某感觉左眼剧烈疼痛，视觉模糊，于同年10月5日去医院诊疗，10月11日至13日经医院手术治疗从杨某左眼底部取出一铁屑。2006年10月26日杨某出院，医生作出的诊断结论为：1.左眼外伤性白内障；2.左眼铁锈沉着综合症；3.左眼球内附异物。出院时检查杨某的左眼视力为手动30cm，矫正无提高。2007年4月9日，杨某向W市劳动和社会保障局（以下简称W市劳动局）提出工伤认定申请，W市劳动局于同年4月11日根据工伤保险条例第十七条和江苏省实施工伤保险条例办法第十二条的规定，以工伤认定申请已超过规定的申请时效为由，作出了2007第3号不予受理通知书。杨某不服，于2007年4月25日提起行政诉讼，请求撤销W市劳动局的不予受理通知书。法院另查明，2006年12月21日杨某以人身损害赔偿纠纷为由起诉W市市级机关事务管理局（系汽车修理公司的上级主管部门）、汽车修理公司，要求两被告赔偿医疗费人民币10718.29元及后续治疗费。2007年4月26日W市N区人民法院依照最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第十二条第一款、中华人民共和国民事诉讼法第一百四十条第一款第（三）项之规定，认为对于劳动者因工伤事故遭受人身损害的，应当请求工伤保险赔偿，不能直接对用人单位提起民事诉讼，故裁定驳回了杨某的起诉。【审理情况】江苏省W市N区人民法院经审理认为：工伤保险条例第十七条中规定：工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。江苏省实施办法第十二条规定：申请人不具备申请资格的或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理。杨某2004年6月在工作时发生事故受伤，2006年10月事故伤害发生病变，后进行手术治疗。W市劳动局将工伤保险条例第十七条中的“事故伤害发生之日”理解为“事故发生之日”，直接将杨某2004年6月发生事故时间作为计算职工申请工伤认定的起算时间，W市劳动局没有考虑该情形的特殊性及事故与伤害之间的因果关系。由于本案中杨某发生事故到发生工伤意义上的伤害结果间隔两年多时间，W市劳动局以2004年6月来确定“事故伤害发生之日”是不科学和不合理的，不利于保护受伤害职工的合法权益。因此，本案应以最终出现伤害结果的时间来确定“事故伤害发生之日”，而W市劳动局适用工伤保险条例第十七条的规定决定不予受理杨某的工伤认定申请，属适用法律、法规错误，故杨某于2007年4月9日申请工伤认定未超过法定时效，其诉讼请求应予支持。依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目、最高人民法院关于执行若干问题的解释第六十条第一款之规定，判决：一、撤销W市劳动局2007年4月11日作出的2007第3号不予受理通知书；二、W市劳动局在判决发生法律效力后60日内对杨某的工伤认定申请重新作出具体行政行为。宣判后，被告W市劳动局不服，向江苏省W市中级人民法院提起上诉。W市中级人民法院经审理认为：根据本案事实，被上诉人杨某于2004年月在工作时发生铁屑溅入左眼的事故，但当时并未实际发生伤害结果，而是至2006年10月才病情发作，经医生确诊为左眼铁屑沉着综合症。根据本案有效证据证明，该病具有潜伏性和隐蔽性，与2004年6月被上诉人在工作时发生的事故具有因果关系。鉴于涉案工伤事故发生时伤害结果尚未实际发生，伤害结果发生后经医生确诊证明确系因涉案工伤事故所致，故本案工伤认定申请时效应当从伤害后果实际确诊之日起算，被上诉人提出涉案工伤认定申请时，尚未超过申请时效。上诉人W市劳动局认为工伤保险条例第十七条第二款关于工伤认定申请时效的规定是为了防止工伤认定申请的提出没有时间上的限制，并因此导致浪费国家行政管理资源，影响办事效率，妨碍劳动保障部门及时、准确地查明事实。上诉人还认为上述规定中的“事故伤害发生之日”应当理解为事故发生之日。其上诉理由不能成立。如果不对提出工伤认定申请作出时效限制，确实可能造成行政管理资源的浪费，影响劳动行政部门的工作效率，也不利于劳动保障部门及时、准确地查明事实。但是，规定工伤认定申请时效，更为重要的是充分保障工伤职工的合法权益。另一方面，如果将事故发生之日作为工伤认定申请时效的起算时间，则劳动保障部门在工伤事故发生后，伤害后果没有马上出现的情况下，也无法及时、准确地查明事实，无法作出正确的处理，反而必将造成行政管理资源的浪费，影响劳动保障部门的工作效率，也不利于工伤职工合法权益的保护。