试论行政执法方式的创新及其保障.pdf

第7卷第6期 2008年12月 江南大学学报 人文社会科学版 Journal of Jiangnan University Humanities 执法观念 执法体制 行政执法 中图分类号 DF 31 文献标识码 A 文章编号 167126973 2008 0620074206 The Innovation and Guarantee of the Method of Administrative Enforcement of Law CHEN Ying2zhen Law School Fuzhou University Fuzhou 350108 China Abstract To advance the course of law governing administration construct a law2governing government we must understand the goal and function of administrative enforcement of law correctly deal with the relation between the administration and the administrative relative person appropriately abolish drawbacks of decentralization campaign and compulsory of the method of administrative enforcement and transform the method of administrative enforcement of law from decentralization to integration from campaign tothenormalization from compulsion to democratization The basic safeguard is to renew the idea of administrative enforcement of law to reform the system of administrative enforcement of law and to promote the quality of law enforcement officer and administrative private person Key words Method of Law Enforcement Idea of LawEnforcement the System of Law Enforcement Administrative Enforcement of Law 现代行政的基本要素是执法 即基于法定职权和职责 作出影响行政相对人权利义务的行为 行政执法目的的实 现程度和最终效果与行政执法方式密切相关 行政管理的 现代化必然要求变革行政执法方式 创新执法权的表达形 态和实现形式 一 我国现行行政执法方式的弊端 我国现行的行政执法方式是伴随经济体制由计划经济 体制向市场经济体制转变 公共行政由 管理 向 执法 转变 的产物 在计划经济时代 甚至直到20世纪80年代初 我 国公共行政各领域尚处于基本无法 甚至完全无法的状态 行政的依据主要是红头文件和行政长官的指示 命令 此时 的行政还只是 管理 而不是 执法 1 2 3 随着市场经济体 制的逐步确立以及行政法的逐步健全和完善 行政观念开 始实现由 管理 观向 执法 观转变 与此相应 现行的行政 执法方式逐步形成 随着行政法治的深入发展 现有的行政 47 执法方式的弊端逐渐显现 一 行政执法权力行使分散化 改革开放以后 为推动和深化经济体制改革 变革计划 经济体制下政府管得过多 统得过死的行政管理弊端 我国 对原有的行政管理体制进行了以放权为主题的体制改革 这一改革最终 形成了一事一立法 一法一设权 一权一建 队的总体格局 2 主要体现为 在机构设置上 按社会 经 济事务的行业门类划分和组建管理部门 甚至一些行政管 