_人事代理_一种非在编幼儿园教师人事管理的新模式.pdf

第 27卷第4期 教师教育研 究 27 4 2 015 年 7 月 2 015 人事代理 一 种非在编幼儿园教师 人事管理的新模式 张安然 王默 北京师范大学教育 学 部 北京 87 5 摘要 我国非在编幼儿园教师人事管理长期存在着基本人事 管理不规范 准人和退出标准与机制不完善 晋升 和激励通道不畅通 基本待遇无保障等问题 严重影响到幼儿园教师队伍的稳定性并制约幼儿教育整体质量的提 升 通过建立 人事代理 模式对非在编幼儿园教师人事关系进行托管 在 委托关系 聘用关系 服务关 系 监 管关系 监督关系 等基础上形成 一套针对非在编幼儿 园教师人事管理的新模式 以此 实现非在编 幼儿园教师基本人事管理 有所依 准入 退出 有规范 晋升 渠道得疏通 关键词 非在编幼儿园教师 人事代理 人事管理 待遇保障 中图分类号 617 文献标识码 文章编号 1672 5905 2 015 0 4 0 021 06 1 00875 5 伴随着 学前 教 育三年行动计划 收尾 截至 园教师队伍高质量建设仍有待加强 由于幼儿教育 2 013年底我国学前教育三年毛人园率达67 5 长期被边缘化 教师政策体制不完善 教师教育体 提前完成了 国家中长期教育改革和发展规划纲要 系不成熟等原因 使得幼儿园教师成为 一支社会认 规定的 2 015年的普及目标 然而在普及的趋势下 可度差 职业技能要求低的队伍 直接影响到幼儿 质量问题却没有得到很好的改善 单单以当前屡见 园教师的社会地位和待遇 国家中长期教育改革 报端的幼儿园教师 虐童 事件为引线 我们不得 和发展规划纲要 和 国务院关于发展学前教育 不承认作为提升学前教育质量的核心要素 幼儿 的若干意见 简称 国十条 均强调了教师队 收稿日期 2 014 0 6 16 作者简 介 张安然 19 9 0 女 山东潍坊人 北京师范大学硕士研究生 主要研究方向为学前教育政策 21 DOI 牶 10牣 13445牤 j牣 cnki牣 t牣 e牣 r牣 2015牣 04牣 016 2015年 教师教育研究 第4 期 伍建设的重要性 提出要提高教师地位 改善教师 一 身份口 障碍 基本人事管理不规范 待遇 完善培养培训体系等保障措施 当前大量非在编教师的基本人事管理处于混乱 在关注提升幼儿园教师整体素质进而提升幼儿 的状态 例如教师人事档案关系 评定专业职称 教育质量的同时 非在编幼儿园教师的建设问题值 工龄计算等 无人问 无人管 现象严重 即没 得更多关注 编制情况是反映教师群体稳定性的 一 有明确的人事监管单位并缺乏相应的政策规定 在 个重 要指标 受我国对幼儿园教师 身份管理 学前教育领域 多数非在编幼儿园教师人事管理依 政策格局的影响 有无编制对工资待遇 福利保 附于幼儿园 由幼儿园接管幼儿园教师的人事管理 障 培训等权益都有影响 据相关调查数据显示 各项事务 但因幼儿园发展水平不 一 对非在编幼 东 中 西部有正式编制的教师占幼儿园教师总人 儿园教师的人事管理参差不齐 特别是农村地区幼 数的 一半 左右 针对非在编教 师 进 出 随 儿园对非在编教师缺乏明确的人事管理 大量非在 意 流动性大等问题 需要国家和政府从制度层面 编农村幼儿园教师人事档案管理缺失 甚至部分农 构建规范化的管理模式 可以借助当前教育领域兴 村幼儿园没有为教师建立人事档案 