综上，正确理解工伤保险条例第十七条第二款的规定，应当认定“事故伤害发生之日”就是伤害结果实际发生之日。被上诉人杨某提出的工伤认定申请没有超过申请时效。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，W市中级人民法院依照中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。【点评】工伤保险条例第十七条第二款规定，“工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”在工伤认定中，通常情况下事故和伤害是同时发生的。但本案的特殊性在于事故发生时，工伤伤害后果尚未实际发生和发现，而当伤害后果实际发生并被确诊是由事故引发的，已经超过了一年。这种情况较为少见，在全省乃至全国都未曾有类似的案例。审理本案的法官们在法律法规无明确规定，又无判例的情况下，树立正确的司法理念，真正理解法律精神原意，以自己良好的法律素养作出的裁判，较好地取得了法律效果与社会效果的统一，裁判结果得到社会各界的普遍认同。W市中级人民法院于2007年10月12日作出终审判决，本案被告W市劳动和社会保障局于2007年12月10日即作出了工伤认定决定，对原告杨某所受伤害认定为工伤。后经仲裁调解，杨某终于得到了十万余元的工伤保险赔偿金，其受伤的眼睛得到了及时的治疗，生活也有了基本保障。终审判决后，本案的裁判立即引起了最高人民法院的关注，并得到了充分肯定。2008年第1期最高人民法院公报即公布了该案案例。继而，本案案例在人民司法、人民法院案例选、中国行政审判指导案例以及江苏法院参阅案例上刊登，并被工伤赔偿法律政策解读与实用范本典型案例全书等多部专著引用，对全省乃至全国同类案件的审理产生了重要的指导意义。该案的成功判决，给予我们许多的启迪，也带来颇多的思考：其一：裁判是一种平衡，即在相互冲突的法律价值及利益间进行平衡的取舍，作出妥当性的结论。选择过程中又会考虑多种因素，目标是在案件中实现公平正义，个案中需要权衡的法律价值包括公平、正义、秩序、安全、效率等。其二：行政审判的法官运用法律，不仅要重立法条文，更要重立法精神。正确处理条文与精神的关系，既要重条文内涵的理解，更要重法理精神的培育。在适用法律时，除了要体现法律对人和对事的平等性外，还要吃透立法的本意和目的，顺应立法精神，灵活地、创造性地适用法律，而不是机械地适用法律。在对各种合法的选择进行取舍时，反复推敲和掂量，看看这些选项中哪一个是最佳的，哪一种最能体现情、理、法三者的完美结合。其三：社会效果是审判结果的社会认知度，一个正确恰当的裁判既应有良好的法律效果，也应有良好的社会效果。戴某等8人诉江苏省人民政府征地行政裁决案【基本案情】原告：戴某等8人。被告：江苏省人民政府。2002年至2005年期间，Z市人民政府（以下简称Z市政府）经江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）批准，分若干批次对Z市新区的集体土地进行征收，戴某等8人（共五户）的房屋及承包地均在征收范围内。因对征地补偿标准有争议，经Z市政府协调未果，戴某等8人于2008年1月10日，依据中华人民共和国土地管理法实施条例（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款的规定，向江苏省政府提出裁决申请，请求：1、公开征地及拆迁补偿安置方案和标准；2、撤销不合法的补偿安置标准，责令Z市政府依法重新确定补偿标准。江苏省政府于2008年4月16日作出苏征裁决字（2008）1号裁决决定（以下简称1号裁决），认定：以省政府关于调整征地补偿标准的通知（苏政发2004131号）和江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法（省政府令第26号）所规定的补偿标准计算，除汪某户均为城镇居民户口且无承包责任田故不属于安置对象外，戴某等其余七人基本生活保障个人账户中的补偿数额已经超过其应得的土地补偿费和安置补助费，符合上述规定的补偿标准；戴某等8人的涉案房屋均由房地产评估机构进行了评估，评估价款符合Z市新区集体土地房屋拆迁安置暂行办法及其配套文件；申请人对青苗补偿标准均没有异议，并已签字领取了相关的青苗补偿费用。