理部门还专门设置了享有行政执法权的事业单位作为其具 体执法机构 在行政管理权的配置上 政府将其掌控的行政 管理权分散到各职能部门 这种行政执法体制给行政执法方 式带来了一个重要的变化 行政执法权力行使的分散化 行政执法的概念可以从不同的层面解读 有学者将行政执法分为广义 狭义和最狭义三个层次 广义的行政执法是相对于立法 司法而 言的 指国家行政机关对法律的执行和实施 包括所有的行政行为 狭义的行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为 是相对于行政立法和 行政司法而言的 不包括行政立法和行政司法 最狭义的行政执法仅指行政监督检查和行政处罚行为 不包括行政审批 行政征收 行政给付等 其他行政处理行为 参见姜明安 行政执法研究 北京大学出版社2004年版 前言第1页 本文使用的是狭义的行政执法概念 按照现行的有关规定 从生猪生产到猪肉上市 这一过程涉及农委 商委 动检 质检 卫生 工商 市场管理处和轻工部门 如果猪肉进 入肉食厂进行加工 八个部门 但 猪肉安全 问题依然令人堪忧 参见 黄全权 王思海 任忆 一位委员的质疑 八个部门管不好一头猪 ht2 tp news 2002 02 08 content 273569 htm 20080929 如 2004年安徽阜阳劣质奶粉事件被披露后 阜阳市及浙江 上海等地的工商部门开展的对奶制品市场的专项整治行动 2006年10月 北京市开展的 养犬专项整治 2006年7月全国 扫黄打非 办等八部门在全国开展的为期一百天左右的集中打击盗版音像和计算机软件制 品的 反盗版百日行动 2006年8月安徽华源 欣弗 事件出现后在全国范围内开展的整顿和规范药品市场秩序专项行动 今年三鹿奶粉事件 曝光后目前正在开展的全国奶制品质量安全专项整顿工作 等等 例如 针对严厉打击黑车的 狂飙行动 北京市交通管理局有关人士也坦承 狂飙行动 对黑车的整治并不理想 虽然 狂飙行动 使各 类非法营运行为较整治工作前明显减少 但城郊结合处的黑车整治情况仍不理想 城区的反弹现象也很严重 参见 王腾生 行政执法 运 动式何时变全天候 法制日报 2006年7月6日 第8版 分散化执法克服了执法权限过度集中的弊端 然而 伴 随着行政执法部门的逐步精细化 同一行政事务往往涉及 多个执法主体的管辖权 受多个法律调整 由于缺乏相互 协调和信息交流的机制 各执法机关职权交叉 责任不明的 体制性弊端逐渐暴露 由此导致的后果是 要么各执法机关 多头执法 重复执法 执法扰民 要么是各执法机关都疏于 监管 从而使一个原本应该十分简单的执法项目变得非常 复杂 这种分散化的行政执法方式既有害于行政一体化和 效率化的基本要求 有损于政府的形象 也有背于执法为民 的理念 不利于对行政相对人合法权利及公共利益的保护 以食品安全监管为例 目前国内涉及食品安全监管职责的 有工商 质监 卫生 农业 药监 商务等将近10个部门 国家 原本希望通过各部门齐抓共管来彻底管好食品安全问题 然而 安徽阜阳劣质奶粉事件 三鹿奶粉事件等食品安全事 故一再证明 事与愿违 难怪有人发出了 为什么八个部门 管不好一头猪 的质问 究其原因 除了某些官员强调部 门利益至上之外 关键在于分散化执法中存在的部门职能 交叉 各自为政 责权模糊等体制性的弊端 二 行政执法活动运动化 行政执法活动运动化 即行政机关围绕某些专门的行 政管理事项或行政管理中的某些突出问题 在特定时间内 集中人力 物力所进行的突击式 非常态化的重拳出击式执 法 实践中 运动化执法表现为各种所谓的 集中整治 专 项治理 特别行动 等 运动化执法方式具有的使用便 利 社会影响大 短期效果好 局部见效快等优点 使其长期 受到许多行政执法部门的青睐 被广泛应用于对城管 文化 食品 旅游 环保 医药等各行各业的管理中 然而 运动化 执法范式 不仅加大政府公共管理的成本 而且还会滋生官 僚主义的作风和权力寻租带来的效率散失 3 并不能掩盖 其固有的缺陷 第一 运动化执法治标而不治本 效果难以持久 运动 化执法具有临时性 突击性 反复性的特点 对于行政相对 人来讲 运动化执法就是一阵风 风头到时避一避或者临时 