托马斯——公共参与的理解.doc

一、 公民参与兴起原由（一）背景：传统视角下管理者与外界隔绝20世纪初叶，公共行政学作为一个独特的职业领域开始发展起来，公共行政的第一批理论家对于公民参与管理过程采取了明显敌视的态度。威尔逊和其他早期理论家试图使公共行政管理与阿尼当时甚嚣尘上的政党分赃政治制度的政治影响。这些理论家坚信，公共行政如果不能在第一时间尽可能地隔绝各种政治干扰，那么，它就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好地建立清晰的职业认同。这些思想最终以“政治与行政二分论”的形式呈现了其论点。古德诺等理论家认为，公民参与应是政治领域的适当范畴。相反，公共行政则将公民参与看作是一个不适宜本领域的范畴，它最好是远离职业化的行政官员。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P15.二分论假定，公共行政不需要价值判断，价值判断只会让那些公众力量或者其他政治力量介入行政管理。用威尔逊的话说（Wilson,1887,P.210）：“行政问题不是政治问题。虽然政治为行政设定了任务，但是，它不能忍受让政治去控制、操作它的行政人员。”在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。在整个20世纪，政治与行政二分论一直影响着公共行政的思维方式，而且在数十年中，它具有支配性的影响力。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P16.正如人们可能看到的那样，这个时期的理论思想并没有提出什么改革措施，去鼓励、推动行政者回应公民的需求。尽管人们认为，行政管理者从根本上应向公民负责，但是，这种责任却是间接性的，也就是说，其责任是通过民选官员这一中介来实现的。 约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P17.（二）缺点日益暴露，新公共行政兴起尽管早在20世纪初期，政治与行政二分论存在的问题就已经明显地暴露出来了，但是，它依然主宰者公共行政的理论与实践。直到20世纪60年代，一系列综合性的影响因素促使人们重新思考公共行政的发展方向问题。其中，一些影响因素来自于行政管理职业者的外部，来自于公共政策的变化；而另一些影响因素来自于行政管理职业者的内部，来自于新一代公共行政理论家的崛起。 约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P17.与此同时，在世人对行政管理实践者政策实施带有偏见和有失公正的一片指责声中，公共行政学界备受困扰。20世纪60年代后期，对行政管理者的批判日益普遍化。外来批判的刺痛和公共政策改革的刺激，都促使公共行政开始了一段时期的精神和灵魂探询。渐渐地，职业群体领袖形成了一套公共行政的新理论，这就是著名的“新公共行政（the new public administration）理论。在这一理论中，包含了更多公民参与公共管理过程的思想。新理论的形成源于它强烈主张将社会公正作为公共行政的重要价值。拉德拉波特（Todd LaPorte,1971）,这位新公共行政理论最早的倡导者之一甚至认为，社会公正应该是行政管理职业者的最为重要的价值，“公共组织存在的目的就是要降低人类经济的、社会的、精神的痛苦，并改善组织内外部人们的生活状况。”约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P18.对政治与行政二分论缺陷的批判无论政治与行政二分论假设在历史上是如何正确，但今天，它已经不能再体现公共行政的本质了。二分论的缺陷体现在以下几个方面：约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P1819首先，并不像二分论设计的那样，行政管理者仅仅局限在狭窄的公共政策执行的角色上，相反，行政管理者经常介入公共政策的制定。同时，随着政府系统变得日益复杂，即使是让有良知的政策制定者来制定公共政策，他们也没有能力预料到那么多相互冲突、充满争议的政策问题。并且，价值判断成为项目运作中不可回避的问题。与此同时，人们开始对政府的一些传统职能进行重新定义，这也降低了技术标准在以前发挥过的支配性作用，强迫行政管理者执行政策时运用价值判断。例如，韦伯（Webber,1974,PP.6-7）就阐述道，在以前，公共交通投资被界定为“基础性资本投资，就是指投资于有形的道路或有形的设施”，其投资建设往往以“作为公共交通系统本身具有的因素”为标准，如包括“告诉公路建设的里程数、机场建设的数量和交通路网拓展的地理范围等“。韦伯进一步指出，在新的公共管理思维里，这些投资项目则被看作是”一项服务而不是一项设施这一简单的转变即刻促使我们以动词的语式而不是名词的语式来描述、解释公共交通系统。于是，这些思考会不可抗逆地引导我们回答更加关键的问题，那就是，公共系统应该为谁而建造？”最后，新理论家们还对单向性的、自上而下的权力流动的常识提出了质疑。与此同时，现有的理论也提出了规范性的基础，使人们确信，政策影响力也应该从公民流向行政官员，从行政官员流向选任的政策制定者。