公务员制度的法学思考.doc

公务员制度的法学思考针对我国干部人事制度存在的一系列问题，如管理方式单一、缺乏有效的监督机制、管理权过于集中、管理制度很不健全等，对干部人事制度进行改革事关重大，而建立健全国家公务员制度无疑是一件具有重大意义的事情。那么在依法治国和以德治国的今天怎样进一步完善国家公务员制度呢?本文主要分三部分论述这一问题：第一部分论述我国国家公务员制度存在的主要问题;第二部分讨论国家公务员制度建立和完善的重要性;第三部分论述完善国家公务员制度的途径。在主要的三部分中重点从法学的角度来审视公务员制度建设的一些问题，通过制度建设切实加强政府的执政能力，走上中国特色的宪政之路。一，以往干部人事制度中存在的主要问题建国以后，我国的干部制度一直在不断的摸索中，而在前进的道路中，一个至关重要的问题摆在了面前，即究竟哪些人员是我们的“干部”?显然，国家公务员制度建立以前，“干部”一词几乎囊括了所有部门的“官员”，包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。所以，干部队伍是相当繁杂的，而且在理念上很含混，这或许是当时社会主义国家共同的特点。概念上含混不清，从而混淆了不同部门的特殊性，如企事业单位、行政机构、立法机关、政党团体等不同的组织在人事的调动和管理上有很大的理论差异。但是在实际中都是按照“干部”的标准统一安排内部机构的设置等等，当然这或许与我国当时的计划经济体制有密切的联系。那么，随着市场经济的建立和不断完善，以往的庞杂的干部队伍不能适应社会发展的需要，概念上、具体管理上的含混成为经济发展中的首要问题。其次，管理方式过于单一，不能适应多元化社会发展的需要。在国家公务员制度建立以前，甚至现在的某些领域中还存在着，建国后确立的延安时期延续下来的单一的管理模式，即有干部都采用管理党政干部模式，强调思想工作，注重政治管理，着重强调思想建设，而忽视了不同部门、不同组织、不同具体工作所具有的性质差异、承担的社会责任也不同。这种传统的近似“一刀切”的管理方式虽然操作简便，并为组织部门所熟悉，但是在管理中缺乏针对性，过于刻板教条，最终会导致管理的僵化，从而失去人事流动的活力，远远不能适应客观形势发展的需要，也不能适应市场经济发展的需要，不符合法制的基本要求。更重要的是，几乎所有职业都套用行政级别管理的模式，而忽视了不同职业部门的特殊性。由于工作和生活待遇都要与行政职级挂钩，无形中强化了整个社会的“官本位”意识，在一定程度上，诱发了干部高高在上的思想，使干部脱离了和人民群众的密切联系，不符合宪政的基本要求。第三，管理过于集中，导致管得太严，甚至在干部管理中涉及领域太广，权责利效严重失衡。党委及其组织部门对干部实行集中统一的管理，由于权力的扩展是必然的趋势，所以往往会造成管业务的行政首长管不了人，不能形成相对稳定的制度。此外，管人的只侧重于“管”的本身，而不承担决策的行政责任。所以，事实上，管理权力、应该承担的责任、干部所享有的权利和应该为民谋多少利益以及做事的效率严重失调，甚至造成干部只负责无风险的决策，而影响整个经济的发展。第四，缺乏有效的监督机制。在这种庞杂、无序、集中、单一的管理模式中，监督机制本身就被弱化了，而随着高高在上的“官本位”思想的腐蚀，监督也要冒很大的风险。古来“人民公仆”的形象变成了“人民的太上皇”，虽然屡次进行思想政治教育和贯彻“为人民服务”的意识，但是由于制度造成的腐败等问题只能从制度上进行大刀阔斧的改革，而形式上的小添小补从根本上于事无益。而且监督制度方面本身很不健全，尤其到了基层，“干部”的权力之大，导致监督形同虚设。第五，管理制度存在很大的缺陷，与现代法治社会严重脱节。在干部的考核、奖惩、任免、升降、工资、福利、退职、退休、教育、培训等方面缺少明确的规章制度;在调配上，只有计划，没有流动;缺乏监督机制;没有完整的责权对等制度;缺乏公平合理科学的考核制度和晋升制度等等。这些制度的缺乏在一定上阻碍了法治进程。第六，激励机制和新陈代谢机制不够科学。在激励方面，业绩考核缺乏科学完整的考核体系，考核的结果缺乏客观公正性，不能作为奖惩的准确依据;考核的内容末分类列等，处长、科长、科员、办事员一起考，难以分出优劣，有的部门连续几年的“优秀”都是首长而无群众等等。