转移一下 战场 风头一过便卷土重来甚至变本加厉 执法 机关与相对人的 猫鼠游戏 致使行政执法陷入 违法 查处 再违法 再查处 的怪圈 因而这种强势作用带 来的效果是短暂的 长期效益并不明显 第二 运动化执法有悖于行政法治精神 首先 运动化 执法的启动总是以相应的红头文件为导火索 其实施也多 以行政机关的红头文件为直接依据 它把行政执法异化为 临时政策的推行 用红头文件代替长久生效的法律规则 这 背离了依法行政这一行政法的基本原则 进而导致法律的 权威性得不到普遍认同 运动式行政执法自始是以法治精 神的流失为代价的 它所弥漫的是一种宽猛相济式的人治 原则 而不是一断于法的法治原则 这样一来 依法办 事就成了反常 而违法 犯法却成为经常 弱化了法律的权 威 破坏了法律的尊严和形象 从而使公民失去对法律的基 本信任 4 其次 运动化执法的 运动性 色彩决定了这种执 法方式时硬时软 随意性较大的特征 然而 法治强调形成 并维护一定的秩序 注重社会关系的延续性 运动式执法有 违法治对一致性的要求 再次 运动化执法使执法主体思维 向度单一 往往在一味高调强调社会公共利益时 忽视对行 政相对人合法权益的保护 同时 运动化执法中 从重 从 快 从严 宁枉勿纵 的行政执法思想进一步了加剧了执法机 关损害相对人的合法权益的可能性 使行政相对人的权益 难以得到充分的体现和维护 我国现行行政法 以命令型 行政权力为主要规范对象 以保护公民个体自主权和自由 权为中心 5 可见 运动化执法与以保护行政相对人的合法 权益为核心价值理念的现代行政法理不协调 第三 运动化执法加大了执法成本 运动化执法由于事 57 先缺乏深入 系统的研究 进而缺乏科学性的制度安排 难 免在人力 物力 财力的调动方面出现盲目性 从而造成行 政资源的极大浪费 增加执法成本 同时 由于 行政执法资 源的有限性 运动式行政执法必然造成 一手硬 一手软 的 现象 执法期间由于一切工作都围绕着特定执法任务展 开 必然会放松甚至暂且搁置对其它行政事务的管理 使运 动式执法的短期效果建立在其他违法行为泛滥和某些市场 秩序被破坏的基础上 从而变相地加大了整个社会的执法 成本 6 第四 运动化执法造成了行政机关的裁量怠惰 在运 动化执法中 虽然相应的法律 法规赋予了行政机关根据个 案具体情况进行裁量的权限 但作为 运动式 执法直接依 据的 红头文件 在 从重 从快 从严 的思想指导下 总是倾 向于抛弃个案事实 对行政行为的内容做格式化处理 且通 常将立法授权的各种处理方式定格在对行政相对人权利侵 害最大的选项上 行政机关往往借 红头文件 之名 放弃立 法机关授予的自由裁量权限 置个案具体事实于不顾 对千 差万别的违法行为做格式化处理 促成了 裁量怠惰 同 时 对于执法人员而言 在运动化执法中 行动与否取决于 上级领导的态度 怎样行动取决于领导的批示 这也助长了 执法主体的怠惰心理 例如 在2007年开展的 全国治理自行车被盗问题专项行动 中 红头文件 关于印发陈冀平 刘金国 王铁宏 姜增伟 刘凡 蒲长城 同志在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议上的讲话的通知 就排除了公安机关在个案处理时对 治安管理处罚法 中规定的法定 减轻或者从轻处罚以及情节是否严重的考量 参见郑春燕 行政裁量中的政策考量 以 运动式 执法为例 法商研究 2008年第2期 第62 67页 美国一些经济学家在对20世纪70年代初 石油危机 爆发后美国经济下降的原因分析后指出 导致当时美国经济下降的主要原因在 于政府规制过多 美国政界也广泛认同这一研究结果 参见徐梅著 日本的规制改革 中国经济出版社2003年版 第25页 行政处罚法 第16条规定 国务院或者经国务院授权的省 自治区 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政 处罚权 行政许可法 第25条规定 经国务院批准 省 自治区 直辖市人民政府根据精简 统一 效能的原则 可以决定一个行政机关行使有关 行政机关的行政许可权 三 行政执法手段强制化 基于行政意志优越于私人意志 行政是法治而非自 治 