城市管理从礼俗到法治的策略嬗变_以南京城管柔性执法为例_李麦产.pdf

城管天地 Strategic Changes of Urban Management from Etiquette and Custom to Rule of Law 城市管理从礼俗到法治的策略嬗变 DOI 10 3969 j issn 1674 7739 2012 03 015 导读 我国城市化战略的实施 不仅带来了城市在量上的巨大变化 也对 科学城市管理提出了更高要求 城市管理 固然要吸收 借鉴西方先进城市经 验 但作为社会管理重要组成部分的属性 更应参酌国家 城市的特殊因素 当下的中国正从传统的礼俗社会向现代的法治社会转变 这是最突出的社情民 意基础 因此 城市管理模式及具体措施 只有既合情又合理且合法 才能产 生良好的社会适应性和有效性 文 李麦产 Li Maichan 河南大学黄河文明与可持续发展研究中心兼职研究员 关键词 城市管理 社情民意 礼俗社会 平衡执法 以南京城管柔性执法为例 一 我国转型期城市管理的诸多挑战 在当代社会生活中 城市管理具有重大而全面的意 义 一方面 全球过半的人口已经生活 居住到城市 人 类社会整体上进入城市化时代 另一方面 改革开放之 后 我国城市化进程也逐步加快 越来越多的人以及其他 资源要素聚集在城市 城市日益成为社会生活的核心和现 代文明的重要载体 截止2011年底 按照常住人口标准进 行的统计 我国城市化率达到51 67 虽然我国近些年来 的城市化速度及成果都相当可观 然而后续的城市管理却 总体上显得滞后 没有及时跟上 遂造成 产生了一系列 城市问题 严峻的现实 向人们提出了要求 必须及时完 善 改进城市管理工作 如何应对我国快速城市化之后城市管 理的诸多挑战 建设新时期的城市管理模 式 已有很多部门和个人进行了卓有成效的 研究 取得了丰硕的认识成果 笔者以为 所有的探索和努力 都应当参酌和考虑这样 一个重大的现实国情 即 我国正从传统社 会向现代社会转型 农业文明向城市文明过 渡 礼俗社会正在隐退以及法治社会尚在形 成 我们从这个国情出发 将有利于建立具 有国家和民族特色的城市管理模式和经验 城管天地 具体而言 城市化的物理过程是人口的居 住 就业 生活等方式的城市化 而实质却 是社会心理 社会文明类型等的城市转向 是传统的农业社会向现代的工业及后工业社 会的转变 是长期形成的礼俗社会向已具雏 形的法治社会的转变 目前 我国恰处于这 个转型与过渡期的中间阶段 传统与现代 礼俗与法治的因素综合交织在一起 在这个 可能要长期存在的时期内 原有的一整套城 市管理方式方法的适应性 有效性面临挑 战 新的城市管理模式处在构建之中 探索科学 合理的城市管理模式 既 要大胆吸收 借鉴国外一切先进的城市管理 经验 也应该紧密结合本国 本地区 本城 市的各种特殊情况 特别是不能忽视一些影 响深远的传统因素的存在 只有把引进 消 化 吸收国外先进科学的城市管理经验 与 国内特定地区 特定城市的具体条件结合起 来 才有望探索到行之有效的新型城市管理 模式 因此 在礼俗与法治两道光亮的混合 照耀下 我国转型期的城市管理 既要讲求 科学 法理等原则 也要兼顾人伦 情理等 要求 充分体现既合情又合理还合法的特 征 唯有这样的城市管理 才有可能取得较 好的社会适应性 获取较好的社会效果 促 进和谐社会建设 并有利于深入实施城市化的各项战略 二 我国转型期柔性执法的南京案例 毋庸置疑 城市数量越是众多 庞大 城市体系越 是复杂 发达 越是需要对之实施涵盖各种内容的社会管 理 在人类城市发展的早期 城市没有成为社会的主体 城市规模不仅有限 而且盛载在这个大容器里面的各类社 会关系既少且单纯 所以 简单化的城市管理就能够满足 需要 然而 在当今时代 无论是城市的数量 规模 还 是叠加在城市空间内的各种社会关系的密度 都远远超过 以往任何时候 建立完善而缜密的城市管理遂上升为一个 现实感很强的重大命题 在这种情况下 任何弱化城市管 理 试图回复到过去那种简单化的传统城市管理的想法 都是非常不合时宜的 