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经济责任课题研究 本课题主要结合当前审计工作实际,借鉴部分省市审计机关提出的党政领导干部任期经济责任评价体系以及组织人社体系方面的研究成果,从理论研究和实证分析角度分别构建一套综合评价指标体系,并以县市长任期经济责任审计为例开展实证分析,定量指标值根据审计结果对照评价标准确定,定性指标值运用模糊综合评判法分析计算,以综合得分来直观、量化反映县市长任期经济责任审计综合评价结果,与组织部门对干部的任用结果进行比照验证,以期对县市长的任期经济责任进行科学、合理的评价,为当前审计工作实践提供有力的借鉴。一、构建县市长经济责任审计综合评价指标体系的重要性、可行性1.县市长经济责任审计评价有助于促进经济责任审计评价的发展县市长经济责任审计评价是经济责任审计评价中的一个重要组成部分，也是各级被审计领导干部十分关注的关键环节。它的评价原则、依据、方法、内容的确立能进一步扩大经济责任审计的内涵，也能有力地推动其他类型经济责任审计的发展。2.县市长经济责任审计评价有助于提高经济责任审计的质量单纯的定性评价受主观因素影响，定量评价又难以量化。县市长济责任审计评价涉及点多面广，它的评价的科学化为经济责任审计注入了科学含量，其评价的科学化使定性评价和定量评价有机地结合起来，又充分考虑审计的实际情况，对经济责任审计质量的要求也进一步提高。3.县市长经济责任审计评价有助于引导经济责任审计的成果利用经济责任审计评价形成的结果为当地党委、政府、组织、人社部门管理和使用干部提供了决策依据，经济责任审计评价中也充分听取当地党委、政府、组织、纪检、人社部门的意见，反映民意，因此经济责任审计评价具有客观性、公正性、时效性强的特点，成果明显。二、县市长审计综合评价指标体系设计的原则综合审计评价指标体系应当遵循以下原则：（一）法制性原则。即以国家、省以及本市出台的相关法律法规为审计评价依据，不得使用与法律法规不一致的用语评价被审计领导干部履行经济责任情况。（二）客观性原则。即以审计事实为依据，独立客观地评价被审计领导干部履行经济责任情况。（三）公正性原则。按照公平、明确的评价标准，分清领导干部应当承担的责任；避免人为的评价失真。（四）相关性原则。评价指标应与审计目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用。只有从审计目标出发，围绕审计目标来选择和确定审计标准，才能准确地作出评价。(五)重要性原则。要围绕领导干部经济责任范围，突出评价重点。即对经济责任的履行有重要影响的经济事项必须评价，对一般性问题可以不作评价。（六）系统性与完整性原则。由于项目效益包含项目管理、经济社会、生态环境等多方面的内容，因此要全面地认识评价对象，必须选择多指标，所选择的评价指标必须能反映整体特征的多信息，将各指标的评价值综合在一起，才能够在整体上反映被评价对象。(七)可操作原则。评价指标的设置应该简略、清晰，便于操作和考核。指标不仅要科学客观，能够得到社会、专家和被审计单位的认可，而且要简明扼要、实用、可操作，要易于判断、理解和接受，表达要清楚，不存在分歧。（八）谨慎性原则。即要坚持五不评价：1.审计未涉及的事项；2.审计证据不足的事项；3.评价依据或标准不明确的事项；4.超越审计职责范围的事项；5.责任不清的事项。(九)写实性原则。审计评价时，对发生的重要经济事项难以下定性结论时，应当对事项发生的原因、过程、后果予以客观的说明。三、县市长经济责任审计评价内容构成根据领导干部任期内履行经济责任的轨迹，评价内容重点放在领导干部的经济政策执行权、经济决策权、经济管理权、经济监督权、廉洁自律情况等五个方面。1.