行政主体对其所享有的法定权力及其所代表的公共利 益无权处分的传统认知 协商与和解理念长期以来被视为 私法之专利且被排除在行政法殿堂之外 7 在这种思维模 式下 我国政府对社会经济等行政事务的管理手段一向都 是规制主导型的 其显著特征就是在执法中尤为倚重高权 作用 以 命令 强制 为行为模式 单一强制化的高权执法 方式对于提高行政管理的效率 维护行政秩序与权威具有 重要意义 但是 单一倚重高权的执法方式是以弱化行政 法律关系中行政相对人一方的作用为基础的 片面突出了 行政权的权力属性 忽视了对公民权利的保护 实践中 当 市场经济秩序 社会秩序混乱 违法行为猖獗时 我们往往 想到的只是加强行政执法行为的力度 严查重罚 致使许多 人认为行政执法行为 在性质上是一种损益行为 2 执法 局 甚至被戏称为 只罚局 总之 这种执法方式在缺乏有 效的监督和相对人的参与机制制约的情况下被过度使用 极易使行政执法权异化为一种干扰社会经济发展 侵犯相 对人合法权益的消极力量 我国计划经济体制的失败 市 场经济发展过程中暴露出来的一些问题 行政相对人合法 权益得不到有效地保护 以及西方国家在20世纪中叶普遍 过多强化规制的实践致使后来各国经济发展受到了相当大 的制约的事实 都是阐释单一强制化行政执法方式弊端的 生动注脚 二 法治化语境下行政执法方式的创新 现有分散化 运动化 强制化的行政执法方式之所以出 现 存在并在实践中长时间的发挥作用 有其深刻的政治 经 济和社会根源 随着我国经济社会的全面转型 民主政治的 不断进步以及法治思想的日渐高扬 现有行政执法方式的 诸多方面已不适应政治 经济 社会全面发展的需要 行政法 治化必然要求创新行政执法方式 一 相对集中行政执法权 实现行政执法的综合化 当今社会经济发展的一个结果就是政府执法机构设 置的综合化和权力配置的综合化 从世界范围看 行政执法 权整合是大势所趋 2 国外行政执法的经验和我国分散化 执法的弊端表明 行政执法方式必须由分散走向集中 必须 突破行业和部门及领域的界限 根据社会经济发展和行政 管理的实际需要 在科学设置执法机构和划分管辖权限的 基础上 相对集中行政执法权 尽可能将行政许可 征收 强 制 处罚等各项执法权力及其主体 机制 制度等方面予以整 合 推行综合行政执法 行政执法综合化也是行政一体性原 则的必然要求 所谓行政一体性是指 在一个行政辖区内 尽可能所有之权限应集中于一个机关或集中于一群由统一 的一位首长所指挥的行政机关群中 8 随着行政管理的日 益专业化 行政执法虽然在客观上存在着职能和地域分工 然而 作为某一政治共同体的整体行政 必须政令统一 专业 性的公共任务之间必须保持紧密的关联性 因而 行政执法 中应当尽可能地将所有关联密切的行政执法权集中于一个 行政机关行使 执法权从分散到集中行使 是行政执法方式的重大变 革 我国已在农业行政综合执法 相对集中行政处罚权和行 政许可权 大部门体制改革等方面拉开了行政执法综合化 尝试的序幕并且取得了一些阶段性的成就 但随着改革的 深入 一些新问题也逐渐显现 主要表现在 1 综合执法的 法律依据不足 目前以相对集中行政执法权为取向的行政 执法综合化改革的基本法律依据是 行政处罚法 第16条 和 行政许可法 第25条 二者为行政处罚权和行政许可 权的集中行使提供了制度依据 除此以外 有关综合执法改 67 革的依据主要是党中央 国务院的各相关文件和指示精 神 2 综合执法主体权责界限不清 法律地位模糊 3 执法责任追究和权利救济方面存在种种障碍 正是因为以 上缺陷的存在 使学界对综合行政执法的合法性和有效性 产生了质疑 9 行政执法方式的综合化改革涉及到既有利 益格局和条块关系的调整 涉及到行政权力重新划分和组 结构的重组 其成败最终取决于行政管理体制的改革 如 2002年10月11日 国务院办公厅转发中编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知 2003年2月 21日中央编办 国务院法制办 关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知 2003年10月14日 