我国湿地资源的现状及其法律保护策略浅议.pdf

NO 1 1 2 0 0 9 金卡工程 经济与法 2 0 0 9 年 l l 期 我国湿地资源的现状及其法律保护策略浅议 口左益 敏 西南政法大学经济法学院 重庆 4 0 0 0 3 1 摘要 湿地是地球上具有 多种功能的生态系统 它与森林 海洋并称为地球三大生态系统 是 自然界生物多样性最丰富和人 类赖 以生存和发展 的 发祥地 保护湿地任重道远 关于湿地的立法和执 法工作 动员公 众积极参与以及 国际间交流与合作等方面需要进一步加强和完善 本文在阐述 了湿地 的概念 功能 我国湿地 资源的现状的基础 上 分析 了 目前湿地法律保护 中存在的一些问题和 不足 提 出了几点对策和建议 关键 词 湿地 法律保 护 湿地公 约 湿地法 湿地是一种重要的国土资源和 自然资源 是 自然界最富有生物多样 性的生态景观和人类最重要的生存环境之一 1湿地是地球 上具有 多 种功能的生态系统 它与森林 海洋并称为地球三大生态系统 是 自然界 生物多样性最丰富和人类赖 以生存和发展 的发祥地 被誉为 大 自然之 肾 生命摇篮 天然水库 天然物种库 等等 我国虽然近年来在湿 地资源的保护过程 中取得很大进展 但 障碍依然存在 湿地 的生态环境 形势仍很严峻 因此 保护湿地任重道远 关于湿地的立法和执法工作 动 员公众积极参与 以及 国际间交流与合作等方面 需要进一步加强和完 善 一 湿地概述 一 湿地的定义和功能 没有湿地就没有水 湿地是地球 自然 生态系统的重要组成部分 是人类 的一项宝贵的 自然资源 何谓湿地 目前 尚无统一而又确切 的定 义 根据 1 9 7 1 年 2月 2日在拉姆萨尔签署的 关于特别是作为水禽栖 息地 的国际重要湿地 公约 简称 湿地公约 或 拉姆萨尔公约 湿地 系指不问其为天然或人工 常久或暂时之沼泽地 湿原 泥炭地或水域地 带 带有或静止或流动 或为淡水 半咸水或咸水水体者 包括低潮时水 深不超过 6 m 的水域 具体到我 国 主要指一些湖泊 沼泽 草滩地和沿 海滩涂 广义上说 水稻田和水库也可 以作为湿地看待 由此看来 湿 地的范围是大而广 的 湿地具有多种生态功能 孕育着丰富的 自然资源 在保护生态环境 保持生物多样性 以及经济社会发展过程中具有不可替代 的重要作用 首先 湿地是蓄水调洪的巨大贮库 第二 湿地是重要的水源地 江河 溪沟 湖泊 水库和池塘 的蓄水都是生产 生活用水 的重要来源 第三 湿 地可 以调节区域小气候 降解污染 改善生态环境 第 四 湿地是重要的 物种资源库 湿地的生境类型 多样 生物资源十分丰富 这些物种不仅具 有经济价值 还有重要的生态价值和科学研究价值 第五 湿地是重要 的物产和能源基地 还是进行科学研究 教学实 习 科普宣传的重要场 所 2 二 保护湿地资源的重要意义 湿地 是重要 的自然资源 它不但是多种动植物赖 以生存的场所 也 是人类生产生活的重要资源和场所 是与人类关系最为密切的生态环境 和 自然 资源 的重要组成部分 因此 合理的开发利用和保护湿地资源对 于维护生态平衡和 自然 资源 的可持续利用都是至关重要 的 人类发展 的历史表 明 湿地具有 巨大的经济 社会和环境价值 湿地资源对一个地 区 一个国家乃至全球的经济发展和人类生存环境都有重要影响 3 湿 地具有独特的生态功 能 在全球 生态健康 中扮演着极为重要的 角色 具有净化水质 调蓄洪水 调节气候 维持生物多样性等重要 的生 态价值 被人们形象地称 为 地球之 肾 然而 由于不合理的开发利用 和破坏 我 国湿地面积正在急剧缩减 有些类型的湿地 已经消失 造成 了 日益频繁的生态 灾害 三 我 国湿地资源 的现状 全球湿地正在遭受前所未有的破坏 我国也是湿地资源遭受破坏严 重的 国家之一 我 国在湿地保护 上还面临着严峻的形势 天然湿地数量 大大减少 并且质量恶化的趋势 