社会保障制度的效率问题研究.doc

吉林大学本科毕业生论文中文题目 社会保障制度的效率问题研究 成绩评定： 优秀 良好 中等 及格 不及格 评定人签字： 专 业： 劳动和社会保障 学生姓名： 准考证号: 论文摘要社会保障制度的效率是：以提高制度结构的合理性和制度运行的规范性为前提，以提高社会保障需求的满足程度和社会保障资源的利用程度为手段，最大限度地发挥社会保障制度对经济社会发展的促进作用和对人的全面发展的激励作用。社会保障制度的效率问题，是影响社会保障制度建设与变革的根本性问题。因此，提高统筹层次，提高资金使用效率；积极完善相关的配套改革；大力推进公共服务市场化的改革；通过提高政府的公共服务能力来完善社会保障政策。在共建中共享、在共享中共建是提高社会保障效率的价值体现。关键词宏观效率自身效率明确理念和目标不断完善目录第一章 现行社会保障制度的宏观效率3第一节 目前的社会经济环境3第二节 目前社会保障总体水平滞后于经济发展31. 社会保障与经济发展水平的适应性32. 社会保障制度在缩小收入差距方面的作用33. 社会保障制度对就业的促进效果较小4第二章 中国现行社会保障制度的自身效率4第一节 社会保障制度的各项功能尚未得到有效发挥4第二节 社会保险效率低下原因分析5第三章 明确中国特色社会保障制度的建制理念和目标6第一节 维护社会公平是提高效率的基础61. 维护社会公平是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由62. 围绕中国社会保障制度的建制理念和目标的不同认识6第二节 强调制度的稳定性与可持续性61. 实现社会保障制度建设的根本目标，离不开制度的稳定性62. 让社会保障制度协调利益关系6第四章 坚持共建共享的原则，不断健全和完善中国特色社会保障制度7第一节 提高统筹层次，提高资金使用效率71. 将社会保险的扩面工作与提高统筹层次结合起来72. 拓宽社会保险基金和个人养老账户的增值渠道7第二节 具体措施71. 积极完善相关的配套改革72. 利用市场机制降低制度运行成本，提高政府的公共服务能力83. 通过提高政府的公共服务能力来完善社会保障政策9结论9参考文献9引言效率是健全而完善的社会保障制度的最基本价值，离开效率讲社会保障制度必将自身不保。因此，社会保障制度的效率问题，是影响社会保障制度建设与变革的根本性问题。当前，与社会主义市场经济体制相适应的中国特色的社会保障制度正在建设之中，制度框架已经确立，但整个体系还存在诸多问题。中国的改革发展正处于关键时期，日益凸显的社会矛盾和民生问题；不断增强的公平意识、权利意识；正在推进的社会主义和谐社会建设等都对加快社会保障制度建设的步伐提出了更高的要求。可以说，现阶段正是中国特色社会保障制度建设的关键时期。制度建设成功，社会矛盾和民生问题就会得到及时缓解和化解，人民群众就会安居乐业，社会就可能长治久安；制度建设失误，就可能引起人民群众的不满，甚至危及社会的安全与稳定。正文第一章 中国现行社会保障制度的宏观效率第一节 目前的社会经济环境目前，中国正处于工业化、城市化快速推进的阶段，社会主义市场经济体制正处于不断完善的过程之中，经济社会保持又好又快的发展势头。但是，经济社会中存在的结构性矛盾依然十分突出。一方面，城乡差距、地区差距、居民收人差距不断拉大。另一方面，经济社会运行中存在着一定的矛盾：比如投资与消费比例失衡；资源能源问题突出；农业落后的生产方式与市场经济体制不相适应；城乡二元结构尚未消除；社会事业发展滞后；等等。同时，中国正日益深入地融入全球化的过程中，这使国内市场暴露于国际风险面前，劳动者的社会风险加大，加之中国已步入老龄社会，在这样一个背景下，社会保障制度只有满足以下三个条件，才能有效促进经济社会的发展效率：一是社会保障与经济发展水平相适应；二是社会保障能有效发挥维护社会稳定、缩小差距的功能；三是社会保障政策有利于促进就业和劳动力的流动。