浅谈高新区行政管理体制的改革.doc

目 录一、高新区行政管理体制的特殊性2二、高新区行政管理体制存在的问题31、行政主体地位不明确32、管理权限模糊33、中介服务能力缺失34、旧体制回归35、风险投资体制缺陷4三、高新区行政管理体制改革思路41、确立管委会法律地位，明确其权限42、转变职能，精简机构43、大力培育中介组织，完善中介服务54、建设服务型政府，培养合格行政队伍55、完善政府金融支持体系5参考文献6浅谈高新区行政管理体制的改革国家科技部于2000年7月出台的高新技术企业认定条件和办法将高新技术范围划分如下:电子与信息技术、生物工程与新医药技术、新材料及应用技术、航空航天技术、现代农业技术、新能源与高效节能技术、海洋工程技术、核应用技术，其他在传统产业改造中应用的新工艺新技术。火炬计划确定的高新技术产业包括下列九个领域:电子信息产业、先进制造技术、新材料产业、生物技术产业、新能源产业、航空航天产业、核应用技术产业、海洋技术产业和环保技术产业。高新技术产业开发区(以下简称“高新区”)，一般来说，主要是以科研、技术成果为基础，以国家的土地、税收、金融等方面的优惠政策为依托，有计划有步骤地形成的区域性的高新技术开发基地。在这样的区域性的范围之内，使科研成果与政策环境、客观的生产物质条件相结合，致力于将最新的科研成果运用于当前的物质生产之中，以小型区域(指高新区本身)的知识密集、人才密集的优势带动较大区域(指区、市、省乃至国家)的资源优化，服务于整个社会的物质文明和精神文明的创建。高新区行政管理体制，指的是高新技术开发区的行政管理体制。当前高新区行政管理体制，由于存在的历史原因及各个区域的客观差别，在现实的角度主要存在有三种类型：一是单一的行政区。它和一般的行政区的管理体制差不多。只在经济建设一些小的方面存在或多或少的重轻划分；二是单一的政策区。这个主要是依靠国家土地、税收等方面的优惠政策从事旅游、科技事业的特定区域功能。一般不具有创新意义上的行政能力；三是前两者的结合。目前高新区就以此为主要的模式。既具有一般行政区的体制上的功能设置，又具有政策性的建设职能。一、高新区行政管理体制的特殊性高新区是继改革开放设立的经济特区和经济技术开发区之后出现的新兴事物。设立高新区的目的在于发展高新技术产业。在科技是第一生产力的国际大竞争环境中，发挥高新区特有的导向作用、示范作用、扩散效应。将高科技技术成果更快地转化为生产力，为社会主义事业服务。所以，高新区的设立主旨是发展高新技术产业。对高新区的基本定位就是，以知识密集和开放环境为基础，重点在于创新和产业化，通过政策和资金等方面的大力支持，最大限度地把科技成果产业化。市高新区成为带动经济结构调整和区域经济增长的巨大引擎。而高新区作为一级政府机构，其性质是作为地市级政府机构的派驻机构，与一般意义上的行政机构不同。大部分高新区实行的是封闭式管理，开放式运行。高新区党委和管委会作为高新区的领导机构，具有市一级的行政管理权限，根据具体情况不同和上级政府对高新区放权的大小，高新区具有一定的经济管理权限。一般来说，高新区党委和管委会，对高新区域内的党务、经济社社会事务进行统一领导，统一安排，统一规划，统一管理。而具体的行政、经济和社会事务由管委会作为执行的行政机关。再者，高新区企业的管理有不同于一般的企业管理。高新区政府更多地承担了为企业创造良好发展环境的责任，更关注于为中小型高科技企业解决切实困难。从这几个方面看来，不管是从高新区的设立目的、行政机构设置、管委会管理权限，还是高新区管理方式等方面，高新区都与一般的行政区域不同。而根据事务的复杂性与机构设置以及权力分配相统一的规律，高新区的行政管理体制就有别于一般的行政管理体制，更注重于高新技术的产业化。二、高新区行政管理体制存在的问题1、行政主体地位不明确由于历史原因，至今法律没有对高新区的法律地位予以确认。