进而影响到非 起的 人 事代理 模式 探索 能进能出 能 在编幼儿教师身份的认定 工龄的考核以及待遇的 上能下 的良性用人机制和退出机制 破解当前非 保障 使非在编幼儿园教师成为 一支无人问 津的流 在编幼儿园教师 准人 退出 随意 整体素质 动 打工群体 低 流动性大等 一系列 问题 二 出入口 障碍 准入 退出标准 与机 研究旳基础性分析 非在编幼儿园 制 不 播六 喻她 入 定 针对不同类型的幼儿园教师的准入 退出机 幼儿园教师人事管理是指 面向幼儿园教师群 制不完善 缺乏准人和退出的基本标准 程序及具 体制定的 一套规定了教师 内部人与事的 一些基本行 体管理执行部门 规章等 致使幼儿园教师可以随 为准则或标准的规则 究其本质便是对教师这 一重 意 进 出 幼儿园 教师流动性大 要资源配置过程的规范化管理 具体而言可以分为 幼儿园教师准入涉及到教师资格的审核与认 以下两个主要方面 幼儿园教师的 进入 退 定 新颁布的 国十条 对幼儿园教师准入提出 出 和 晋升 过程的规范 即对幼儿园教师准 了 明确的要求 各地也相应地出台 了幼儿园教师准 入 退出 聘用与奖惩考核等过程的规范 幼儿 人标准 从幼儿园教师的从业资格 道德水平 专 园教师基本待遇 薪酬待遇 培养培训 等 的管 业能力等方面作了明确的规定 但在实际执行过程 理规范 通过规范幼儿园教师人事管理的根本目的 中 大量的 民办幼儿园 农村幼儿园为节省办园经 在于为幼儿园提供质量高 数量足的幼儿园教师 费 本着就近 方便的原则 招收了大量的没有幼 当前非在编幼儿园教师缺乏规范化人事管理 致 儿园教师资格证或是没有接受过幼儿教育相关专业 使非在编教师各项基本待遇缺乏明确规定和切实 训练的教师 忽略对幼儿园教师从业资格的审査 保障 无视幼儿教育对教师专业素养的要求 这导致幼儿 我国非在编幼儿园教师总数占据 一半左右 包 园教师 准人 门槛极低 幼儿园教师成为 人 括公办园非在编幼儿教师和民办园幼儿教师 但是 人可为 的职业 由于历史原因 学前教育长期处于政府管理的边 同时 当前缺乏对幼儿园教师 退 出 的规 缘 政府对幼儿园教师队伍的监管不足 从国家顶 范 针对幼儿园教师退出的标准 程序 权益保障 层设计到地方政府具体执行 都尚处于 一个规范化 等方面缺乏 明确的规定和监管部门 使得非在编幼 和探索的阶段 尤其对于非在编幼儿园教师的人事 儿园教师 特别在民办幼儿园和农村幼儿园 教师 管理长期处于 能拖则拖 的状态 致使在基本 随意 退出 被迫 退出或 滞留 的现象十 人事管理 进人 退出 标准与过程 晋升激 分严重 大多数非在编教师待遇较低 工作量大 励机制 用人管理以及基本待遇等方面缺乏明确的 生存状况差 大量的年轻非在编幼儿园教师在选择 监管部门和相应的规定 更理想的工作后擅自离职 被迫 离职的现象则 22 人事代理 一种非在编幼 儿园教师人事管理的新模式 体现在 大多数非在编幼儿园教师与幼儿园之间没 园教师成了编外教师 因而职称评聘 评优评先等 有正式的聘用劳动合同 实为附庸于幼儿园的廉价 与其无关 4 因此 在当前幼儿园教师编制不能满 劳动力 幼儿园举办者根据教师的工作表现决定他 足教师需求的情况下 建立 一套面向非在编幼儿教 们的去留 2 与此同时 当前农村幼儿园中存在较 师的晋升 激励机制具有迫切的社会意义与价值 多大龄教师 其平均年龄在 50岁左右 