但社会保障制度在满足这三个条件方面似乎都存在一些问题。第二节 中国社会保障总体水平滞后于经济发展1社会保障总体水平滞后于经济发展。从社会保障与经济发展水平的适应性来看，中国社会保障总体水平滞后于经济发展。社会保障水平超前或滞后都不利于经济发展，水平超前会损害经济效率，水平滞后会造成一定社会问题。前面已经提到，中国社会保障的财政支出占财政的12，这个比例在国际上是偏低的。中国社会保障水平偏低，使居民未来预期支出增多，消费市场始终不旺，投资与消费比例失衡的问题始终得不到扭转。最近两年，由于中国社会保障制度的发展思路和发展措施比较明确，公平性有所提高，社会保障支出逐渐扩大，因而居民的消费水平才有了一定幅度的增长。目前，社会保障水平滞后于经济发展水平的问题已经受到重视，并在逐步扭转。2社会保障制度在缩小收入差距方面的作用不大。中国社会保障制度、特别是最低生活保障制度在维护社会稳定方面发挥了较大作用，但在缩小收入差距方面的作用甚微。这主要体现在：大量社会保障资源用于城市，加剧了城乡结构失衡，拉大了城乡居民生活差距；社会保险统筹层次低，统筹资金在不同地区之间不能调剂使用，不利于缩小地区差距；社会保险制度设计过分强调效率，不利于缩小收入差距。在社会保障制度比较健全的国家和地区，社会保障制度对缩小收入差距的作用是显著的。比如英国，在1994一1995财政年度，初始收入分配中20高收人家庭与20低收入家庭的平均收入相差198倍，但经过收入和消费税以及社会保障等福利制度的调节之后，最终收入差距缩小到37倍。再比如芬兰，单看收入差距为15倍，但经过社会保障制度调节以后，享受养老金的差距仅为17倍【1】。而中国社会保障制度对收入差距的调节却是逆向的。3社会保障制度对就业的促进效果较小中国社会保障制度对就业的促进效果不大。一方面，由于养老保险未规定退休年龄，最低生活保障制度还属于单项援助，缺少职业培训等配套政策，因此，它从根本上是不利于促进就业的；另一方面，由于各项保障水平偏低，社会成员只能依靠就业来解决生存和发展问题，从这个意义上说它又有利于增强劳动者就业的积极性。但由于各地社会保障项目设计不尽相同，而且很多福利待遇还与户口挂钩，对项目的设计缺乏促进劳动力流动的考虑。比如养老保险中关于必须在一个统筹地区缴费满15年的规定，失业保险只能在统筹地区亦即工作的县市领取等，均不利于劳动力的自由流动。此外，失业保险金的支付时间偏长也是不利于就业的一个重要因素。由54个国家和地区的资料显示，失业者开始享受失业待遇的最长失业时间，不到28周的有27个国家，占50；2856周的有18个国家，占33；超过56周的只有9个国家，占17。规定开始享受失业待遇时间最短的国家只有12周，各国平均享受待遇期限为4757周【2】。而中国目前的规定却是24个月，时间明显偏长。以上分析表明，中国社会保障制度对经济社会运行的效率贡献不大，对经济社会发展的促进作用还需大大加强。第二章 中国现行社会保障制度的自身效率第一节社会保障制度的各项功能尚未得到有效发挥社会保障制度是否达到预期的效果，是衡量制度效率的一个重要标准。从社会保障制度自身的效率来看，中国社会保障制度的各项功能尚未得到有效发挥；社会保险覆盖面窄，统筹层次低，基金增值能力差、调剂性差，制度成本高；管理不完善、监管机制不健全等问题比较突出。以下就社会保障项目的效率问题做一分析。在中国，社会保险效率低下是一个公认的问题，甚至有学者因此而置疑其在中国存在的合理性。并把它视为损害竞争力的短视国策。但从以下的分析中可以看出，中国社会保险制度效率低，是因为公平性低、制度设计不合理造成的。