如果一个人接受了这种有关公共行政工作性质、特征的新思维，那么他就会发现，政治与行政二分论断言的行政管者隔绝于政治和公民的观念是毫无意义的。就像库珀描述的那样（Cooper,1984,P.147），“早期的改革者没能预测到，在现代化的工业国家里，让专业的、职业的行政官员维持从属于政治家的地位根本就是不可能的。专业技术和特有知识具有的力量、政府面对问题的复杂性，以及政府规模的扩张都不断地排挤着公民总体和公民代表的作用。”（三）相关改革议程中，公民参与显示出其优势几乎没有分析家会认为，政府可以通过压缩功绩制和公务员制度改革来解决公共行政存在的问题。那样，势必会让民选官员和压力集团掌握更多的权力控制行政管理，从而导致公共行政更加政治化。此外，政府雇员们也会抵制这样的改革。一个较好地解决问题的方法是政府招募、使用不同类型的公民，以便建立一个更“具有代表性的官僚制”体系（Krislov,1974）。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P2021.另外，还有一种改革建议是，政府应努力教育行政管理者向公民负责，使行政管理者更加明确地意识到，服务于公众是他们根本的天职。然而，上述这些改革并没有解决全部问题。显然，运用招募和教育等长期性改革策略，在短期内是很难奏效的。同时，招募和教育本身采用的自上而下方式也不能修正传统公共行政自上而下管理模式所固有的缺陷。人们必须探求其他的改革措施。公民参与即提供了改革的途径。如果社会公平是一个问题，那么，公民参与可以给那些丧失公平的人一个机会，使他们得到必要的补偿。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P21.一些理论家甚至提出了这样的观点，即公民参与不仅仅是提高官员回应性的工具。他们认识到，公民参与或许能够在更加广泛的意义上印证库珀论述的将行政管理者看作是“职业公民”的思想（Cooper,1984,p.143）。从行政管理者的角度看，随着他们不断从公民参与的实践中获取经验，他们逐步认识到，实践证明公民参与是十分有益的。 约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P22.（四）公民参与在实践中日渐暴露出来的问题人们对新公民参与运动的反应并非都是正面的、肯定的。随着20世纪70年代至80年代以来公民参与实践经验的逐渐丰富，对新公民参与运动的批评也在不断增加。并逐渐汇集成强有力的事实来挑战新公民参与运动以及倡导公民参与的新公共行政理论。他们提出了至少三个层面上的问题：第一个焦点问题是，应由谁来参与或谁不参与；第二个是公民参与怎样影响了管理者的日常工作；第三个是公民参与如何影响了公共政策的质量。 约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P22.1.不完善性 赞同公民参与的一个重要的理由是，增加公民参与可以将公民的要求更好地体现在行政管理过程中。但是，任何一个研究过公民参与问题或者直接观察过公民参与并拥有第一手资料的人都知道，参与不论是在选举时，是在志愿者组织里，还是在社区事务中常常不具有代表性。不管是在何种场合或条件下，很多有资格参与的人和已经参与的人都很那代表那些所有有资格参与的公众。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P23.2.与管理绩效相抵触批评家们还指出，公民参与增加了公共管理者日常工作的难度，因此，影响了公共管理的绩效。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P24.公共管理者经常要面对来自公民的不信任和敌视。卡普斯（Cupps,1977,P.482）就阐述道：“有时，公民组织会以过分戏剧化、夸张或者尖叫的方式表达他们经常提出的不满或抱怨。”这样的情形就会降低公共管理者们的工作精力，挫伤其工作积极性。而公民参与的不可预期性也加剧了人们参与热情的枯竭。范米特（Van Meter，1975，P.807）评论说：“公共管理者面对的真正问题是力图将公民参与制度化，因此，这是一个永恒的、持续的问题”但情况是，公民参与程度是“根据个人的兴趣和可以支配的时间而定的。”公共管理者必须付出一定的代价来应付这样反复无常的现象。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P24.3.对决策质量的威胁对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P25.主要表现在：第一，公民可能会对其不甚了解的专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。一些科学家呼吁：“科学和医学是专业化程度极高的领域，因此，只有科学家才有资格和能力做出相应的判断和决定。”（Dutton,1984,p.170）第二，公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加。