Z市政府确定的征地补偿标准符合江苏省政府和Z市政府的相关规定，根据江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法第二十五条第一款第（一）项的规定，决定予以维持。戴某等8人不服该裁决，向江苏省政府申请行政复议。江苏省政府经复议，作出（2008）苏行复第73号行政复议决定书，决定维持原裁决。戴某等8人仍不服，遂以江苏省政府为被告，对1号裁决向江苏省高级人民法院提起行政诉讼。江苏省高级人民法院立案后，裁定将该案移交江苏省Y市中级人民法院审理。【审理情况】江苏省Y市中级人民法院经审理，认为被诉1号裁决事实清楚、适用法律正确、程序合法，并未侵犯原告的合法权益。经审判委员会讨论决定，依照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第五十六条第（四）项规定，作出一审判决，驳回原告要求撤销1号裁决并责令被告重作的诉讼请求。戴某等8人不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院二审认为：土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，涉案土地的征用土地方案已经江苏省政府批准。但由于Z市政府实施征地行为的持续时间较长，征地批次繁多，且期间江苏省政府对征地补偿标准进行了调整，因此Z市政府对2004年以前批准征地项目的补偿安置没有按照原有标准执行。征地补偿安置方案中确定的补偿标准，最终都要通过补偿数额的计算落实给被征地农民，而江苏省政府在审查Z市政府给戴某等8人的补偿数额是否合法方面必然要涉及征地补偿安置方案中确定的补偿标准。因此，江苏省政府对Z市政府确定给上诉人戴某等8人的征地补偿费用是否符合法定补偿标准进行裁决，并无不当。上诉人提出的责令Z市政府公开征地及拆迁补偿安置方案和标准这一申请事项，不属于裁定的范围，故江苏省政府不予理涉亦无不当。另经查，1号裁决已经认定汪某户为城镇居民户口，无承包责任田，不属于安置对象。故上诉人认为裁决对汪某等人未被列入安置人口的事实未作理涉的上诉理由不能成立。根据江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法第十四条规定，被征地农民基本生活保障资金专户由被征地农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成。安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费进入个人账户。江苏省政府依据省政府关于调整征地补偿标准的通知和江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法规定的标准，计算出戴某等8人应得的补偿数额，而戴某等人基本生活保障个人账户中土地补偿费和安置补助费的实际补偿数额已经超过了其应得的补偿数额。因此，Z市政府确定给上诉人戴某等8人的征地补偿费用符合法定补偿标准，江苏省人民政府裁决维持Z市政府的补偿标准没有侵犯其应得利益。根据江苏省土地管理条例第二十六条第三款的规定，土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。因此，Z市政府有权制定Z市新区集体土地房屋拆迁安置暂行办法及其配套文件。本案中，戴某等8人对青苗补偿费没有异议并已签字领取；对地上附着物(即房屋)的补偿，已由相关评估公司依据Z市新区集体土地房屋拆迁安置暂行办法及其配套文件进行了评估，故Z市政府依据上述规定对戴某等8人的房屋进行补偿是正确的。据此，江苏省高级人民法院依照中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。【点评】近年来，由征地引发的行政争议整体呈上升趋势，其中大部分是由补偿安置问题引起，如得不到及时、妥善的处理，极易引发群体事件或极端事件，影响社会稳定和经济发展。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款规定建立的征地补偿协调和裁决机制，在征地行政争议的化解工作中正日益起到越来越重要的作用。但当前对此类裁决的法律性质、裁决范围、裁决效力等，仍存在较大争议；此类裁决被提起行政诉讼后能否受理、如何审理，也是行政审判所面临的司法难题之一。本案系江苏省第一例起诉省政府征地补偿行政裁决的案件，其审理思路和裁判结果，为其他此类案件的审理提供了有益的借鉴，对行政机关更为规范有效的运用征地补偿标准裁决的方式化解征地行政争议，也起到了积极的推动作用。