经济政策执行权评价：主要评价财政财务收支中执行国家反财政法规方面的情况。可按一般财政财务收支审计的内容来评价。重点要关注会计资料的真实性、执行预算、货币资金的管理情况、工资、奖金、福利政策的执行情况、国家税收政策执行情况等。2.经济决策权评价：主要评价决策是否科学、民主以及决策的实施及效果。要求建立健全科学、可行的决策议事规则，并严格按规则办事，实行过错责任追究制度。由于重大经济决策往往涉及面广，影响因素多，决策成效显现时间长，限于现有的审计水平和审计手段，难以对经济决策的效果直接进行评价。为此，可侧重从决策机制和决策运行来评价。3.经济管理权评价：主要从经济决策事项的组织控制能力、内控制度建设、经济监督检查能力三方面去评价。4.经济监督权评价：要关注评价有效地组织和控制经济决策事项，建立健全内部监控制度，做好经济监督工作。5.廉洁自律情况评价：要评价领导干部执行廉政纪律，干净干事，切实履行起单位廉政责任人的职责。可从领导干部本人和所在单位廉政纪律执行情况来评价考核。对领导干部本人，主要通过个人收益、分配所得和借用公款、使用公有财产等情况来评价。四、县市长任期经济责任审计的综合评价指标体系可从以下六个方面建立评价指标体系：1.绩效性指标。从绩效性建立指标的目的，是要充分反映领导干部在任期内、在其职权范围内领导、推动、促进一个地方经济发展情况，也就是常说的“政绩”，主要是从纵向比较，可通过以下指标体现：财政收入增长率=财政收入增长额/上年财政收入 （财政收入增长率可按国税、地税、非税收入）农民人均收入增长率=农民人均收入增长额/农民人均纯收入国有资产增长率=国有资产增长额国有资产现值 （以上指标基期可定为接任时）2.实绩性指标。当前各地县级政府对其下级政府和职能部门均订有经济责任指标，这些指标是否完成？完成的情况如何？应该纳入到经济责任审计的评价范围。实绩性评价指标，各地情况有可能不同，可根据需要，要求其提供相关资料，基础资料有了，那评价指标就不难计算。政府长期负债率=长期负债/预期政府可用资金政府流动负债率=流动负债/资产(单位会计) （长期负债指以政府名义借用，用于公共支出的债务，流动负债指本单位的债务。政府负债，领导干部前后任按同比口径扣减）3.真实性指标。真实性指标是用以评价领导干部个人述职报告中反映的经济指标。这个指标和实绩性指标有许多共同性，但这个评价指标的基本资料是领导干部个人提供的，有一个能否是事求实（诚实）反映本人任期内工作实绩问题，也就是通过这些指标的评价，客观上还能反映数字以外的问题。这个指标有不确定性，主要取决于领导干部的述职报告中的报告情况，有的，就将审计查证后数字同报告中数字进行比较，得出结论；没有，就不作评价。4.合规（法）性评价指标。在审计中发现的违纪违规问题或是违反决策程序造成的经济损失，也需要用定量指标进行评价。违纪违规问题主要是通过直述的方式予以反映，但为使使用资料者，增加感性认识，可与一些关联指标进行比较，揭示存在问题的程度。同样，违反决策程序而造成的损失，在反映绝对数的同时，也应用相对数反映所造成损失的程度。专项资金挪用比例=挪用数/该县市专项资金总额乱收费比例=乱收费数额/该县市项目收费总额违规支出金额比例=违规金额/该县市财政支出总额决策损失比例=决策损失额该县市投资总额5.内控制度评价指标。这是一个定性评价指标，通过这个指标的评价，可以反映出用数字不能反映的领导干部经济责任信息。因为内控制度的建立和执行，能体现出领导干部执行国家财纪法规，维护财经纪律，切实通过制度约束他人和自己的主观动因，当前不少媒体报道的案例中，分析案件产生的原因很多都是单位财务制度松弛，有令不行，有禁不止，大腐败分子胡常青说的“关牛的房子关猫”这句话非常形象地反映了这个现象。