第三，公民参与会组织改革、创新。克利夫兰（Cleveland,1975,P.4）曾经解释道：“涉及构思精良的公开化程序阻碍事情的发展，而涉及不良的公开化程序却让事情前行。”第四，很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失。公民参与刺激了更多的集团或机构追逐自身的利益，却没有新理论说明如何增进更广泛的公共利益，因此，政府公共管理的过程变得更加分割化了。二、新视角的诞生公民参与的可操作性理论：将平衡与随机性观点相结合不断升级的各种指责向新公共行政论述的公民参与理论提出了严峻的挑战。人们不得不发展出一种真正的、替代性的理论。将来自于公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况变化而变化的随机性观点结合起来，能够形成一种对公共管理者更有实践操作价值的理论，这既避免支持者对公民参与抱有的单纯热情，又避免批判者对公民参与持深度怀疑态度。与此同时，将管理哲学与实践有机结合在一个理论中，还而已帮助公共管理者去理解日常工作中的公民参与活动，与他们自身工作的总体认识一致协调起来。所谓平衡的观点即是公共管理者花费一定时间邀请各个行动者参与公共决策，但可以减少政策执行过程中所花费的时间。凭借各方行动者的力量参与进入最初的决策，更可能达到广泛支持甚至促进政策执行的功效。随机性观点就是要发现公民参与方式选择随环境变化而变化的优势所在。公民参与能够带来重要的收益，但也能导致严重的风险。为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入随机性的理论观点，即使公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式的过程。三、如何与公众分析公共决策权力托马斯公民参与的有效决策模型（一）决策树的产生很多政策问题的性质决定了公共管理者需要与公众共同作出决策。无论何时，成功的决策执行都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的，因此，公民们共同参与决策的策略是众望所归的。在这样的情况下，公共管理者需要就怎样进行广泛的公民参与做出抉择。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P64.基于这一现实的迫切需求，托马斯呈现了完整的有效决策模型，以帮助公共管理者能够准确地判断出应该何时使用何种途径。即如下图所示：图1 公民参与的有效决策模型注：A1=自主式管理决策（autonomous managerial decision）。管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或制定决策。 A11=改良式自主管理决策（modified autonomous managerial decision）。管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可能会也可能不会得到反映。 C1=分散式公民协商决策（segmented public consultation）。管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。 C11=整体式公民协商决策（unitary public consultation）。管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体要求的决策。（这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会，比如获得参与组织良好的公众听证会的机会，但并不要求每个人都实际参与。） G11=公共决策（public decision）。管理者同整合起来的公众探讨问题，而且，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。我国公共决策中的公众参与同英美等发达国家相比仍较为有限。从组织行为倾向来看, “如果公共机构自身的地位很牢固, 那么, 他们会避免公民较多的参与, 为的是维护组织的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟, 以获取对其组织强有力的支持。”而对于公共决策中公民参与这一领域而言, 也始终体现出公民参与在公共行政领域所共有的两个应用特征：特征1: 公众参与往往较之其表象更为广泛。在公共决策过程中, 政府无法回避公众的需求和对政策可能产生的反应, 由此“自主式管理决策”与“改良式自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面, 我国现阶段的相关信息透明度尚不高, 在市民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时, 政府也许已经做了大量的搜寻公众信息的工作。