统筹层次低、资源配置失衡、制度设计不合理是中国社会保险的三大弊端。以医疗保险为例，2002年中国的医疗卫生总费用达5 6846亿元，占当年GDP的比重为542【3】。应该说这一支出比例并不算低，但群众享受到的医疗保障水平却不高，不仅有大量的人未被医疗保险覆盖进来，而且被覆盖进来的人仍然面临看不起病的风险。英国医疗费用占GDP的76，做到了全民免费医疗；香港医疗费用占GDP的5，做到了全体市民免费看病；新加坡只用了占GDP中3的医疗费用，就实现了全民健康保障的计划。中国每lO万人的医生拥有量为167人，比英国的164人、新加坡的135人还多。英国以少于中国的人均医生拥有量却成功地实行了“全民健康保障”；如按相同的人均卫生费用支出水平，像古巴、印度、斯里兰卡等已经实现甚至超过了人人享有初级卫生保健的水平【4】。第二节 社会保险效率低下原因分析中国的社会保险效率之所以如此之低，其原因大致有三个方面：一是资源配置失衡。80的医疗资源集中于大城市，其中的80又集中于大医院【5】，医疗资源配置严重不合理。而且由于医药流通体制改革不到位，使医疗成本上升。二是统筹层次太低。基金大量结余，使用效率低下。医疗保险仍为县市级统筹，资金在不同统筹地区无法调剂使用，难以发挥大数法则风险分摊的作用。自1998年城镇职工医疗保障制度正式建立以来，从全国来说，医疗保险基金每年都有结余，而且自2001年以来，基金的累计结余已超过了基金的当年支出。到2005年底，基金累计结余达到1 278亿元，而当年基金支出仅为1 079亿元。如果扣除个人账户的结余额，2005年底统筹基金累计结余为750亿元，而当年的统筹基金支出为615亿元。这与“收支平衡，略有结余”的统筹基金管理原则有明显的出入。统筹基金的大量结余在医疗保险制度建立的初期有利于维护制度的稳定性，但长此以往就会损害参保人的利益，降低基金的使用效率。统筹基金大量结余的一个主要原因是由于各统筹地区的规模较小，许多县区级统筹仅覆盖几万人。在“风险池”过小的情况下，为避免出险，医疗保险管理机构不得不加大结余水平【6】。一些统筹地区的医疗保险基金丰歉相抵还有结余，如把节余资金调剂使用，可大大提高医疗保障水平。三是项目模式设计不尽合理。基本医疗保险费由用人单位和个人共同缴纳，用人单位缴费水平为当地工资总额的6左右，个人缴费水平为本人工资的2。个人账户的资金来自两个部分：一部分是个人缴纳的本人工资的2全部计入个人账户；另一部分是单位缴费的30左右划入个人账户。这样几乎一半的缴费(38)用于建立个人账户，在制度设计上存在问题。统账结合的设计模式缩小了统筹基金的规模，降低了社会统筹的互助和互济性。降低了基本医疗保障水平。设立个人账户，使管理个人账户的成本大大提高，从而降低了制度运行的效率。医疗保险中存在的这些问题，在其他社会保险中也或多或少地存在，这些弊端成为降低社会保险制度效率的根源。比如，从全国范围来看，养老保险统筹基金是有结余的，但由于不同统筹地区各自为政，资金不能调剂使用，中央财政每年要花大量的财政资金补贴入不敷出的地区。在养老保险的制度设计中，参加养老保险的职工只要退休就可领取养老金。据测算，一个提前退休的职工对中国的社会养老保险基金的影响最少3万元左右，保守估计中国有l00万名职工提前退休，那么其影响的社会保险基金将有300亿元之多【7】。医疗保险中存在的问题，在目前新出台的对农民工、城镇老人和儿童的社会保险政策中也同样存在。比如农民工、城镇老人和儿童的社会保险的发展路径依然是基于较低统筹层次的、各地五花八门的试点，而没有考虑统筹层次低会造成制度成本高，制度模式多样化，这既不利于人员流动，又会在制度统一阶段多支付大量成本。