地方政府的设立是由组织法规定中不包括高新区管委会。由于缺乏法律对其地位的认可和确认，从承担法律后果方面来看，高新区管委会既不是地方政府的一级派出机构，也不是地方政府的委托组织，但是却有着市一级行政单位的权利和管理权限。这在国家制定的法律当中，显得很矛盾和不合理。因此，在高新区管委会行使其职能的时候，往往同高一级政府机构之间会出现不协调的问题。而且高新区内企业的发展必然会受到高新区这一组织机构没有在法律上予以明确的危害。目前，有些高新区已经出台了地方性法规高新区条例。但是这还远远不够，国家法律应该着手对高新区立法，明确高新区的法律地位、行政权力和管理权限。2、管理权限模糊目前高新区基本上都设有一级管理机构高新区管委会，而高新区管委会作为省、市的派出机构对所辖高新区日常公共和社会事进行管理。但是，省、市级政府对高新区的建设和发展也负有不可推卸的责任，对高新区的自己投入、政策扶持等方面也有一定程度的涉足，所以这就必然造成高新区事务的多头领导、政出多门、权限不够明确。而且，高新区管委会下面还设有多个部门，这种等级式层级组织结构势必对高新区的发展产生不良的影响。高新区管委会作为一个派出机构，没有完全相应承担与其地位相适应的行政职能。地方政府职能部门任务的重点没有完全放在监督、指导和协调方面，这样不但不利于政府职能的转变，同时也有利于高新区内部管理机构扩大管理权限，提高政府的服务质量。3、中介服务能力缺失完善的社会主义市场主体，不仅包括政府和企业，而月包括政府与企业之间的桥梁中介组织。而到目前来说，由于底层群众自主文化的缺失，导致了全国范围之内的公民文化得不到盛行。最终导致社会中介组织少，管理体制不健全。对于高新区来说同样如此。目前虽然一些高新区己经建立了中介服务组织，但是中介服务组织的地位不高、服务能力不健全、服务质量差、功能不到位。因此，高新技术以及其产业的发展还没有较好的社会中介服务体系为之提供帮助。4、旧体制回归高新区自开始建立以来，经过20年的风风雨雨，取得了不小的成就。随着国家经济的发展和整个行政管理体制的改革，高新区也建立了精简、高效、事权一致、运转灵活的“小政府、大服务”的社会主义服务型政府。但是随着高新区“一次创业”的完成，高新技术产业原始积累的结束，高新区事务的增多和繁重，导致了高新区管委会机构膨胀，人员剧增，办事效率低下，条块分割突出。管理方式不断倒退，行政审批程序又涌现了出来。5、风险投资体制缺陷不管是在“一次创业”还是“二次创业”阶段，高新技术产业的发展，高新技术企业的生存都需要大量的资金。尤其是中小型企业，资金困难，举步维艰。要解决这个问题，高新区政府必须采取积极措施，创立风险投资基金，以帮助企业克服这个障碍。而目前政府创立的风险基金，虽然以市场规则为基础，但是，由于人为的因素，在风险基金选择投向对象的时候，不自觉地偏离了市场的游戏规则，受到了领导个人偏好的影响。而资金的投入也大多集中在高新产业发展的中后期，对高新产业前期的支持力度明显不大。再加上风险基金多以贷款的方式进行，投资主体很少参与企业的经营管理。最终导致了风险投资的激励和约束机制不健全，影响了风险基金的效率和安全。三、高新区行政管理体制改革思路1、确立管委会法律地位，明确其权限高新区是经济发展到一定阶段的产物，鉴于高新区目前法律地位不明确的弊端，我们应该积极从法律上明确高新区管理机构的行政主体地位，进而确定行政功能主体资格，这是实现高新区依法行政、规范管理、加快创新、发挥作用的关键一步。首先要确立高新区管委会的法定地位;其次适应地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的要求，进行行政区划调整。再次，进行国家立法。至今仍未有一部全国统一的高新区法律。因此，应当将各地方性的高新区条例尽快纳入统一的国家级立法体制之中，快速发展及时提供法律依据。