中共中央关于 完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 2004年1月6日温家宝总理 在全国贯彻实施行政许可法工作会议的讲话 2004年3月5日 温家宝总理在十届全国人大二次会议所作的 政府工作报告 2004年3月22日国务院发布的 全面推进依法行政实施纲要 2004年6月28 日温家宝总理 在全国依法行政工作电视电话会议的讲话 等 二 改革运动化的执法方式 实现行政执法的常态化 为了达到某种管理目的 就随意突破法律界限 任意 加大处罚力度 这是一种非常恶劣的管理思维 社会文明 的标志 就是出自政府部门的所有公共行政行为都必须在 正义的舞台上进行 都必须处于法律的幕布之前 而如此 狂飙行动 让人担心其终有一天会吹跑法律的幕布 10 运动式执法方式是一种 人治 色彩浓厚的执法方式 有违 于甚至有损于法治精神 不利于建立法治政府和实现依法 行政 在法度之内的稳健而行之有效的治理活动 是实现 社会治安的关键所在 6 既然我们已经明确把 依法治国 建设社会主义法治国家 作为治国方略 就必须变革这种行 政执法方式 推进行政执法的常态化 英美等发达国家在 行政执法上都是常态化的 如英国伦敦 执法人员有警察 也有数量较少的类似于我国城管执法人员的民事警察 他 们的执法很少 刮风式 的执法 11 美国的行政执法也是如 此 有学者通过对中美两国地方政府行政执法进行比较 揭 示出了两国在行政执法方式上的一个显著区别 中国在执 法中经常运用 运动式 Campaign Style 的方法 而美国在 行政执法中却表现出持久的规范化 12 为了实现行政执法的常态化 一方面 行政执法机关应 克服平时疏于职守 把行政目的的实现寄希望于运动式专 项打击的怠惰心理 树立正确的执法效果评价观念 转变片 面强调查处案件的数量的数字化评价观念 树立以是否有 利于行政目标的实现 是否有利于行政相对人合法权益的 保护 是否有利于法治政府的建设作为衡量执法效果的最 终标准 另一方面 还必须推进制度创新 建立一套科学 严 格 规范的监管制度 使严格执法成为一种常态 三 因应行政民主化的趋势 实现行政执法的民主化 行政民主化是现代行政发展的基本趋势 规制缓和 已成为西方国家行政执法的主流观念 行政民主化必然要 求行政执法方式的民主化 在行政执法实践中 各国相继创 造了许多新颖的执法方式 在美国 适用非正式程序的管 制活动比重已经占据了90 被称为 行政活动的生命线 在德国 日本等大陆法系国家 利用没有实体法授权的 非 正式行政活动 实现管制目标 也日益受到重视 13 我们要 实现民主政治 必须顺应行政民主化的这一全球性趋势 在行政执法方式的选择上 民主化行政要求 首先 引入沟通与协商机制 弱化行政执法的强制色彩 实现行政执法方式的民主化 必须弘扬理性文化 尊重行政 相对人的人格 落实行政相对人独立的行政法律关系主体 地位 贯彻契约精神 引入必要的沟通和协商等妥协机制 注 重行政谦抑 将沟通和协商机制引入行政执法 允许行政相 对人参与到行政执法程序之中 有利于淡化行政权力的 命 令 服从 的强制色彩 弱化行政执法过程中的对抗与冲突 增强行政决定的可接受性 正如美国学者所言 如果行政 机关为所有受行政决定影响之利益提供了论坛 就可能通 过协商达成可以为所有人普遍接受的妥协 因此也就是对 立法过程的一种复制 充分考虑所有受影响的利益之后所 作出的行政决定 就在微观意义上基于和立法一样的原则 而获得了合法性 14 基于公益至上 行政权不可自由处分 等传统行政法理念 民主化的沟通与协商机制长期被排除 在行政法之外 随着人们对行政认识的加深 人们逐渐认识 到 一方面 社会中不存在任何可确定的 先验超然的 公共 利益 所谓公共利益只不过是彼此冲突的各方利益当事人 相互撞击而形成的妥协 行政执法在本质上就是对通过立 法过程所体现出来的利益妥协进行直接的权威性分配 另 一方面 法律并非万能的 为了实现行政目的 克服成文法律 固有的局限性 在行政执法中必须赋予行政主体行政裁量 权 上述认识表明行政主体与行政相对人在互相信任的基 础上进行沟通和协商不仅是必要的而且也是可能的 其次 平衡执法手段与目的 