在新陈代谢方面，公务员队伍的“出口”仍不畅通，尤其是辞退制度实施的阻力太大;政府机关分流“富余人员”的工作与国企下岗人员的“再就业工程”冲突，增加了分流难度;公务员队伍的“进口”却日渐扩大，冗员增加等等。在法治进程中，应该注重公务员队伍的整体素质和法制意识的提高，以真正贯彻依法治国的方略。二，国家公务员制度建立和完善的重要性首先，建立和完善国家公务员制度是强化国家公务员制度的管理基础。国家公务员自身的工作要求和职业特征要求公务员的工作必须以“事”为中心，设置科学的职位体系，所以因此，我国国家公务员条例规定：“国家行政机关实行职位分类制度”，同时要明确晋升等一系列的激励机制。这是一个根本性的改革，为克服因人设事、因人设职、人浮于事、冗员充斥、机构臃肿等问题奠定了良好的基础。从而有力的强化了管理基础。其次，建立和完善国家公务员制度是实行依法治国战略的需要。回忆中国的法治进程，过去的二十余年可以说是“立法”的过程，通过艰苦的努力，建立了比较健全的法治体系，而在新的世纪里，摆在中国人面前的将是很漫长的“司法”过程，也就是说，彻底、真正的走上法治的轨道上来。那么，这一巨大的法治变化，对实施法律、维护法律的权威、崇尚法治理念提出了更高的要求。最后，建立和完善国家公务员制度是健全相关机制，提高政府行政能力的必然要求。国家公务员的竞争机制、激励机制、新陈代谢机制等等只是国家公务员制度的一个层面，只有健全完善的制度将这些先进的管理机制固定下来，才能做到在公务员的管理中有章可循，有规可遵，有法可依。提高政府的执政能力，关键在于“人”，所以，只有完整的体制才能协调“人”的行动，做到权责利效有机的统一。三，完善国家公务员制度的途径可以这样说，建立国家公务员制度本身就是一个立“法”的过程，因为只有将公务员与其他企事业单位、社会团体的人事安排彻底的区分开，并且针对公务员的职业特点和社会责任等因素，制定出关于公务员的规章制度，那就迈出了现代行政机构法治建设的重要一步，同时也将现代宪政的理念提上了日程。执法、守法，必须让这些主体上具有基本的法治意识，而国家公务员制度的建立正是其内部走向法制化的重要一步。具体地怎样进一步完善国家公务员制度呢?首先，健全国家公务员管理制度，公务员的管理必须有法可依。我国国家公务员暂行条例的颁布和实施，为公务员的管理奠定了基础，这是制度建设最重要的一个方面。切实落实暂行条例的相关规定和基本精神，对于公务员队伍的建设具有重要意义。但是仅靠暂行条例不能完全解决我国当前公务员队伍建设的方方面面问题。随着改革的深入和社会的转型，公务员的管理也要保持与时俱进，进一步突破传统的障碍，真正落实法治的基本精神和宪政的要求。其次，公务员的权利应该得到法律的有力保障。作为国家公务员，其合法权利应该得到足够的重视，而在公务员权利的保障方面，重点应该从以下几个方面得以落实。一，政治权利的保障。如果公务员不享有基本的政治权利，那“为人民谋福利”就无从谈起。二，职业保障。公务员是一种职业，公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。这一规定要落到实处。三，经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。四，法律救济保障。这种救济主要指国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正;对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉;对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。五，法律给与公务员作为普通人一样的权利。虽然身为公务员，但是公务员也是一种职业，不能因为苛刻的要求而剥夺其作为人的基本权利。最后，严格落实国家法律法规，党的路线、方针、政策，建立中国特色的国家公务员制度。在国家公务员制度的建设中，应该立足于国情，从我们国家的性质和经济建设的规制等诸方面因素出发，坚持为人民服务的宗旨，始终将人民的根本利益放到首位，坚持党