特征2: 公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度的建立和完善程度, 但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性, 这又在很大程度上模糊了“公众协商”与“改良的自主式管理决策”之间的界线, 即在制度光环下, 公众参与的实际质量往往不理想。两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其规律总结为如图： 图2 政府与公众在公众参与途径上的不同倾向 李群峰.贺宁.公众参与的有效决策模型在城市交通政策制定中的应用.城市公用事业。2009年第23卷第4期.一般来说，如果一个决策问题主要考虑质量要求，那么我们倾向于采用参与程度较低的决策途径；如果一个问题主要考虑公众对政策的可接受性，那么，我们倾向于采用参与程度较高的决策途径。但为了发挥有效决策模型的最大作用，公共管理者必须着力避免对它的刻板、僵化的使用。也就是说，在面对决策问题时，公共管理者不但要回答模型中设定的各个问题，还要把这些问题的答案看作是不断变化和发展的。为了能够在上述五种参与途径中做出恰当的选择，公共管理者必须对决策树中的相关政策问题的特点有所了解：1.在任何决策中，管理者都明确决策的质量要求是什么吗？约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P37.“质量要求”（quality requirements）是指任何与最终决策本质相关的政策或管理上的约束（Vroom and Yetton,1973,pp.2122）。比如，（1）技术约束：用来限定应该考虑哪些政策解决方案（因为有时经验表明，某种特定的解决方案并不能有效地运作）。（2）规章约束：即任何决策过程都必须设计的法定因素。（3）预算约束：即某种问题解决方案可以花费多少钱。所有这些要求都包含着正当的理由来保护决策的质量，并限制公民参与。值得一提的是，管理者要把真正的质量要求同单纯的个人偏好区分开来。作为一个管理者，如果他在没有预先考虑质量要求的情况下就引入公民参与，他会由于没有事先明确应重视的质量要求而危害到政策质量要求的合法性约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P38.管理者对政策质量约束必须提出的第二个问题是，制定决策过程中管理者需要怎样的信息？2.我有充分的信息做出高质量的决策吗？管理者要求更多的信息以促进政策质量，这通常需要依赖更多的公民参与，而不是更少的参与。如果管理者对上面第二个问题的回答是否定的，那么，他们就应该转向公民，把他们作为信息的来源（Vroom and Yetton,1973,pp.2324）。 同上对于高品质的政策而言，有几种信息可能是必需的。第一，管理者需要有关决策在其作用范围内运转状况的信息。第二，管理者需要有关公众偏好的信息。第三，管理者可能需要官员某个问题或者其解决方案的技术信息。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P39. 问题结构代表了第三种可能的政策质量约束。管理者需要提出的问题是：3.政策问题是否被结构化了，以致不再需要人们重新界定其他替代方案？ 同上.公共领域的很多政策问题最终不得不在两个或者多个可替代的方案中进行选择。问题结构为限制公民参与的范围提供了理由。要保护这种既定的结构，管理者要么需完全避免公民参与，要么把公众的影响力限定在可替代方案的选择上。在后面一种情况中，有关公民参与的讨论，首先需要解释问题结构化如何限制了决策自由。即使已经做出预先解释，但对于管理者来说，在结构化问题存在各种争议的状况下引入公民参与，也是比较困难的，而且还有可能威胁到决策的效能。一种极端情况是，公民们可能会认为，他们没有理由和必要花费时间对已经界定好的可选择方案再进行有限的选择，因此他们会拒绝参与决策。另一种极端情况是，公民们可能会断然抛弃已经界定的问题结构，并否决政府采取的任何行动。为了防止出现这些文献，可取的做法是，管理者应该在问题被结构化之前引入公民参与。许多政策问题在它们被结构化之前可以通过公民参与被提出来，如果再公民参与之前问题就已经被结构化成“是不是”或者“所有的没有一个”的选择，那么，以后在这个问题上就不易斡旋妥协了。即使公共管理者试图在引入公民参与之前就回答这些问题，他们也同样需要经常将这些问题作为公民参与的结果不断重新进行思考。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P40.一旦对政策质量的核心需要被界定清楚，政策可接受性问题就变得突出了。让公众参与决策过程的主要目的是为了增强公众对决策的可接受程度，尤其是当决策执行过程特别依赖公民接受政策的情况下，吸引公民参与决策制定就显得非常重要了。参与增加了公众对决策接受的可能性，也通过培养公民的决策“所有权”意识，增强了决策执行成功的可能性。在公共部门中，政策成功地执行并不仅仅意味着管理者完成了实体任务或项目运作就万事大吉了。在高度政治化的政府环境中，激烈的公民反对声音仍然显得十分突出，并且可能威胁到决策过程甚至是决策制定者。在公共部门中，成功的决策执行不仅需要实体任务的完成，也需要政策执行后公众的反对声音不断减少。