贯彻比例原则 所谓比例 原则 是 针对同一目的之达成 有多种适合之手段可供选择 者 应选择对人民损害最小之手段 15 在行政执法中 行 政主体在对行政相对人的权利义务作出处分决定时 应注 重自我约束 充分贯彻比例原则 尽量避免采用损害相对人 权益的方式 在依法必须作出负担处分决定的情况下 行政 执法的措施和手段应以妥当性 必要性 均衡性为限度 妥 当性要求行政执法所采取的手段能够达到其所追求的目 的 若手段根本无法达到目的甚至适得其反则该手段即不 妥当 必要性要求执法行为不应超越实现目的的必要程度 面对多种可能选择的手段时应尽可能选择对相对人影响最 小的 最温和的手段 均衡性要求执法机关所采取的为达成 行政目的所必要的手段 不能给相对人权益带来超过行政 目的价值的损害 最后 实现执法方式的多元化 实施柔性管理 以高权 作用为背景的强制方式并非是实现行政目标的唯一的执法 方式 片面强调行政执法方式的强制性将会扭曲公共权力 与公民权利的关系进而使行政主体与相对人的关系错置 行政执法是服务于民而非鱼肉百姓 行政民主化趋势预示 着我们应创新行政执法方式 实现执法方式的多元化 引入 行政指导 行政合同 行政奖励 行政资助等贯穿了人性化 77 尊重行政相对人法律地位和民主精神的非权力执法方式 实施柔性管理 注重规制缓和 三 创新行政执法方式的保障 卡赞西吉尔曾指出 治理的能力主要取决于治理的方 式 然而 在特定社会中 治理方式与特定社会的意识形态 和社会制度密切相关 行政执法方式的形成是多方面因素 共同影响的结果 其中观念因素 行政体制和人的因素具有 决定性的作用 建设法治政府 创新行政执法方式 实现行 政执法方式向综合化 常态化 民主化转化 必须摆脱传统 观念的羁绊 改革行政执法体制 提升行政执法当事人的素 质 一 转变行政执法观念 思想是行动的先导 没有正确的思想观念指引 就不可 能有符合行政法治发展进程的执法方式的变革 创新行政 执法方式首先需要转变行政执法观念 实现观念更新 第一 加强人权保障观念 人权 具有一定程度的自 然性权利的内涵 16 保障公民权利 规范国家权力 重点是 规范行政权力 是民主宪政的核心价值理念 我国2004年 宪法修正案中明确规定国家尊重和保障人权 转变行政执 法方式必须打破 执法就是处罚 的狭隘观念 在行政执法 中贯彻人权保障这一宪政原则 行政执法必然涉及相对人 的财产权 人身权甚至生存权利等最基本的人权 执法主体 必须增强人权观念 尊重和依法保护公民的各项基本权利 合理选择行政执法方式来行使执法权力 从而使行政执法 的目标和行政相对人的合法权益都能得以最大限度的实 现 第二 树立服务行政的观念 随着市场经济体制改革 的不断深人 计划经济体制下政府的地位和目标受到挑战 在市场经济体制下 政府不仅是管理者 而且更是服务 者 1 12行政执法的目的不仅是为了维护秩序 更是为了服 务于市场的有效运转 服务于公民个人 组织的自由 福祉 因此 打破旧体制下行政 管理论 转变政府职能 树立服务 行政观念 建设服务型政府 就成为市场经济条件下完善行 政管理 健全行政法制的重大课题 也必将成为创新行政执 法方式的契机 行政执法机关必须走下人民利益的天然代 表的神坛 用 服务 代替 命令 行政执法人员应当树立服 务意识 创新执法方式 积极为行政相对人提供各种公共服 务 第三 强化责任行政观念 我国经历了漫长的封建社 会 封建专制思想 等级特权观念在现实生活中并未彻底根 除 责任意识淡漠 官贵民贱 官僚主义 权力本位等封建意 识浓厚 新中国成立以后 依法行政观念自始就没有得到 提倡和受到重视 在行政执法中 行政机关及其工作人员的 责任观念并未成为普遍的意识 在行政执法方式的选择上 表现出任意性 因此 创新行政执法方式 必须使行政机关 及其工作人员逐步树立起责任行政的意识 将行政执法活 动导入责任行政状态 二 推进行政执法体制改革 所谓行政执法体制是指行政执法机关的设置及相互关 系 行政执法权的划分 运行与监督等各种制度安排 行政 执法体制是行政执法方式的决定性因素 行政执法中存在 的问题的根源在行政执法体制 17 现行行政执法方式暴 露出来的执法权力行使分散化 