也是不可能的 一 平衡执法的落地意义 由于各种各样的原因 作为城市管理最主要实施主体 的城市政府 在推进城市管理的过程中 也会一并带来僵 硬 甚至武断管理的各种弊病 给城市管理中的行政相对 人造成不适或损害 只不过城市管理的必要性具有如此重 要的意义 以至于城市管理的正向价值并不会受到根本动 摇 尽管如此 在必须做出次优选择的情况下 实施现代 城市管理 仍然应该考虑如何尽可能地减少对行政管理相 对人的影响与冲击 这个平衡性问题的解决 在很大程度 上可能要依靠执法的艺术性 城市管理方式方法的适应性 等来解决 也就是说 在一般性城市管理法则的要求下 要让城市管理的目标落地实现 就应该慎重地选择那些最 有利于实现目标预设的方式方法 而在民主与集中 法治 与礼俗 现代与传统 普适性价值与特殊国情民意等彼此 交织的我国当代城市 实施城市管理及具体执法行为 无 疑需要多采用那些柔性 艺术化 多元化的执法方式 二 南京案例的管理策略 南京城管部门在2012年春节之后的一次执法 可作 为这方面最新的典型案例 事情发生在农历正月十几的六 朝古都南京 该市的城市管理部门在法定假日之后已经正 式上岗了 而民间的年味还在继续发酵和持续进行 根据 职责 城管部门需要重新整理 规范由于重大节日的介入 而导致的紊乱又喜庆的街面小商业经营 以便让节日期间 凭借习俗张力而曾合理存在过的占道经营现象淡出人们的 视线 从而向由于人口回潮而再次丰盈起来的城市返还一 个顺畅而有效率的交通系统等 对此 街头销售的商贩们 反应不一 有的拾掇一下就撤离了 但有的还在坚持 走 者有走者的合规与自觉 坚持者有坚持着的想法和缘由 市民尚偶有所需 况且再趁机多卖点 也是不可多得的商 机 面对不能主动撤离 甚至还会得到一定社会同情的街 头销售者 南京城管队员们没有 果断 强制 也没有 城管天地 决绝 行动 而是劝说后在摊位前长时期地停留观察 注意效果 最终以 沉默执法盯走小贩 三 柔性执法的双赢结果 这次具体城管执法 最终是一个双赢的结果 南京城 管部门及工作人员履行了职责 恢复了公共空间 保持了 城市整洁 维护了更多市民的法益 体现了执业智慧与未 泯良知 流动摊贩 按照习俗和当前社会舆情 虽能够从 民风民俗乃至民意上获得某种程度的在特定时期占道经营 的支持 但最终还是配合城市管理工作 主动撤离 在这 个过程中 双方分别的权力和权利 威严和尊严等价值都 没有受到减损 类似的城市管理执法行为 还有2009年武 汉城管部门对占道经营的小吃摊实施的注目式执法 也体 现了行政执法的灵活性 达到了执法效果和社会效果较好 的统一 对于这类执法方式 有研究者称之为柔性执法 柔性 执法对于严格的法治观念尚没有成熟形成 人们的规则意 识还有待进一步提升的地方 具有良好的社会适应性和积 极价值 它不仅体现了执法温情 坚持了法律原则 也增 添了行政相对方的心理舒适度 有利于城市管理执法目标 的实现 三 我国转型期城管模式的参酌因素 人类在城市管理上 固然具有普适性的原则和方法 但也有特殊性的地方 我国最终能够建立一种什么样的城 市管理新模式 不仅应当参酌普适性的原则 方法 也应 该紧密结合我国的城市化阶段 进程 以及其他很多具体 的国情 市情等因素 一 耦合城市具体情况的技术性因素 从根本上说 城市管理属于社会行政管理 而社会行 政管理 在具有广泛适用性的技术特征的同时 更有着与 管理地域 管理对象 管理文化等相涉的社会性的一面 由于城市管理具有技术性特征 所以 当代中国城市管理 需要大胆吸收与借鉴国外先进城市管理的一般性技术和经 验 甚至具体的管理措施 而城市管理的社会性特征 又 使得当前乃至今后的城市管理 必须进行自主探索 创造 和总结具有本土特色的城市管理模式 使我国城市管理具 有自身特色 城市管理的特殊性的存在 要求即便是最一 般的技术性城市管理方法 也需要耦合我国城市的各种具 体情况 否则就无法有效执行 二 脱胎传统礼俗社会的制约性因素 在城市工作的诸环节中 虽然按照自然逻辑顺序 城 市管理排列在城市规划 城市建设之后 但它却有着重要 