并非在所有需要公民接受政策执行的情况下都需要公民参与。公民有时认为某项决策的预期结果是符合自己意愿的，因此，他们在不参与的情况下也会接受这项决策。例如，向衰退城市的公民承诺提供新的工作机会的决策，完全可能会在没有公民参与的情况下被公民接受，因为公民十分渴望经济的增长约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P42。所以，就政策的可接受需要而言，管理者必须讲一个问题分为两部分提问：4.公众对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？如果是这样的话，管理者单独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受政策吗？同上对这个问题的第一部分给予否定回答，或者问题的第二部分给予肯定回答，都会减少或者排除对公民参与的需要。如果政策可接受度并不重要，或者已经得到了确保，那么，不必要的公民参与会使事情变得复杂化。另一方面，管理者应该对那些认为没有公民参与公众也会接受政策的想法采取小心谨慎的态度。即使是经济衰退的城市的居民，有时也会拒绝经济发展政策，尽管此政策向居民承诺提供新的工作机会（Fox,1985）。当公共参与作为获取公众接受的手段而成为一种必需时，公共管理者就要界定哪些公民个体和组织可能对政策问题感兴趣，并了解他们的意见与建议。除了界定相关的公民团体之外，公共管理者在公众发表意见的时候，必须经常能够判断谁在为公众讲话，或者在某种程度上说，谁在代表谁的利益。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P50.基于有效决策模型的假定，特定政策问题上的相关公众包括所有有组织和无组织的公民团体和公民代表，他们要么（1）能够提供对解决问题有用的信息，例如官员消费者偏好的信息；要么（2）能够通过接受决策或者促进决策执行，影响决策的执行。相关公众由一系列团体组成，这既包括传统的利益集团，如院外集团、劳工工会以及规划项目的受益者，也包括消费者和环境保护团体，其他公共利益团体、居民团体（有组织的房屋所有者协会或无组织的居民，从地理空间上讲，这些居民是一项公共决策涉及的目标或对象），以及包括在这些团体中的代表这些团体利益的咨询委员会。相关公众还包括到目前为止还没有组织起来的、但在某一特定问题上享有利益的公民群体。例如，20世纪60年代中期和末期，许多公共问题就引发了不少成立不久但尚未形成组织的环境保护团体的抗议。公共管理者试图回答下面一个由两部分组成的问题时，应当考虑所有可能的相关公众：5.谁是相关的公众？公众是一个有组织的团体，多个有组织的团体，无组织的公众，还是这三种形式的混合体呢？上述问题除了想明确谁来参与决策之外，还包含了另外一个思想，那就是公民参与过程应是如何建构的。令人满意的公民参与结构会随着相关公众中参与团体数目不同和组织化程度不同而呈现明显差异。如果相关公众仅由一个有组织的团体组成，如由社区邻里居民组成的团体组成，那么这个团体的定期机会就可以用作公民参与的场所，该团体的交流渠道则可以被用作宣传的机会。此外，管理者与团体领导儿女之间的非正式交谈也可以作为公民集会的补充。如果相关公众由两个货两个以上的有组织的团体构成，定期的团体集会仍然是公民参与的有效方式，但是，管理者必须对不同的公民集会可能产生不同的建议做好心理准备。一个比较好的选择是制定一个能够代表所有团体利益的咨询指导委员会，并授权该委员会形成一个统一的建议。如果相关的公众处于无组织化状态，事情就变得更加复杂了、困难了。对于一群无组织的公众来说，相关公众不仅没有确定的公民参与场所，也没有建立起任何触及其每个成员的沟通交流渠道。这时，留给公共管理者做的事情就是，选择公民参与的场所，如组织一个公众听证会，并且要进行足够的宣传，以保证这一参与通道的畅通性。最常见的情况是，公共管理者也许会发现，摆在他们面前的是由有组织的和无组织的团体构成的复杂的相关公众群。复杂的相关公众构成使管理者陷于两难境地。约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P5051.因为有组织团体和尚未组织起来的公众的意见都要青庭，否则对决策的执行都将有危害。在识别了相关公众之后，公共管理者在公众参与之前就应该掌握公众对特定问题看法的性质。完整的民意只有通过真实的公民参与才能逐步展开，在此，管理者要问的一个问题是：6.在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P52.这个问题的答案应该影响到政府与公众分享决策制定权的力度。如果管理者需要获得公众对决策的接受和信任，那么，无论问题的答案是什么，管理者都应该与公众分享一些权力。但是，如果管理者期望公众认同公共管理机构设定的决策目标，那么，政府完全有理由与公众分享更多的权力。如果管理者预测公众与政府机构的目标不一致，或者谁都并不知道公民会有什么的预期，那样，管理者都将会给自己保留更多的权力，一次保护公共管理机构的目标实现。在前一种情况下，管理者可能与公众以期进行决策制定，在后一种情况下，管理者可能仅仅向公众进行咨询。