再加上中国社会保障基金至今也没有很好的保值增值渠道，社会保障基金如果缩水或未达到预期增值率，必然要靠财政来补贴。综上所述，由于社会保险制度的低效率，在表面上是提高了社会保险的缴费率(比如中国养老保险的名义缴费率在28左右，大大高于国际上l0的平均水平)，缴费率的提高又成为社保扩面以及社会保险费收缴的障碍，覆盖面窄又进一步加重了基金的财务负担；在实质上则是严重地影响了居民福利水平的提高。资源配置的不平衡是与传统社会保障制度条块分割的老思路相联系的。统筹层次低，是因为每一项社会保障项目都是沿着先在县市一级试点而后推广的路径来推行的。由于中国地区差距较大，社会保障基金中存在着很多地区利益，因而如果要将社会保障基金在不同地区间加以调剂使用，就会遇到很大阻力。这种低层次的统筹模式，既是中央政府同地方政府博弈的结果，也是中央政府不敢承担太多社会保障责任的表现。而制度设计中的上述种种问题，从根本上说都源于社会保障制度设计中对效率的过分突出与公平理念的缺失。综上可见，中国现行社会保障制度的效率仍然比较低。但应指出，近年来随着社会保障制度的逐渐完善，其效率不高的状况也有所改变。比如，正在大力推行的以居家养老为重点的福利服务社会化改革，由于其充分利用了家庭和社区的资源，因而是一种符合中国老年人心理特点的成本低廉的养老方式；最新修订的企业所得税法规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额的12以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”而此前企业公益性支出的扣除标准为利润总额的3，这无疑有助于提高企业捐赠慈善事业的积极性。 第三章 明确中国特色社会保障制度的建制理念和目标第一节 维护社会公平是提高效率的基础1.维护社会公平是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由，实现人的全面发展是中国特色社会主义的根本价值取向。因此，维护社会公平、促进人的全面发展当然也就成了中国特色社会保障制度的核心建制理念；以维护社会公平、促进人的全面发展为根本指向，以维护社会稳定、保障全体国民的基本生活、增进国民福利为基本要求，建立一个与经济发展水平相适应的，保障项目完备、多层次、无漏洞，政府主导、责任共担、水平适度的，全体国民都能平等享有的社会化的社会保障体系，当然也就成了中国特色社会保障制度建设的根本目标。2.围绕中国社会保障制度的建制理念和目标，人们有着不同的认识。一些学者认为，在社会保障制度建设中，为了防止福利病，政府不能“大包大揽”。有学者提出了底线公平的概念，认为底线就是解决温饱的需求；基础教育的需求；公共卫生和医疗救助的需求，进而指出政府的责任应该是守住底线公平【8】。这一观点有一定道理，守住底线公平确实应该是政府的责任。但如果把政府的责任仅定位于底线以下部分，底线以上的部分用市场机制由企业、社会组织和个人去承担。那么很可能出现的情况是：由于中国企业年金这一补充养老保险形式发展极不充分，而且由于中国劳动力供大于求，很多劳动密集型的中小企业并没有足够的动力去发展企业年金，而这些中小企业又是劳动力的主要吸纳者。那么，这就意味着大批职工退休后将仅能领到相当于最低生活保障水平的退休金。这样的一种制度设计，不仅缺乏对在职人员参保积极性的激励，而且对于在经济社会建设中发挥着主体作用的广大劳动者来说，显然也是十分不公平的。鉴于中国社会保障支出总规模并不高的状况，我们认为政府不仅有能力，而且完全有责任在保障社会成员生活、促进社会成员发展、让全体人民共享改革发展的成果中发挥更加积极的作用。第二节 强调制度的稳定性与可持续性1.实现社会保障制度建设的根本目标，离不开制度的稳定性、可持续性和利益关系的协调性。