的意义 良好的日常城市管理 从根本上保障着建设理想 城市目标的实现 如果说城市规划 城市建设的很多方面 更多地涉及技术性知识 那么城市管理可能主要涉及人文 方面 这是由于社会管理的对象主要是人决 定的 城市规划 城市建设的方式方法 不 少都可以直接移植借用 城市管理却因为对 象的差异而不得不考虑因地制宜 我国城市 化率的提高 很大程度上是依靠农民进城等 方式实现的 所以 在城市管理上 就会有 很多事情涉及民风民俗 传统做法 乃至如 何与农业文明衔接等问题 如果对这些社会 因素和情况无知或予以忽视 即使在城市管 理中采用了建设数字化城市 万米空间网格 管理等先进的技术性手段 也未必能顺利建 设一个涵盖了整洁 高效 文明 富足 宜 居等多重目标在内的城市 因为被忽视的传 统因素可能会消解这些技术性方法的执行力 和有效性 甚至连城市管理的合法性等都会 由于无法获得足够的社会认可而遭到质疑 这其实就是脱胎于传统 礼俗 农业文明社 会的城市 在城市管理方面所内隐的文化制 约条件 继续以南京城管2012年春节后的那次执 法为例 春节期间 为了渲染喜庆气氛 也 为了与传统惯例相吻合 不少地方和城市一 般都会不成文地允许占道经营 容忍把摊位 搬到街边路口 所谓 乱市 甚至为了与 民同乐 连工商 税务部门等也放弃对此期 间的小规模工商业经营行为的税费征收 类 似的传统因素或民风民俗影响 其实还体现 在城市管理的其他方面和领域 譬如 在一 些城市的收费路桥上 工作人员对于参与红 白事的过往车辆是不予收费的 如果严格按 照法治精神 工商税务部门在节日期间也应 该对商贩进行规范管理并征收税费 收费路 桥的工作人员也无权对带有红白事标志的车 辆予以豁免放行 但是 在礼俗灯光的探照 下 这些做法又是那么的恰当而适宜 不仅 获得了社会各界的认同 成为特定时期内一 种常态的社会现象 有的甚至还获得了城市 政府的首肯 对于这类社情民意基础 城市 管理无论如何不能忽视 三 设计城市管理制度的含混性因素 遗憾的是 我们当前所进行的城市管理 制度设计 乃至切实开展的城市管理 常常 忽略了上述中国城市与西方城市最大的社会 特征的不同 由于西方在现代城市的管理方 城管天地 面的探索起步较早 积累了较丰富的经验和 知识 我们的一些城市管理者或研究者就认 为 只要把他们的管理模式直接复制过来 我们的一切问题就可以迎刃而解 其实 这 是不全面的 也是造成目前我国城市管理 困顿的主观认识原因之一 因为 欧美一些 城市 已经构建了完备的社会保障网 社会 的法治与文明程度也较高 市民拥有较牢固 的现代法治观念 所以 一些城市管理的方 式方法在那里能获得有效实施 然而这些方 法 放置在中国当代城市的特定环境里面 未必都是适宜和成功的 我国城市管理中出现的不少问题 其实 本质上是与城市化的最终目标或价值取向的 含混性有关 城市化的目标或取向 直接决 定着城市管理工作局面的开展 影响城市管 理能否顺畅实现 城市化固然离不开高楼大 厦 宽阔马路 豪华建筑 伟大空间 花红 柳绿 霓虹闪烁 也离不开一路高歌与突飞 猛进的各项经济指标 但是 这些都是形式 和手段 城市化的本质 是人的城市化 社 会管理重心的城市化 长期以来 我们在城 市化的理解上出现偏颇 试图把城市打扮得 靓丽 摩登 让它更像纽约 伦敦 巴黎或 者东京 而为了这样一个视觉效果 我们不 少城市的管理者驱赶流动摊贩等 对街面实 施亮化 绿化 美化等 无意之间遂激发了 一些社会矛盾 城市管理始终都是手段 而不是目标 目的 城市管理的宗旨是让城市更便利地发 挥其容纳人 服务人 承载人的功能 倘若 无视这一点 就会犯本末倒置的错误 就可 能把本来从良好愿望出发的城市管理工作拖 入到被动中去 四 我国转型期城市管理的异质特征 南京城管的具体做法无疑能够提供启 示 就是在特定的国情下 有效的城市管理 既讲规则之治 更讲以人为本 具体来说 就是城市管理部门有职责在身 所以 他们 必须通过自己的管理执法 实现还道与民 还清净 卫生 秩序等环境要素给整个城 市 这叫规矩或规则之治 但是 小商贩等 