由于内控制度的制订与执行与单位负责人主观思想之间的必然联系，使内控制度是否健全有效，一方面能反映领导干部的领导能力，另一方面又可反映出领导干部对廉政建设的态度。可通过设置问卷调查表的形式，调查了解、掌握：是否建立了财务管理制度？财务管理制度执行情况？单位财务是否公开？6.个人廉洁情况评价指标。这个评价指标可以说是领导干部政治生命的“一票否决权”，因而需要慎之又慎，但这个指标的评价基础单纯在财务资料中又很难得到，使得这项评价更加困难和复杂。我们认为：解决这个问题还可从财务资料以外两个渠道获取有关线索，一是组织人社部门、纪检监察机关，根据组织人社部门、纪检监察机关通报的情况，通过审计查证，作出相关结论；二是制订问卷表调查表，向领导干部所在地区（单位）有关个人或机构发放问卷表，获取有关情况，然后确定审计重点，进行审计查证。这样在审计意见中就可这样评价：“经走访组织人社部门、纪检监察机关和发放问卷调查表，就获取的资料，经过审计查证，没有发现在任职期间是清正廉洁的”。或是：“经走访组织人社部门、纪检监察机关和发放问卷调查表，就获取的资料，经过审计查证，在任职期间，存在以下几方面问题1、；2、”等等。五、县市长经济责任评价目标可作如下选择1关于实现经济管理科学化，建立良好经济发展环境的责任目标。其具体内容是：（1）关于加强廉政建设的责任目标。（2）关于优化基础设施建设的责任目标。（3）关于优化经济产业结构的责任目标。（4）关于投资环境和科学投资决策的责任目标。（5）关于正确指导农业经济稳定、持续、高产、优质地发展的责任目标。（6）关于正确指导企业实现经营管理科学化的责任目标。（7）关于加强经济监督的决策措施。（8）关于加强技术监督的决策措施。2.发展教育事业，提高劳动者素质的责任目标。考核标准包括：A适学儿童入学率；B高中生入学率；C大学毕业生增长率；D硕士、博士毕业生增长率；E学士、硕士占人口总数的比率；F在职人员参加专业教育培训率（提高劳动力素质的措施）；G文盲下降率；H高、中级职称人员增长率。于任期内实现经济发展的具体责任目标。内容如下：关于发展科学技术及其运用的责任目标。其具体责任目标包括：A自然、社会学科获国家级奖优秀科研成果项目数；B自然、社会学科获省部级奖优秀科研成果项目数；C发明创造先进生产工艺技术和工具、材料等获国家专利的项目数；D优秀科研成果及先进生产技术和工具推广运用，转化为生产力的实际项目数（包括国内外引进的运用）生产力保护的责任目标。A医疗保健保障率；B医疗保险普及率；C生态环境保护合格率，一般根据国家颁发的环境保护法规予以考核；D失业人员下降率；这不仅是劳动力保护的需要，而且是维护社会和谐稳定的大事。3.关于任期内实现预定技术经济指标的责任目标。基本技术经济指标的责任目标：A国民生产总值，包括工业总产值、农业总产值和第三产业总产值。B净产值即国民收入。C经济增长速度、从社会产品的增长和扩大方面，综合地反映经济发展的规模、进程和水平。D社会劳动生产率。E财政收入。这是身为行政首长在任期内必须实现的责任目标。F财政赤字控制率或盈余率。在适度的情况下允许存在赤字预算，但应以财政赤字的警戒线（生产总值3%）予以约束。G国计民生所需基本物质产品产量指标。包括：粮食总产量；棉花总产量（不宜种植的地区可不确定此指标）；油料作物产量；蔬菜作物产量；肉食品产量；国家指令性产品产量；国家指令性外调工农业产品的数量指标（本指标可按中央、上级的指令予以确认）。H改善人民生活的责任指标。包括：城市职工人均收入增长率；城市职工人均住房面积增长率；农业人均收入增长率，特别是现金收入增长率；贫困县下降率；贫困人口下降率。其他技术经济指标的责任目标所谓其他技术经济指标的责任目标，即按照国计民生的需要，联系本地区的资源、产业及生产能力而确认的主要工农业产品的产量指标。