最后，管理者有时需要提出下面的问题（Vroom and Yetton,1973,p.30）:7.在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生冲突吗 同上？只有当公众被认为不能分享公共管理机构的政策目标时，这个问题的提出才显得具有必要性。为了赋予公众一些解决争议的责任，而不是把解决争议的所有责任只留给管理者自己，在一些情况下，解决公众之间争议的过程可能需要更多的公民参与。解决争议之道也可能要求把公众捏合成为一个单一的团体，比如说，召开一个公开的公民大会或组成一个代表各方面利益的咨询委员会，比如说，召开一个公开的公民大会或组成一个代表各方面利益的咨询委员会。相反，如果各方公众只能在他们各自的目标上达成相互一致，而在公共管理机构设定的目标上产生了分歧，那么，管理者同作为单一团体的公众进行磋商就变得毫无意义了。在这种情势下，单一团体的机会往往会使公众团结起来，共同反对公共管理机构，从而抵消任何促成决策目标的管理努力。这时，管理者一个比较好的选择就是，组织召开一系列的回忆，每一次会议邀请公众中的不同利益群体参加。（二）界定相关公众的技术方法管理者如果想准确地回答上述问题，他们需要综合运用各种方法界定相关公众，这其中包括由管理者引导的自上而下的方法（top-down approaches）和来源于公众的自下而上的方法（bottom-up approaches）约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P53。自上而下的技术方法在自上而下的技术方法中，管理者应在行政人员的协助下，在任何形式的公民参与之前，努力回答下面一系列问题。首先，管理者应该充分、广泛地考虑：哪一类公民可能对某项问题感兴趣？谁会或者可能会受到决策的直接影响？这时，管理者可以从现有有组织团体的名单中识别、判断代表公民利益的团体。他们也可以采用基本的历史分析方法，了解一些公民团体以前是否对类似的项目决策感兴趣（Freeman,1984, p.54）。政府机构的官员运用头脑风暴法会激发更多的思想。而在社区采用关键公众接触这一本身就是公民参与的方法，也会引导出更多的决策建议。如果管理者对相关公众的界定过于宽泛的话，就可能产生利益众多而不知所措的危险。弗里曼（Freeman,1984, p.190）在吸收公民参与问题上提出告诫，“必须在某个地方找到重要和不重要的厉害相关人之间的分界线。”然而，在对相关公众的初始界定中，界定范围过于排他所产生的风险可能要大于过于宽泛所产生的风险。 同上所以，对于公共管理者而言，要谨慎而为之。此外，管理者特别应当注意，不要忽视那些重要但无组织的公众，也就是说不要忽视那些在决策问题上享有利益却没有正式组织起来的市民约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P54，否则所付出的的代价是巨大的，如华盛顿州在试图新建渡轮码头的过程中，就深深地体会到了这一点（见书p54，案例41）。所以一个管理者在识别相关公众时必须要有坚定的事业心，并且做到一丝不苟，才能尽可能地识别出潜在的利益团体。不过同时，如上述案例所显示的那样，自上而下法在界定相关公众时也有一定的局限性不论公共管理者多么努力，多么认真，他们不可能总能预先识别出所有相关的公民团体约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P55.。自下而上的技术方法在这种方法中，管理者采用的最主要途径是让公众自己界定他们自己，在公民参与的过程中表现公民团体的性质。在运用自下而上的方法时，管理者必须让公民参与持续地进行，并对参与所揭示的问题保持敏感。管理者不应成为消极的观察者。例如，一个管理者可能尝试着将最初的界定过程同实际的决策制定过程分离开来，然而，管理者不一定总需要或者总能够完成这种分离。管理者处理某一决策问题积累的经验通常会使他们有足够的信心认识公众的性质，这样，他们就会迅速进入决策制定过程，而不用首先重新界定相关公众。当公众的界定和决策的制定过程相继进行时，管理者有必要采取其他的措施，以确保相关公众能按时进入决策议程，以此减少公民在决策执行时的反对声音。值得一提的是，管理者不能排除其他的利害相关人而孤立地考虑公众。正如托马斯所言管理者应该考虑到其他的行动者，尤其是政府行动者，他们可能与决策问题有充分的利害相关性，也要求参与决策过程。这些行动者包括：（1）同一政府机关的其他部门；（2）统一政府层级的其他政府机关；（3）其他政府层级的组织。（三）决策模型中五种途径的运用自主式管理方法的运用约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P44对决策模型中前四个问题的回答表明：公众不应该参与，因为政策质量问题处于支配地位。也就是说，决策必须重视质量约束，或许还由于问题的结构化，管理者既不需要从公众中获取信息又不需要使得公众的接受政策。在这些问题上寻求公民参与既危险也是不必要的。如联邦环境保护总局推动德克萨斯州的水质规划案例中所呈现的那样（见书P44案例32）。