城市管理的相对方的诉求 愿望或利益表 达 也得适当考虑和斟酌 城管执法得体现 人情温暖的一面 一 同情弱小的普遍社会心理 关于城市管理的方式方法 技术技巧的现场适应性 及其社会效力 最能提供解释力的例证是城管与流动摊贩 之间的斗智斗勇 以及相应的社会评价与认知 一般理论 和广泛认识都承认 现代城市的顺畅运转须臾离不开城市 管理 完全没有管理的城市将是一种灾难 正是由于有了 这样一种共同理解 尽管我国当前城市管理中还存在不少 问题和需要改进的地方 但人们并不怀疑城市管理的必要 性 然而 城市管理的这种崇高目的和神圣口号 不是在 每一次具体的城市管理过程中都能获得无条件的支持 特 别是当它站到城市中最弱小的管理相对方的对立面时 它 的根基的公平 正义性就会蒙受灰尘而暗淡无光 这是因 为 我国社会心理在总体上依然倾向于同情弱者 如果城 市管理忽视了这样的社会心理与舆论等当代中国城市的特 殊因素 即使相关城市政府部门做出极大的努力 也未必 能最终取得良好的社会综合性效果 这种社会心理和舆 情 也就对城管部门的执法方式 力度 技巧等提出了更 高更严格的要求 城管部门不仅需要依法办事 可能更需 要多做解释 说明与说服工作 如果城市管理部门没有注 意到这种情况 仍以简单线性的行政执法方式处理 则会 很容易产生法理与情理的冲突 即使取缔占道经营是有依 据和含道理的 却不能获得广泛的社会舆情支持 甚至招 来莫名的非议和指责 这也是这些年来在治理流动摊贩问 题上 一再陷入 占道经营 取缔 再占道经营 再取缔 等 不尽循环之中的一个社会文化原因 二 以人为本的鲜明城市语境 相对于乡村 城市具有鲜明的异质性 在可能的情况 下 各社会主体的特定需要都应该得到尊重和满足 进入 城市的人们 类型各样 人们从业和谋生的方式各异 城 市本身即是现代社会体现异质性特征最典型的地方 如果 城市仍像乡村聚落那样 所有的人都遵循着同样的运行轨 迹 日出而作 日落而息 则城市也不再是城市了 所以 在城市化时代做城市工作 推进城市管理 要有一 种城市语境下的思维方式和相应的方法 要照顾到城市中 形形色色的饮食男女的生活与生存 往高处上说 这是城 市化时代的人的基本权利 如果一个无法做出自主选择的 卑微个体 被裹挟在城市化的历史洪流中 缺乏足够的能 力进入高等级行业谋生 连作为一个街头兜售者的空间都 被褫夺了的话 这无疑会被人们认为是对他最大的不公 正 这样 城市管理既不能缺少 流动商贩的特定诉求等 又需得到尊重和切实保障 具体的城市管理过程中就可能 会出现一些看似对立或矛盾的现象 实际情况也是如此 过去 之所以在城市管理中间产生这样那样的问题 甚至 爆发一些惨案 与一方紧紧站在法治 规则办事的立场 上 另一方因为获得了社会同情和拥有礼俗理由而毫不妥 协退让等也有关 城市管理部门与管理相对方都为此深受 伤害 因此 化解城市管理的各种难题尤为重要 而且这样 的城市管理执法 有利于改变过去那种强力执法方法 实 现了建设法治社会与和谐社会双重目标的共赢 也将为探 索城市管理的中国模式而积累经验 结语 我国新时期的城市化战略从三十余年前的改革开放之 初就已经开始和起步 但真正的大幅度迈进 还不过是最 近十多年的事情 在这个比较短的时段内 大量的人口 资源 要素等聚集到城市 城市遂成为经济 社会 文化 等活动的重心 我国城市尽管也在长大做强 但城市作为 容器的功能 还面临着巨大挑战 承受着沉重压力 特别 是在城市管理方面 原有的模式或方式 方法 已经不能 适应 胜任新时代与新条件的要求 而新的模式 方式 方法尚在探索之中 城市管理滞后 需要认真对待和处理 的事项又是如此之多 难免产生一些不适和问题 积极探 索我国行之有效又有特色的城市管理模式 是一项由城市 化战略提出的重大而紧迫的历史使命 建立我国的城市管理模式 一方面固然应当吸收 借鉴西方先进的城市管理经验和科学方法 但也必须紧密 结合我国的国情 特别是各个地区各个城市的特殊情况 包括一些固有做法 民风民俗等 另外 还应该特别注 意我国正处在社会全面转型的特定社会发展阶段 在这个 阶段