执教时间 四 生存口 障碍 基本待遇无保障 有的长达 30 余年 这批大龄幼儿教师长期从事幼 由于没有明确的聘用合同制 非在编幼儿园教 儿教育工作 但其薪酬待遇极低 尚无社会保险 师的基本权利 义务 待遇等各项管理缺乏相应的 养老保险等 随着政府对学前教育关注程度的提 法律保障 致使大量幼儿园教师成为幼儿园的 临 高 这批大龄教师自行延迟退休年龄以期待政府有 时工 和 廉价劳动力 幼儿园教师的工资发放 利政策的出台 从而明确自身教师身份 获得相应 标准和水平 基本保险的缴纳具有任意性 基本待 的待遇 保障退休后基本生活 由此形成了农村非 遇得不到切实的落实和保障 在工资薪酬方面 在 在编大龄幼儿园教师的 滞留 现象 此种 滞 编与非在编教师 同工不同酬 的问题突出 占 留 现象导致农村幼儿园教师老龄化现象严重 年 多数的非在编幼儿园教师的工资主要根据幼儿园 的 轻幼儿园教师难以流入和晋升 进而影响到农村幼 收支情况来定 在社会保险方面 大量的非在编幼 儿园教师的活力和整体素质 因此 当前非在编幼 儿园教师缺乏医疗 养老 生育 住房等基本生活 儿园教师在 退出 中面临着众多错综复杂的问 保障 据相关调査统计显示 非在编的农村园长 题 亟需建立针对非在编幼儿园教师的退出机制 教师没有享受社会保险的高达 93 83 5 在培训方 以保障非在编幼儿园教师的合理流动 面 将近 60 的非在编幼儿教师从未接受过任何形 三 楼梯口 障碍 晋升 激励通道不畅通 式的培训 接受过进修 培训的教师当中 函授 幼儿园教师的晋升 激励机制是人事管理的 包括短期进修 只有 10 经过系统知识教育的脱 楼梯口 对激发幼儿园教师活力具有重要意义 产培训只占 2 而且即使接受了培训 其时间也十 但当前 面向公办园非在编和民办幼儿园教师的晋 分短暂 接受三个月以上培训的教师仅占 5 6 升 激励机制尚未建立 致使大量的幼儿园教师无 一 由砧 公柹 宙 讲 法将其工作年限 工作能力等与工资待遇挂钩 极 大地打击了幼儿园教师的工作积极性 降低了幼儿 教师的职业吸引力 为破解当前非在编幼儿园教师人事管理混乱问 当前 与幼儿园教师晋升直接相关的是职称评 题 通过构建 人事代理 模式 借用人事部门 定 激励除包括职称评定外 还包括教师评奖评优 下属的人才服务中心的教育分部 形成人事代理机 等 对教师来说 职称评定意味着社会对教师专业 构对非在编幼儿园教师人事关系进行托管 并结合 水平和职业道德的肯定和认可 有助于提高教师工 幼儿园与教师形成的聘用合同制 规范非在编幼儿 作的积极性 3 而职称的评定与教师身份的认可和 园教师的人事管理 教师编制息息相关 我国现有唯 一的幼儿 园教职工 一 人事代理 模式的内涵 编制标准是 1987年国家劳动人事部和原国家教委 人事代理是指按照国家有关法律和人事政策法 联合下发的 全日制 寄宿制幼儿园编制标准 规的要求 在尊重单位用人自主权和个人择业自主 试行 该试行标准历时已 25 年 巳严重不适 权的基础上 经政府人事部门批准或授权的人事代 应当前学前教育发展形势 长期以来我国幼儿园教 理机构 接受用人单位或个人的委托 以社会化服 师编制无独立系列 导致地方在编制配置过程中 一 务的方式 为其在人事方面 诸如人员流动或人事 直参照中小学编制配置标准 幼儿园教师长期混编 管理 服务方面提供社会化综合管理和服务的新型 于中小学教师队伍 