改良式自主管理方法的运用公共管理者有时会面对这样的情形：法律要求决策过程要接纳公共参与，但有效决策模型却建议在这种情况下无需公民参与也就是说，在这种情况下，既没有对公众信息明显的需要，也没有对公众可接受性明显的需要。那时最好的选择就是，在允许的范围内寻求最小程度的公民参与。在采取行动的时候，管理者选择改良式的自主管理方法要由于采用完全自主式的管理方法，也就是说，管理者从公众各群体中寻求决策信息，但他需要单独做出决策。当管理者需要从公众获取信息，而不必获取公众接受时，有效决策模型也建议使用这种改良式的自主管理方法。在佛蒙特州建立核电站的案例即说明了这一点（见书P46，案例33）。在决策过程中，公共管理者不论是采用自主式决策方法，还是采用改良式自主决策方法，都应该小心谨慎。即使不是绝大多数决策问题都需要公民接受，但是，许多决策要想得到成功的执行，就需要获得公众的接受约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P48这是托马斯给公共管理者的忠告。公共决策途径的运用约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P67.借助于有效决策模型中的第六个问题，我们可以预先判断出公民对组织目标的态度是怎样的，从而决定拟采用的公民参与方法。如果公民对于公共管理机构的目标没有异议，在这种情况下，有效决策模型建议管理者采用最大限度的公民参与。因为，这时公民对政策的接受程度并不会给政策质量带来太大的威胁，因此，管理者应该选择公共决策途径，即与公民一起共同做出有关某一问题的决定。公共决策途径的采纳，意味着我们可以忽略问题中其他方面的特征，这时，由于公民态度与公共管理机构目标的一致性，公共管理者也无需担忧政策质量会在参与过程中大打折扣。需要说明的是，公共决策方法并不意味着公共管理者要将所有权力让渡给公众。事实上，他应该为公民参与的整个程序做出安排，在政策质量规定方面发挥权威作用，并对问题结构界定提供权威性的解释。在适宜的情境下，公共决策途径的功效可以得到淋漓尽致的发挥。这时，由于公民赞同公共管理机构的目标，并通过有序参与理解和支持管理机构的最终决定，高效的决策自然成为唾手可得的成果。加利福尼亚州奥克兰市植树项目的成功即有力地说明了这个道理（见书P68，案例51）。整体式协商途径的运用对于公共管理者来说，往往面临一个非常棘手的难题一方面，管理者要通过公民参与获得公众认可、支持；另一方面，管理者又要限制公民参与范围，以确保公共管理机构决策目标的实现约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P69.。在公共管理决策中，有60%以上的问题都表现出如此特征。从本质上讲，这类问题的解决难以使每个人都能得到满意的结果。无论通过怎样的公民参与程序，制定出怎样的决策，公共管理机构的偏好总是与公民的观点存在分歧。然而，当决策被证明是无效的时，公共管理者应该注意到选择更好的决策途径，而不总是乐于采用简单的自主方式取代复杂的公民参与过程来做出决定。正如托马斯所言殊不知，这样的决策在意见满腹的公民面前，是没有长久的生命力的。其结果只能使事情变得更加糟糕，甚至陷入困境之中。因此，面对这类性质的问题，更好的解决之道是公共管理者在做出决策前，要与公民整体进行讨论、协商。这种方法与公共决策的不同之处在于，他们保留了更大的权力以控制公共管理机构的偏好在决策中的体现并在一定程度上体现了公众的价值偏好。如果一个问题具备下面四个特征：（1）有信息需求，（2）不存在问题结构化，（3）需要公民的参与以便达成政策的可接受性，（4）公民与公共管理机构的目标存在着观点分歧，那么公共管理者就应该运用整体式的公民协商决策方法。如果问题的第二个特征发生了改变也就是说，问题已经明显地结构化了，那么整体式公民协商决策方法也许依然是适当的。在这种情况下，问题结构化缩小了公民影响决策的空间。整体式公民协商决策最大优点是让分歧各方的公民明确了分歧的性质和原因。由于公民有机会可以充分地表达自己的观点，所以，分歧的原因便非常容易被大家认识到。这种理解和认同反过来会提高公众对最终决策的接受程度。然而，这种决策方法与许多公共管理者或政策制定者的决策习惯是不相符的。面对意见分歧的公民，这些管理者更愿意采用压制的方式一致矛盾的表达，而不会采取措施促进冲突的表达与和解。正如托马斯所言这种状况是非常危险的，它往往导致低效的决策结果约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P70-71.。分散式协商途径的运用对于公共管理者而言，最困难的决策情境也许是某一个结构化问题的解决需要公民的支持，而且，公民与公共管理机构的目标存在着分歧，公民内部也形成了一致的反对意见，正如有效决策模型中右下部分描绘的那样。在这样的情况下，管理者要限制公民影响力发挥作用的空间，并设法与持不同意见的公民达成某种程度的一致。这是，需要公民广泛地参与，但与此同时，参与必须有限制，目的是为了保证公共管理机构的政策质量要求和问题的结构性质。