比如，风光能、煤、钢、电、铜、锡等等。由于各地区的资源、产业和生产能力及条件各异，因此，应结合本地区的实际情况予以确定。至于非国计民生必须的物质产品，在市场经济体制下，应遵循市场经济运行的规律，一般不确立生产量责任指标，而由企业按市场供求关系自主确定根据我们十余年实行各种经济责任制和实施各种经济责任审计实践的经验，党政领导干部任期经济责任审计标准，应划分为基本标准和具体目标体系两个方面进行选择和确定。（一）党政领导干部经济责任审计基本标准的选择原则。包括：第一，坚持社会主义方向，巩固和发展以公有制为主体，多种所有制经济共同发展经济制度的原则。第二，遵守微观经济与宏观经济相兼顾，微观经济维护和服从宏观经济健康发展的原则。第三，遵守长远经济发展与任期经济发展相兼顾的战略原则。第四，遵守经济效益与社会效益相兼顾的原则。（二）党政领导干部经济责任审计具体标准的选择原则。其具体经济责任目标可作如下选择：1关于实现经济管理科学化，建立良好经济发展环境的责任目标。其具体内容是：（1）关于加强廉政建设的责任目标。（2）关于优化基础设施建设的责任目标。（3）关于优化经济产业结构的责任目标。（4）关于投资环境和科学投资决策的责任目标。（5）关于正确指导农业经济稳定、持续、高产、优质地发展的责任目标。（6）关于正确指导企业实现经营管理科学化的责任目标。（7）关于加强经济监督的决策措施。（8）关于加强技术监督的决策措施。2关于任期内实现经济发展的具体责任目标。内容如下：关于正确选拔任免下级经济管理干部的责任目标。关于发展教育事业，提高劳动者素质的责任目标。考核标准包括：A适学儿童入学率；B高中生入学率；C大学毕业生增长率；D在职人员参加专业教育培训率（提高劳动力素质的措施）；E文盲下降率；F高、中级职称人员增长率。关于发展科学技术及其运用的责任目标。其具体责任目标包括：A自然、社会学科获国家级奖优秀科研成果项目数；B自然、社会学科获省部级奖优秀科研成果项目数；C发明创造先进生产工艺技术和工具、材料等获国家专利的项目数；D优秀科研成果及先进生产技术和工具推广运用，转化为生产力的实际项目数（包括国内外引进的运用）。生产力保护的责任目标。A医疗保健保障率；B医疗保险普及率；C生态环境保护合格率，一般根据国家颁发的环境保护法规予以考核；D失业人员下降率；这不仅是劳动力保护的需要，而且是维护安定团结政治局面的大事。3.关于任期内实现预定技术经济指标的责任目标。基本技术经济指标的责任目标：A国民生产总值，包括工业总产值、农业总产值和第三产业总产值。B净产值即国民收入。C经济增长速度、从社会产品的增长和扩大方面，综合地反映经济发展的规模、进程和水平。D社会劳动生产率。E财政收入。这是身为行政首长在任期内必须实现的责任目标。F财政赤字控制率或盈余率。在适度的情况下允许存在赤字预算，但应以财政赤字的警戒线（生产总值3%）予以约束。G国计民生所需基本物质产品产量指标。包括：粮食总产量；棉花总产量（不宜种植的地区可不确定此指标）；油料作物产量；蔬菜作物产量；肉食品产量；国家指令性产品产量；国家指令性外调工农业产品的数量指标（本指标可按中央、上级的指令予以确认）。 H改善人民生活的责任指标。包括：城市职工人均收入增长率；城市职工人均住房面积增长率；农业人均收入增长率，特别是现金收入增长率；贫困县下降率；贫困人口下降率。其他技术经济指标的责任目标所谓其他技术经济指标的责任目标，即按照国计民生的需要，联系本地区的资源、产业及生产能力而确认的主要工农业产品的产量指标。比如，煤、钢、电、铜、锡等等。由于各地区的资源、产业和生产能力及条件各异，因此，应结合本地区的实际情况予以确定。至于非国计民生必须的物质产品，在市场经济体制下，应遵循市场经济运行的规律，一般不确立生产量责任指标，而由企业按市场供求关系自主确定。