没有得到有效控制 全国 已经有 4 0 以 上 的湿地遭到不同程度 的污染 自新 中国成立至今 因为 自然变迁和人 为干扰 黑龙江三江平原 的沼泽失去近 八成 湖北省的湖泊锐减了 2 3 全 国沿海滩涂面积已削减过半 各类大小湖泊消失了上千 众多湿地水 一 州忡 定 主要涉及董事的损害赔偿责任 公司发起人的责任 公司监事的责 任 公司清算人 的责任 以不 公正的价格认购新股的人 的责任 借行使股 东权利之机从公司获得不正当利益股 东的利 益返还责任 根据韩国商 法的规定 代表诉讼 的被告仅限于对公司有责任的董事或者 曾经为董事 者 在美 国 法律对于代表诉讼 的被告范围未加任何限制 被告可 以为 董事 也可以为董事外的任何第三人 从我 国 公司法 第 1 5 2条的规定来看 在股东代表诉讼中的被告可 以是董事 高级管理人员 以及 其他侵犯公司合法权益 给公司造成损 失的人 这一点与其他 大多数 国家的公司法有一些不 同之处 我国 公 司法 在第 1 5 2条中第三款规定 了 他人 也可 以作为被告 这是一个兜 底条款 即并不把被告局 限于董事 大股东等 也可 以是在实践 中侵害公 司利益的公司外部 的公 民 法人等一般 民事主体 这样可 以更好的维护 公司的利益 同时也带来 了一些隐患 因为它对于与公司进行交易或提 供服务 及对公司进行直接和间接投资的主体来说 增加了交 易的不确 定性和风险 鉴于此 我认为应 出台司法解释对于此处的 他人 进行 具体解释 以便获得更佳 的法律效果 三 诉讼费用补偿 制度 在股东代表诉讼中 诉讼标的通常相当巨大 因此而产 生的相关诉 讼 费用也 同样是一笔巨额资金 对于处于弱势地位的少数派股 东而言 这笔费用往往难 以承受 这将大大削减股东们提起确有价值 的代表诉 讼 为了解决这一 问题 许多 国家的公司法都规定了诉讼 费用补偿制 度 该项制度起源于英国 Wa l l e r s t e i n e r v Mo i r 一案 在该案中 上诉法 院制定 了一项新程序 用 以帮助少数派股东获得进行衍生诉讼所需的资 金 上诉法 院承认少数派股 东提起衍生诉讼的权利 认为他们有权就所 付费用得到补偿令 其权利取决于少数派股东提起衍生诉讼是否真诚 合理 本 案将 申请补偿令的程序规范化 从而形成诉讼费用补偿制度 在美国 作为一般原则 当代表诉讼获胜 给 公司带来利益 时 原告 股东有权从公司获得一笔合理费用的补偿 现代的判例趋 向于认为 只 2 6 要公司从诉讼 中获得 了实质性利益 即使公司未从 中获得特定金额赔 偿 仍应许可原告股东获得合理性费用的补偿 日本商法典 没有如美 国一般突 出实质性利益 它规定 股东胜诉后应 向律师支付报酬时 可 以请求公司在报酬范围内 支付相 当金额 为遂行派生诉讼而支 出的不 能成 为诉讼费用的必要费用 可 以在其费用额的范围内请求公司支付相 当的金额 我国新修订的 公司法 并没有规定这一制度 公司既享受了利益就 应当负担因该利益所付出的代价 这是理所当然的 故我国立法上亦应 赋予胜诉原告股东诉讼费用补偿请求权 即在代表诉讼获胜时 原告股 东除有权依据 民事诉讼法 从败诉 的被告手中获得法定诉讼费用 的补 偿外 还有权请求公司支付律师费及其他必要费用 从而补偿原告股东 为获得胜诉判决而支付的财产利益 但公 司仅在其因胜诉所获取利益 范围之 内支付该费用 如果原告股东的实际诉讼费用高于公司所获取的 赔偿 公司也仅在其受偿数额 内对原告股东进行补偿 参考文献 n 英 A J 博伊尔 少数派股东救济措施 M 北京 北京大学出版社 2 0 0 6 2 刘 桂清 公司治理视角中的股东诉讼研 究 M 北京 中国方正出 版社 2 0 0 5 3 毛亚敏 公司法 比较研究 M j E 京 中国法制 出版社 2 0 0 1 4 周剑龙 日本公司法制现代化 中的股东代表诉讼制度 J 南京大 学学报 