2、转变职能，精简机构高新区行政管理体制创新，必然会涉及到科学配置高新区管委会职能，合理设置管理机构。首先全面落实高新区管理所需的行政权限，合理设定管委会的管理职能。目前，高新区行政管理最大阻碍就是管委会的行政权限不够，行政职能配置不科学。要解决这一问题，省、市政府要科学、合理地对高新区管委会进行授权。一是授权要全面;二是授权要落到实处。其次，精简管理机构，打造精干型“小政府”。高新区管委会要按照“精简、统一、廉洁、高效”的原则，压缩管理幅度，减少审批事项，提高办事效率，打造精干型“小政府”。要建立精干的“小政府”，首先要严格控制机构规模，减少机构数量，因此各地方高新区机构设置必须严格按照中央和上级规定的限额设置。3、大力培育中介组织，完善中介服务 在高新区发展步入“二次创业”时期，建立中介服务体系，培育中介服务组织，完善中介服务机制已经成为提上日程的又一大主题。高新区应充分发挥社会中介服务组织的支撑、桥梁和纽带作用，要大力发展服务于创新和产业化的社会中介机构组织，加强管理和引导，重点鼓励和发展一批高质量的科技评估、知识产权服务、风险投资服务、科技产权交易、企业管理咨询等社会中介服务机构入驻园区，为园区内的企业的培育和发展创造社会化的服务和保障条件。4、建设服务型政府，培养合格行政队伍国家高新区要坚持精简高效的管理理念，在管理体制、运行机制、政策环境等方面深化改革，不断完善“小机构、大服务”的管理和服务体系，积极争取各方面力量和资源支持科技创新和高新区发展;高新区管委会与一般的行政机构在级别上有区别，而且高新区所辖区域是高新技术产业的集聚地。这就要求高新区管委会组成人员从领导到普通科级人员都要具备充分的知识储备和与时俱进的思维和眼光，完善行政部门人力资源管理是高新区行政管理体系中所不可或缺的环节。要实行弹性的人事管理制度，不断的探索人力资源管理的新情况、新问题，做好人力资源管理的基础工作。5、完善政府金融支持体系目前政府对于高新技术的直接资金投入不多，而高新区内的中小型企业居多。政府金融支持的关键在于，创立各种高新技术资金的融资渠道，为企业解决资金缺乏的实际困难。如建立政府担保体系，可以增加和刺激国有银行向高新技术产业提供贷款的动机;建立对高新技术产业发展的税收优惠体系，一定程度上间接地满足高新技术企业对资金的需求，减轻资金压力，缓解资金供求矛盾;政府采取切实措施吸引充裕的民间资本流向风险投资业，从而达到政府资本与社会资本的结合，壮大高新技术产业的融资资金规模;加强金融政策创新。经过二十多年的发展历程，高新区已经基本上完成了资本原始积，形成了比较完善的高新技术产业格高新区已经成为高新技术产业发展的一面旗帜。在应对国际金融危机的中，国家高新区迎难而上，保持了较好的发展势头，为经济平稳较快发展提供要支撑。充分发挥国家高新区的作用，对战胜金融危机、转变发展方式、坚持特色自主创新道路、实现国民经济的依靠创新发展具有重要意义。随着社会主义经济的发展，伴着国际形势的风云变化，发展高新技术一直是各个国家为实现高的经济增长，提高国际地位的关键措施。高新技术从始至终都是各国关注的焦点。在我国，邓小平同志在上个世纪就提出了“科技是第一生产力”的科学论断，高新技术产业是我国国民经济发展的支撑点。高新区作为在上个世纪80年代末开始出现的新事物，按照其生命周期来看，才刚刚完成了起步阶段的历程，正在迈向成长阶段。因此，不可避免地，在其发展的过程当中，势必存在着这样那样的问题。因此研究与高新技术产业发展相配套的高新区行政管理体制的改革是适应现代的时代发展要求的。参考文献1厉无畏，王振.中国开发区的理论与实践.上海，上海财经大学出版社，2004，17一19.2白克明.加强高新技术产业开发区的改革和建设.北京，北京师范大学出版社，1993.3桑东辉.开发区管理体制创新当议.理论观察，2005，4.4阎