法院经过细致深入的审查，认为中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条第三款中规定的“补偿标准”，应是指征地补偿、安置方案中确定的适用于某一具体征地项目中所有被征收人的具体补偿标准；行政机关对此“补偿标准”争议作出的裁决属于行政诉讼的受案范围；人民法院在审查裁决合法性的同时，可对有关申请人是否具有获得安置补偿的资格、实得的具体补偿数额是否符合法定标准等内容进行附带性审查，但不对征地行政行为的合法性进行审查。在此基础上，判决驳回了原告的诉讼请求，并为今后此类征地行政案件的审理确立了司法审查的标准。根据该案编写的案例征地补偿标准争议行政裁决的司法审查被最高人民法院机关刊、中文核心期刊人民司法刊用。此外，省政府作为省级地方的最高行政机关，积极引导人民群众通过法定渠道反映诉求、解决纠纷，在本案中坦然坐上被告席，与普通百姓平等对簿公堂，并精心准备、积极应诉，既体现了省政府规范的执法程序和较高的执法水平，也为全省各级政府和行政机关主动接受司法监督作出了表率，更体现了人民政府坚持依法行政的信心和决心以及尊重法律、尊重当事人、尊重法院裁判的法治意识，充分展示了“法治江苏”的良好形象。陆某等156位S市馨泓花园小区业主诉S市人民政府土地行政确认案【基本案情】原告：陆某等156位S市馨泓花园小区业主。被告：S市人民政府。第三人：S市建设房屋开发有限公司。1998年12月，S市建设房屋开发有限公司（以下简称开发公司）与S市地产开发经营公司签订国有土地使用权转让合同，受让S市馨泓花园地块土地，面积为62329.08平方米，同年12月，开发公司领取了国有土地使用证。土地管理部门在颁证前，进行了地籍调查，该地块用于商品住宅建设，规划总体方案获规划部门审定。2000年10月至2005年11月，开发公司先后完成五期商品房开发，每次开发结束后经分割登记，分别领取了剩余土地的使用证。2006年2月20日，开发公司向S市国土资源局提交土地登记申请书、土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书、地籍调查法人代表身份证明书、指界委托书等材料，申请领取10105.3平方米剩余土地的使用证。S市国土资源局为此制作编号为4-007-0001-001-58的地籍调查表。同年2月22日，S市人民政府经审查核实，准予登记，并向开发公司颁发（2006）第04000904号国有土地使用证。S市馨泓花园小区1幢、5幢业主陆某等156人认为该土地使用证所对应的部分国有土地属绿化和景观用地，其使用权应归小区业主共同享有，遂向江苏省S市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该土地使用证。后该案由江苏省高级人民法院指定W市中级人民法院审理。【审理情况】W市中级人民法院一审认为，涉案土地范围包含已建景观、绿地，馨泓花园1幢、5幢与争议土地具有相邻关系。因此，陆某等156人与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，应当认定其具有诉讼主体资格。根据中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第二十五条第二款的规定，土地使用权可以分割转让及登记。对于分割转让的具体操作办法，法律、法规未作明确规定，S市国土资源局制定的S市国有土地使用权分割转让及登记实施办法、S市成片住宅区公寓式住宅用地的分宗定界意见等规范性文件，在分割登记时予以适用，并不违反法律、法规规定。开发公司于1998年取得馨泓花园地块的土地使用证，总体规划方案经规划部门审核。其在该地块开发过程中，根据多期开发的实际情况，并报经审核，实行多次分割登记，尚有剩余土地面积10105.3平方米。S市政府根据开发公司的申请，经审核，给其颁发土地使用证，符合有关规定。关于剩余未开发土地能否包括景观、绿地的问题。根据S市成片住宅区公寓式住宅用地的分宗定界意见的规定，分宗原则上按一幢住宅楼用地为一宗地；凡公共设施用地，如道路、河流及公共绿地等，原则上不划入宗地。根据该规定，在公寓式住宅部分开发完毕后的土地分割登记中，道路、公共绿地等不是作为已开发的土地作扣除计算，而是转入剩余未开发土地的范围内。按照S市现有的规定，开发公司对馨泓花园小区尚未开发完毕前，将剩余未开发土地中绿地、景观部分暂时归入后期开发土地范围内，并未构成对已入住业主公共利益的侵害。