解决此类问题，使相互竞争的目标相互协调最好的方法莫过于避免与公民整体直接接触，而把他们分成不同的部分，然后分别与其协商这就是分散式的协商途径约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P73.。多样化途径的运用有些问题的解决需要公共管理者采取多样化的公民参与方法。可以说，政策问题越复杂，涉及的利益相关人越复杂，加之其他一些因素的影响，这都需要管理者综合采用多样的公民参与决策方式。例如，当管理者对公众偏好信息把握甚少时，那么，综合性的决策参与途径就有了用武之地。开始的时候，管理者在缺乏信息的情况下，可以使用初始有限的公民参与方式，以了解公民的需求偏好，随后，一旦管理者掌握了公民的偏好，他就可以采用更加深入的公民参与方式约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P76.。四、公民参与技术的不同设计类型在确定了公民参与的程度之后，公共管理者必须选择相关的参与技术以实现某种程度的公民参与。在公民参与的发展过程中，涌现了大量可供选择的技术方法，这些方法随着沟通技术的进步得到了强有力的发展。总的来说，参与技术的设计主要分为以下两类：仅仅以获取信息为目的的公民参与技术；在互动中，以获取公民对政策的认可和接受为目的，赋予公民一定的影响权力。（一） 以获取信息为目标的公民参与约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P81-86.仅仅以获取信息为目标的技术方法必须遵守两个原则。第一，由于在信息交流过程中并没有赋予公民施加影响的权力，因此，这种方法必须保证公民在参与过程中花费的时间和精力达到最小值。第二，这些方法一般要求公民以个人的身份参与而不是集成团体参与。因为，公民集合起来要花费相当的时间和精力，这不仅违背了采用此类技术的第一条原则，而且，公民集成团体还增加了他们潜在的动员能力和决策影响能力。满足上述两个标准的公民参与技术包括：（1）关键公众接触法；（2）公民发起的接触法（citizen-initiated contacts with agencies）；（3）公民调查；（4）新沟通技术（new communications technologies）。1. 关键公众接触法公共管理者向相关公民中的“关键人物”征询建议是公民参与的最基本形式。这种技术需要管理者向公众中的一小部分个体，通常是由组织团体的领导人提出问题，就特定的政策问题表达其观点。缺陷作为公民参与形式的一种，关键公众接触法很难确定少数的几个人是否具有权威性，是否能够代表更大范围的公民的利益；而且，管理者并没有直接的手段判定特定的个体到底是为谁法眼，另外，关键杰出人物即使在某个问题上是有效信息来源，而在另一个问题上则未必是，新旧问题的差异也可能会引起与关键接触人物预期迥然不同的公民回应。这些问题的存在，是的关键公众接触的公民参与形式声誉不佳。优点尽管如此，作为当代公民参与的一种方式，想关键接触者咨询的方法是不应被抛弃的。只要使用合理，这种方法也有明显的优点。第一，没有正式的结构反而有利于高质量信息的产生。第二，关键公众接触法的应用几乎不需要任何正式的规划或专业技术。一旦确定目标，便可采取非正式的方法，比如打电话或登门拜访等，不需规划大规模的公民机会。第三，对关键接触者进行咨询几乎不需要语气分享决策影响权。何时使用只要管理者小心判断关键公众接触法使用的时间和方式，这种方法是可以利大于弊的。首先关键公众接触法不适宜应用于获取没有组织化的公众观点的场合。在运用关键公众接触法时，公共管理者和政策制定人容易犯一个错误，那就是假定那些公民组织团体的领导同样能够代表那些没有组织化的公众。如果相关公民形成了一个或几个主要的公民团体的话，这时，关键公众接触法就变得即适当又必需了。显而易见，这些组织的行政领导人就是关键接触人物的合适人选。但正像托马斯所言关键公众接触法很少在公民参与中单独使用约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略M. 孙柏英,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.P85.2. 由公民发起的接触公共管理者能够获取公民偏好信息的另一种方法就是所谓的由公民发起的接触。通过这个途径，公民自发地与政府管理机构联系，在这里，公民通常需要能够在极短的时间里得到具体的回应。作为公民参与的重要工具，由公民发起的解除方法的重要性可以从两个方面理解。最显而易见的是，它为个体公民提供了一种渠道，使其能够参与到某些解决服务问题的即时行动中，这类接触的成效十分显著，大多数公民对于公共管理者的及时回应是满意的。此外，它还可以向公共行政人员提供信息，从而使公共部门对项目运行中出现的问题保持警觉。由公民发起的接触方法累计的资料能够给管理者提供十分有用的信息。随着由公民发起的接触频率日益增加以及信息搜集技术的日益改善，很多政府部门都形成了相关程序用以记录和评价这种类型的公民造访，以便获得和使用此类信息。优点（1）与关键公众接触相对比，由公民发起的接触反映着较大范围公民的意见，并且，有时候代表的公民数量相当大，这取决于公民投诉或反映意见的数量。 （2）管理者不用担心公民反映的意见包含的强弱程 度。公民