2 0 0 6年第三期 5 张明远 股 东派生诉讼法律制度研 究 D B OL 中国民商法 网 6 万 山 股 东代表诉讼若干 问题研 究 D B OL 中国知网 7 甘培忠 有限责任 公司的小股东利益保护的法学思考一 从诉讼视 角考察 J 法商研究 2 0 0 6 作者简介 刘希 1 9 8 6 一 女 重庆市涪陵区人 西南政法大学 2 0 0 7 级 经济法硕士研究生 2 0 0 9年 1 1 期 金卡工程 经济与法 NO 1 1 2 0 0 9 质逐年恶化 不少湿地生物濒临灭绝 约 1 3的天然湿地存在着被改变 丧 失的危险 4 二 我国湿地保护面临的问题 一 我国湿地开发利用过程中的生态环境 问题 由于长期 以来缺乏保护湿地资源 的意识 对天然湿地和人工湿地的 保护和合理开发利用都没有足够的重视 大面积 的湿地被开垦作农田 并被大量化肥 农药等化学产品所污染 造成水质型缺水 使湿地的生物 多样性遭破坏 还有些湖 泊与河流之 间的天然联系被水利工程 割断 而 导致水文变化 功能下降 湿地严重缺 水 其面积逐渐萎缩甚至干涸 随 着人类物质需求 的增加和活动领域的扩大 人类对各类湿地资源 的干预 和利用强度也在 随之加大 并且开发 的规模之大和速度之快导致对湿地 的环境污染和生态破坏不断加剧 所 以认识湿地 宣传湿 地 保护湿地 是当前环保的焦点之一 二 我国湿地保护 的立法状况和不足 湿地保护需要法律的支撑 湿地 自然保护 区的建立和管理必须依法 进行 我 国 1 9 9 2年 正式加入 湿地公约 这 是中国保护和合理利用湿 地资源的一个重要里程碑 并于 1 9 9 4年将湿地保护与合理利用列入 2 1 世纪议程一中国2 1世纪人 口环境与发展 白皮书 和 中国生物多样性保 护行动计划 的优先发展领域 对湿地保护管理 的力度不断加大 国务 院 2 0 0 0年颁布实施 的 中国湿地保护行动计划 成 为我 国湿地保护与可 持续利用 的纲领性文件 2 0 0 3年批准 了 全 国湿地保护工程规划 2 0 0 4 年发出了 关于加强湿地保护管理 工作 的通知 2 0 0 5年又批准 了 全 国 湿地保护工程实施规划 5这些举措都在一定程度 上对湿地 资源 的有 效保护起到 了积极的推动作用 广东 湖南 陕西 黑龙江 江西 辽宁 福建等省市也已经制定 了有 关湿地保护 的条例 广 东省是其 中较具代表性的省份之一 广 东的湿地 类型齐全 数量丰富 是一个湿地大省 近年来 由于一些地区片面追求 经济增长 对湿地 的保护力度不够 以致盲 目开发利用 乱 占滥用湿地 使全省湿地面积锐减 依赖湿地生存的野生动物 急剧减少 湿地的生态 功能受到严重威胁 2 0 0 6年 6月 广 东省十届人大第二十五次会议正 式通过了 广 东省湿地保护条例 于 9月 1日正式 实施 这标志着 广东 湿地保护管理工作纳入了法制 轨道 此外还 建立了广东省湿 地保 护管 理联席会议制度 编制 了 广东省湿地保护工程规划 2 O 6 2 0 3 0 9 这 些措施不仅有利于恢复湿地的生态功能 而且对湿地 资源的可持续利用 和环境保护都是有积极意义的 三 我国湿地资源的法律保 护策略 分析 一 出台一部保 护和合理利用湿地的专 门法律 如前所述 目前我国对于湿地的开发 利用 保护和管理基本上依靠 各省市 自治 区 自己制定的条例 规定 工作通知等 在一定程度上缺乏 法律依据 且各地区 的执法容易发生冲突 不利于保护像湿地这种动辄 就是跨行政区划 的 自然资源 因此 当务之急就是制定一部专 门的 湿地 法 来对我 国面积广大的湿地进行保护 其中首要 问题就是要统一 湿地 的概念 改变 目前概念不统一和不明确 以至难 以规范 的局面 鉴于 湿 地公约 为 国际社会及各缔约国共同认可 其中关于湿地的定义也高度 概括了针对不同领域 的各种不同湿地 因此建议未来 的 湿地法 