综上，S市人民政府颁证行为具有事实根据和法律依据。陆某等156人要求撤销其颁发的国有土地使用证的诉讼请求，理由不能成立，不予支持。依照最高人民法院关于执行若干问题的解释第五十六条第(四)项之规定，判决驳回陆某等156人要求撤销S市人民政府颁发的（2006）第04000904号国有土地使用证的诉讼请求。陆某等156位S市馨泓花园小区业主不服一审判决提起上诉。江苏省高级人民法院2008年7月21日立案受理后依法组成合议庭并于2008年8月15日公开开庭审理了该案。经审理认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果并无不当。因此从法律层面上讲，二审完全可以维持原审的判决。但考虑到该案各方当事人之间矛盾较为突出，二审如迳行判决，则可能造成案结事不了，不能取得良好的社会效果。省法院行政庭法官进一步分析案情，找准引发矛盾的根本原因，并多次组织当事人和相关部门反复协商，在兼顾各方利益的基础上，最终促使原审第三人开发公司修改了后续建设工程的规划申报方案，并与上诉人达成和解协议。协议签订并履行后，上诉人以案件实际矛盾已解决为由，书面申请撤回上诉。省法院经审查认为，上诉人申请撤回上诉是其真实意思表示，不违反法律、法规规定，未损害国家、集体和他人合法权益，应予准许。依照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第六十三条第一款第（十）项、第九十七条，参照中华人民共和国民事诉讼法第一百五十六条的规定,于2008年10月30日作出行政裁定：准许上诉人陆某等156名S市馨泓花园小区业主撤回上诉。【点评】社会的不断发展必然涉及各方利益的碰撞，从而引发相关矛盾。人民法院的行政诉讼必须认真贯彻落实维护社会稳定的政治要求，案件的处理应力争法律效果和社会效果的有机统一。而行政诉讼协调正是化解“官民”矛盾、满足人民群众实质性诉求、维护社会稳定的重要手段，也是人民法院能动司法、和谐司法的必然要求。随着最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定和江苏省高级人民法院关于行政诉讼协调工作的若干意见的先后施行，行政诉讼协调工作日益受到全省各级法院的高度重视并日趋规范化。该案审理中，法院通过准确把握案件事实，认真分析引发矛盾的内在原因，妥当运用工作方式方法释疑解惑，最终促使当事人相互理解、互谅互让，案件最终得以和解处理。该案的处理取得了良好的法律效果和社会效果，充分体现了法官善于抓住案件主要矛盾并充分运用协调技巧处理纠纷的司法能力，是人民法院以行政诉讼协调的方式实现定分止争、案结事了的经典范例，被省法院评为2009年度化解重大矛盾案件。该案涉案人数众多，且涉及土地、规划、城建等行政领域，法律关系较为复杂，当事人之间矛盾尖锐，156户业主曾多次联名到有关部门上访，在当地影响较大。中院立案受理后，公开开庭三次，并实地勘测现场，做了大量工作。后经审理认为，S市政府颁发国有土地使用证的行为并不违反法律规定，遂于2008年4月8日判决驳回156户业主的诉讼请求。陆某等156人不服，向省法院提起上诉。二审合议庭经公开开庭审理，依法确认案件事实，进一步理清法律关系，并了解到该案的背景及主要矛盾在于，开发公司根据后续开发的实际情况，修改了先前规划方案并报市规划局审批，公示的规划方案中小区容积率有所提高，部分楼层得以加高。合议庭经慎重研究认为，如果就案办案，极有可能发生大规模群体性涉诉上访事件，影响稳定，因此该案宜协调解决。承办法官在详细分析案情和准确把握法律关系的基础上，一方面稳定上诉人的情绪，要求其依法维权，理性维权，另一方面以土地登记和开发规划的衔接工作为切入点，及时与开发公司及当地土地、规划部门联系，权衡利弊，并在兼顾开发公司开发利益和小区业主合法权益的基础上，提出切实可行的协调方案。后组织各方当事人进行了大量耐心细致的疏导、释明工作，最终促使开发公司修改了后期工程建设规划方案，小区业主表示接受，双方签订和解协议。在法院督促履行后，156户业主书面撤回上诉，并给省法院行政庭送来一面“维护政府形象，解决百姓实事”的锦旗。张某诉X市人民政府房屋登记行政复议决定案【基本案情】上诉人(原审第三人)：曹乙。被上诉人(原审原告)：张某。被上诉人(原审第三人)：曹甲。原审被告：X市人民政府。曹甲、曹乙是亲兄妹，与其母曹陈氏（丈夫早逝）居住在X市民安巷31号，该处原有几间东草房和1间南草房。