执法活动运动化 执法手段 强制化等弊端的最终根源在于以下体制性的因素 行政执 法权划分不明 交叉重叠 执法主体混乱 行政执法行为缺乏 必要的制度约束 自由裁量的空间太大 行政执法责任制不 健全 行政机关的内部监督制约机制不完善 外部监督机制 难以有效发挥作用等 创新行政执法方式必须通过健全和 完善行政组织法律制度 行政程序法律制度 行政执法责任 制度 推进我国的行政执法体制的改革 健全行政组织法律制度是创新行政执法方式的关键 实现行政执法方式的综合化必须要科学合理地设置行政执 法机构 明确划分行政执法权限 解决执法权交叉重叠的问 题 目前 我国正在推行的大部门体制改革已拉开了我国行 政管理体制改革的序幕 大部门体制 又称大部门制 大部 制 一般是指将职能相同或相近的部门整合 归并为一个较 大的部门 或者使相同相近的职能由一个部门管理为主 以 减少机构重叠 职责交叉 多头管理 增强政府履行职能的能 力 18 大部门体制有助于最大限度地避免分散执法方式下 普遍存在的政府职能交叉 政出多门 多头管理的问题 从而 提高行政效率 降低行政成本 大部门体制改革需要法制保 障 为推进大部门体制改革 必须修改完善 国务院组织法 和地方政府组织法 加快行政组织法制化建设 可见 大部 门体制改革也必将成为改革我国行政执法体制 健全和完 善行政组织法律制度的先声 行政执法方式的选择必须符合依法行政原则对行政程 序的基本要求 规范行政执法权 确保行政执法方式不背离 行政执法的目标 实现行政执法方式的民主化 最有效的途 径就是健全和完善程序法律制度 设立法定的 科学的 高效 的执法程序 正当行政程序在监督行政执法权的行使 防范 执法权被滥用 保障民主参与 维护行政相对人的合法权益 提高行政执法效率等方面的发挥着重要作用 行政法治的实现还必须强调政府法律责任 建立责任 政府 权责统一是依法行政原则的保障性要求 有了政府责 任 行政权的运行才有制约 公民权利保障也才有可能 在 我国 改革行政执法体制 转变行政执法方式 实现行政执法 方式综合化 常态化和民主化 规范行政执法 保障行政相对 人权利 一项重要的任务就是科学设定执法岗位 依法界定 执法职责 严格实施行政执法责任制 真正实现 执法有保 障 有权必有责 用权受监督 违法受追究 侵权须赔偿 三 提高行政执法当事人的素质 人的因素对执法的效果具有显著影响 在行政执法法 律关系中 行政执法人员与行政相对人的素质都影响着执 法人员对执法方式的选择 一方面 行政执法人员是否具有 87 国务院 全面推进依法行政实施纲要 2004年3月22日 良好的素质 决定着他对法律的目的与精神的理解 进而决 定着他的执法态度与所采取的执法方式 只有具有较高素 质的行政执法人员 才能在执法中有效避免执法方式的简 单粗暴 避免机械理解和死板适用法律条文 曲解或者完全 背离法律的目的 精神 滥用职权或怠于行使职权 另一方 面 行政相对人的法治观念 对待行政执法的态度等往往直 接或间接影响着行政执法人员的行为方式 执法方式简单 与否 态度粗暴与否在一定程度上也受到相对人对执法行 为的态度 合作与否 的影响 国外行政执法中之所以执法 机构和执法人员少 很少 刮风式 执法的重要原因之一就 是公民守法意识比较强 因而 行政执法方式的创新除了 取决于上述执法观念的更新与体制创新以外 还应提高行 政执法当事人的素质 这既包括必须加强公务人员引入 培 训 奖惩和退出等方面的机制建设 从而提高行政执法人员 的素质 也包括必须注重普法教育 培养行政相对人的公民 意识 守法意识 参 考 文 献 1 姜明安 行政执法研究 M 北京 北京大学出版社 2004 2 崔卓兰 闫丽彬 我国行政综合执法若干问题探讨 J 山东警察学院学报 2006 6 9 16 3 张华青 社会公共管理必须从运动化范式走向常态化范式 J 探索与争鸣 2003 11 26 26 4 陇夫 向 运动式执法 说不 M 何家弘 法学家茶座 第二辑 济南 山东人民出版社 2003 6 5 于安 论我国社会行政法的构建 J 法学杂志 2007 3 56 59 6 王腾生 行政执法 运动式何时变全天候 N 法制日报 2006 07 06 8 7 施建辉 论