也同样 采纳 湿地 公约 中的概念 以明确法律 的调整对象 同时这 部法 律一定 要符合 湿地公约 和 中华人民共和国宪法 的基本精神 对法律 的适用 范围 湿地 资源 的所有权 保护措施 开发利用 的审批 行政管理 以及法 律责任等方面做 出具体的规定 从而使我国的湿地资源得到统 一管理和 长期 持久的保护 二 进 一步修改和完善现有法律规范 健全相 关法律制度 在制定 湿地法 的基础上 各地应对本地区的湿 地保护 条例 保护 办法等作 出修改 使其不仅符合 湿地公约 和 湿地法 的基本宗 旨和精 神 更是能够做到从本地区的实际出发 严格保护和合理利用现 有的湿 地资源 恢复已被破坏的湿地 严厉打击破坏湿地生态环境的违法行为 制定地方性法规是可行的而且十分必要的 它的最大优势就是能够密切 结合各个地区的特点 有针对性地解决各种湿地所面临的突 出问题 既 能尽快见到成效 又能推动长远 的保护与恢复工作的开展 6 三 进一步加大执 法力度和各部 门之 间的协调 由于思想 意识落后和管理方法欠佳 经验 不足等 原因 当前一些 已 经颁布的法规未能得到很好 的执行 湿地污染和破坏的现象还是屡禁不 止 而且 目前我 国的湿地资源还是依靠多部 门管理 现行法律没有明确 湿地的统一管理机关 因为没有权威性的专 门法律 部门利益难 以协调 造成多种矛盾 使得湿地资源 的保护和管理在相关部 门之间合作运行机 制不畅 已经 建立 的湿地 自然保护区也难 以充分发挥其执法管理职能 今后要在不断加强部门间综合协调的基础上 加大现行法律法规的执法 力度 各有关部门应紧密合作 协调行动 并按照分工和要求 认真做好 相关 工作 完成分担 的任务 江西省都 阳湖湿地保护条例 所确立的管 理体制值得借鉴 该条例第六条规定省人民政府应当确定鄱 阳湖湿地保 护综合协调机构具体组织本条例的贯彻实施 协调鄱 阳湖湿地保护与合 理利用工作中的重大事项 督促政府有关部门依法履行湿地保护职责 还规定它 由省人 民政府环境保护 农业 林业 水利等有关行政主管部门 组成 同时规定 了其他部门的配合作用 这种综合管理机构将 其他部 门 的权力限制在配合 监督 提 出异议方面 既权力集 中 分工明确又 能协 调各部 门的权责 提高湿地 保护的效率 四 加 大宣传力度和保护经 费的投入 鼓励公众参与 湿地 资源保护 的有效性和湿地合理利用水平 的提高 很大程度上取 决于公众和管理决策者对湿地重要性 的认识 以及观念 的转变 因此要 在全社会 开展有关湿地的科学知识 的宣传 使公众认识到现今我国湿地 资源 的严 峻形势 从而提高人们 自觉保护 自然资源 的法律意识 激发其 参与的积极性 当前湿地保护和开发的经费严重不足 已经成为制约湿地保护和合 理利用 的瓶颈 据了解 大部分地 方政府没有将湿地保护列入 国民经济 和社会发展计划 由于缺少优惠政 策和市场激励机制 湿地保护的投入 没有 随着地方经济 的发展而增加 除了政府 的优先投入外 企业和个人 资本还几乎 是个 空 白 7资金投 入严重不足使许多急需开展 的保护工 作 尚未开展 已建立的保护 区也由于经费等原因 管理工作处于较低水 平 必要的基础研究难以进行 制约 了工作 的开展 有资料显示 2 0 0 7 年 我国湿地保护资金投入为 3亿元 而建 国以来 平均每公顷投入不 足 5 元 抢救性保护 示范工程的数量和规模 不得不压缩 多数地方级湿 地保护区没有纳入同级财政预算 国家应在资金方面给 予积极扶持 加 快湿地 自然保护区和国家湿地公 园的建设 合理利用和保护 目渐稀少的 湿地 资源 四 结语 湿地保护任重而道远 只有制定专项 的 湿地法 建立一系列配套 的湿地保护法律制度 做到有法可依 全社会共 同遵守 同时加强国际 合作和交流 加大资金投入水平和执法 力度 并鼓励公众积极主动地参 与进来 才能尽快走出一条湿地资源 保护的可持续发展