1954年，曹甲之妻张某迁入民安巷31号居住。1961年左右，曹乙出嫁，搬出民安巷31号。1986年1月30日，曹陈氏去世。在曹陈氏与儿媳张某及其家庭成员共同居住生活期间，经翻建和新建，民安巷31号先后形成了砖木结构、砖混结构的房屋计7间。其中砖混结构的3间东屋，是1981年12月以张某的名字办理了第2268号建筑工程施工执照，在3间东草房的基础上翻建而成。1988年5月31日，张某向X市房产管理机关提出为其位于民安巷31号的上述7间房屋产权和土地使用权登记的书面申请。X市G区房地产登记发证办公室根据张某提交的申请材料，经调查后于1988年9月28日为张某填发了第1741号房屋所有权证，并加盖X市人民政府的印章，将上述7间房屋登记为张某所有，并将199.78平方米的国有土地使用权登记为张某使用。此后，民安巷31号的房屋，经1991年的新建，1994年的扩建，1997年的赠与，1998年的新建，X市房产管理机关相应为张某办理了产权登记，颁发了房屋所有权证。X市土地管理局亦于1996年12月3日向张某颁发了国有土地使用证。2002年，张某位于民安巷31号的房屋被依法拆迁。2003年10月28日，曹乙向X市人民政府申请行政复议，请求撤销1988年将民安巷3l号房屋产权和土地使用权确权登记给张某的具体行政行为。X市人民政府于2004年4月29日作出了200424号行政复议决定：确认X市房地产管理局(被申请人X市房产管理局前身)将民安巷3l号房屋产权及国有土地使用权确权给张某的具体行政行为违法。张某不服该复议决定，向江苏省X市中级人民法院提起行政诉讼。【审理情况】X市中级人民法院经审理认为，1988年9月，X市人民政府根据城镇房屋所有权登记暂行办法颁发了第1741号房屋所有权证，而此后的规章和法律规定，X市颁发房屋所有权证的职权调整归X市房产管理局，X市人民政府颁发给张某的第1741号房屋所有权证的行政法律后果，应由X市房产管理局承继，X市人民政府对曹乙的复议申请，有复议管辖权。本案中，曹陈氏于1986年1月30日去世后，X市民安巷31号的房产一直由张某及家人居住使用，张某及家人于90年代在此处新建了房屋，并对原有房屋进行扩建，X市房产管理局于1994年为张某颁发该处房屋所有权证前也进行公告，征询产权异议，曹乙应当知道X市房产管理机关已将民安巷31号的房地产确权登记给张某，故X市人民政府受理曹乙2003年10月28日提出的复议申请并作出复议决定超过了法定期限。行政复议虽原则上采取书面审查的办法，但张某作为第1741号房屋所有权证的持证人，与X市人民政府对该证的复议审查有着直接的利害关系，X市人民政府应当通知张某参加行政复议，而X市人民政府无证据证明已采取适当的方式通知张某参加复议，应属严重违反行政程序，且作出的200424号行政复议决定的结论中也有复议审查对象不具体的瑕疵。综上，X市人民政府作出的200424号行政复议决定，严重违反法定程序，依法应予撤销。依据中华人民共和国行政复议法第九条第一款、第十条第三款及中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第(二)项第三目的规定，判决撤销X市人民政府于2004年4月29日作出的200424号行政复议决定。宣判后，曹乙不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院经审理认为：一、一审判决认定X市人民政府对曹乙的复议申请有复议管辖权是正确的。二、行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取相关当事人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发第1741号房屋所有权证行为，复议决定与持证人张某有着直接的利害关系，且复议决定最终确认了该颁证行为违法，故复议机关应当通知张某参加复议。本案中，X市人民政府没有证据证明已采取适当的方式通知张某参加行政复议，未听取张某的意见即作出行政复议决定，构成严重违反法定程序。三、根据行政复议法的有关规定，复议机关应针对申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当进行审查。本案中，X市人民政府所作复议决定直接对当事人的民事权利作出了确认，超越了复议机关的职权范围，缺乏法律依据，应予以撤销。综上，原审判决撤销X市人民政府200424