六、县市长经济责任审计综合评价等次的设立综合评价等次可设立四个等次：A、较好履行了经济责任；C、基本履行了经济责任；D、没有有效履行经济责任。七、县市长综合评价等次实行评分法、条件限制法和审计专业判断相结合的方法（一）履行了经济责任条件1、综合得分85分；2、未发现违反财政法律问题；3、未发现领导干部个人有违反廉政规定问题；4、领导干部所在县市区执行审计决定、落实审计意见率达100%.（二）基本履行了经济责任条件1、综合得分65分，85分；2、财政收支、财务收支合法性评价为合规；3、未发现领导干部个人有违反廉政规定问题；4、领导干部所在地区、部门、单位执行审计决定、落实审计意见率80%。（三）没有有效履行经济责任条件1、综合得分60分以下；2、财政收支、财务收支合法性评价为不合规；3、领导干部个人有违反廉政规定问题；4、领导干部所在地区、部门、单位执行审计决定、落实审计意见率80%以下；5、本单位存在数额较大的“账外账”、“小金库”等违规问题。八、领导干部履行经济职责综合评价指标和分值（一）区、县（市）党政领导干部综合评价指标和分值表一：序号考评指标考评情况考评分值实际得分1经济发展（见表二）402财政财务收支真实性153财政财务收支合法性154重大经济事项决策规范性105重大经济决策的有效性106履行国有资产管理职能57落实审计决定及整改58领导干部遵守廉政规定情况否决指标*合计100考评指标的系数：以上列示的1-7项经济发展等考评指标单项评价被评价为好、真实、合规、健全、有效一级等次的，系数为1；单项被评价为较好、基本真实二级等次的，审计人员利用专业判断在0.75，0.90之间选择系数；单项被评价为一般、不真实三级等次的，审计人员利用专业判断在0.75以下选择系数。单项实际得分=考评分值系数。表二：序号经济发展项目考 核 标 准好较 好一 般1国内生产总值增长率本地平均水平本地平均水平本地平均水平2人均国内生产总值本地平均水平本地平均水平本地平均水平3财政一般预算收入增长率本地平均水平本地平均水平本地平均水平4财政一般预算收入中税收增长率/GDP增长率1115出口总值增长额核定目标=核定目标核定目标6农村居民人均纯收入增长率本地平均水平本地平均水平本地平均水平7城镇居民人均收入增长率（区不考核）本地平均水平本地平均水平本地平均水平8城镇固定资产投资增长率核定目标=核定目标核定目标9科技投入法定增幅法定增幅法定增幅10教育投入法定增幅法定增幅法定增幅11计划生育投入法定增幅法定增幅法定增幅12新农村建设资金投入法定增幅法定增幅法定增幅经济发展项目，整体评价为好、较好、一般3个等次。好的等次具备以下条件：单项测算全部在较好以上，而且好的比例占80%以上；较好的等次具备以下条件：单项测算全部在较好以上，而且好的比例占60%以上；达不到上述条件的为一般等次。上述探讨研究旨在从系统、全面、规范的角度，建立一套能客观、公正的，能使组织满意、个人（领导干部）满意、群众满意，又能最大程度减少审计风险的评价指标体系。但仅为一家之言，非常粗糙，尚需进一步丰富与提炼。经济责任审计评价指标体系是一个系统、复杂的工程，它不仅需要传统的审计理论支持，更重要是要有所突破、有所创新。从以上分析的六个方面评价指标可以看出，这个体系基本上能全方位、立体的覆盖到领导干部的经济责任。但是确定这些评价指标又需要一些基础性工作支持，还需要党委、政府的重视及有关部门的支持：一是建立领导干部述职制度，根据这项制度，要求领导干部每年应对其应负主管或直接的经济责任进行报告，这既可以随时接受任期责任审计，又能使审计工作有的放矢。二是建立考核制度，县（市区）委、政府每年应对下级政府、部门，根据不同情况和责职范围下达有关经济考核指标，把这些经济指标的完成情