社会保障制度是一个长期的制度安排，它是政府对全社会的一个保障承诺，因此在制度建设中一定要强调制度的稳定性与可持续性。如果制度变来变去，会使公众对政府的信任度大打折扣，对参加社会保障项目的热情减弱，非常不利于制度建设和保障功能的发挥；如果保障水平超越了经济发展阶段，则制度难以为继。当前，城乡、地区、收入等诸多差距的扩大已经或正在超过合理的范围，如果任其发展下去，不仅有害公平，而且会严重影响经济社会的良性运转。2.必须重视发挥社会保障制度干预收入分配和协调经济社会发展的功能，让社会保障制度在协调利益关系，特别是缩小城乡地区差距，缩小贫富差距，化解劳资矛盾，保障困难群众基本生活方面发挥更大的作用。这就意味着，在社会保障制度建设中，我们必须统筹协调城市、农村的社会保障制度建设，而绝不能忽视农村社会保障。为此，应该正确评估土地对农民的保障作用，在社会保障公共资源方面多向农村倾斜，至少不能让社会保障制度造成城乡居民新的不平等，成为城市化进程中农村人口向城市人口转变的新的壁垒。同时，应该切实提高各种社会保险的统筹层次，至少使养老保险、医疗保险实行全国统筹，这样才能在更大范围内实现互济，提高资金利用效率，平衡各地社保负担，缩小地区发展差距。此外，还应该尽快把社会保险覆盖到应覆盖的人群。明确企业足额缴纳社会保险费的法律责任，从而通过国民收入再分配，不断加大对贫困人口的保障力度，逐渐缩小贫富差距。第四章 坚持共建共享、共享共建的原则，不断健全和完善中国特色社会保障制度第一节 提高统筹层次，提高资金使用效率1.将社会保险的扩面工作与提高统筹层次结合起来。历史和现实都表明，只有提高统筹层次，才能实现社会保险基金的调剂使用，最大限度地提高资金使用效率；只有提高统筹层次，才能把社会保险金的费率降低到合理水平再辅之以加大社会保险金的征缴力度，才能提高企业和个人参保的积极性，实现全覆盖；只有提高统筹层次，才能降低企业负担，营造企业之问公平竞争的环境。因此，以提高统筹层次、覆盖所有应覆盖的人群、将工资外收入纳入工资结构为基础，精算出社会保险的缴费率究竟应该是多少，保障能达到什么水平，再以之为依据调整社会保险项目的具体设计，是不断提高中国社会保障制度的公平与效率的要求，也是在建设中国特色社会保障制度的实践中贯彻共建共享、共享共建理念的体现。2.拓宽社会保险基金和个人养老账户的增值渠道。随着个人账户的逐步做实，个人账户完全暴露在通货膨胀风险面前的做法已不合时宜。目前，中国社会保障个人账户上的资金只能通过银行利率、国库券和债券收益的渠道来实现增值，而没有任何其他的途径。很显然，单靠这种方式是不可能抵消通货膨胀的影响、实现资金增值的，因而在个人账户到期支付时就会不可避免地出现问题。所以，应委托专门机构对个人账户的资金进行投资，并建立再保险制度，以确保社会保险基金和个人养老账户的增值。第二节 具体措施1.积极完善相关的配套改革。由于社会保障制度是以保障全体社会成员的福祉为己任的，因而其建设和发展就必然涉及社会的方方面面，需要其他许多方面的改革相配套。比如，在改革、完善社会保险制度的过程中，就必须加快户籍制度改革的步伐，逐渐改变城乡分割的二元户籍制度。再如，为提高医疗保险的保障效果，在明确基本医疗保障为公共品的前提下，应大力推进公共医疗体系和医药卫生制度的改革，以提高全民的医疗水平，合理降低医药费用。2.利用市场机制降低制度运行成本有利于提高社会保障制度的效率，为了提高中国社会保障制度的公平与效率，还必须大力推进公共服务市场化的改革。德国的医疗保险就由300多个法定医疗保险机构承办，由公民自主选择，形成了有效竞争，提高了医疗保险的服务水平并降低了运行成本。目前中国一些社会保障项目之所以效率不高，就是因为其自身运行的市场化