造成幼儿园教师编制很容易被 人事管理模式 7 当前 受人事部门批准或授权的 中小学挤占 同时 当前很多地方教育行政部门并 人事代理机构仅有人事部门下属 的人才服务中心 没有把幼儿园聘任的教师 特别是农村地区幼儿园 而教师人事代理主要由人才服务中心教育分部托管 教师纳人当地教师统 一管理的 范畴之中 农村幼儿 从人事代理的基本内容而言 大致分为三类 23 2015 年 教师教育研究 第 4 期 即身份管理类业务 人力资源开发类业务 人力资 聘人 教师 分别与人事代理机构和用人单位签 源咨询类业务 8 其主要特点集中体现为人力资源 订代理和聘用两份合同 或用人单位委托代理机构 配置的市场化 人才使用的契约化和服务保障的社 实施代理 从法理学角度看 人事代理分为两种可 会化 9 行路径 即教师单独委托人事代理或学校单独委托 在人事代理过程中共涉及到三方 即人事代理 如图 1所示 两种路径委托主体不同 具体执行 机构 用人单位 教师 以及两种法律关系 即受 过程相同 1 路径 一 路径二 人才服务中心教育分部 人才服务中心教育分部 人靴理协议 人事代理协议 胜 聰用 高 校 委托 合同 教师 高校 合同 教师 委托 图 1 人事代理路径图 因此 在人事代理机制下 通过人才代理机构 教师与幼儿园之间的协调运作的功能 在这三个相 搭建的人事管理平台以代理合同的形式确立代理双 关主体之间 存在着两两之间 的相互关系 即所谓 方的权利义务关系并通过聘用合同的形式建立学校 的幼儿园教师 人事代理 的基本运作机制 以 与教师的聘用契约关系 学校拥有教师的 使用 非在编幼儿园教师这 一主体为基点 结合图 1中的 权 负责教师在聘 用期的工资福利待遇和管理 路径二构建非在编幼儿园教师人事代理模式的机制 而人事代理机构拥有教师的 所有权 负责教师 图 如图2所示 档案的接收工作 实现了人事关系管理与人员使用 分离 在此情况下 合同期满不再续聘的教师与学 1 方人社 教育細 校自动解除劳动关系 即回到人事代理机构 使得 学校对教师管理具有灵活性 通畅了 出口 渠 人事代 理 中介机构 道 实现了人才的合理流动与配置 人事代理不仅 岭 人才服务 育骑 岭 保存了人事档案 也为人才保留原有所有制身份 连续计算工龄 代办社会保险 晋升档案工资 职 4 称考评申报等手续 使人事各项管理在有效范围内 令 丨 具有法纖力 糊于娜娜船法 丨 非麵儿随师 叫 幼儿园 基于人事代理基本内涵及在高校中的应用价 图 2 非在编幼儿园教师 人事代理 机制图 值 本文也将引用人事代理的基本理念 针对非在 编幼儿教师尝试性采用 人事代理 的方式 通 此 人事代 理 机制共涉及到以下具体关系 过人事代理机构委托管理的方式 实现非在编幼儿 具体而言 教师的规范化人事管理 1 委托关系 幼儿园教师委托 人事代 二 人事代理 模式的运作机制 理 中介机构进行人事代理 幼儿园教师 人事代理 模式主要涉及到三 农村非在编幼儿园教师向 人事代理 机构 个相关主体 即 人事代理 中介机构 即人事 申请人事代理业务 中介机构对教师从业资格审定 部门下设人才服 务中心教育分部 幼儿园教师 通过后 将教师的人事管理纳入统 一代理管理中 特指公办园非在编和民办幼儿教师 和幼儿园 人事代理机构主要对教师开展身份管理类业务 承 其中 人事代理 中介机构更多地承担着幼儿园 担着教师人职资格的审核 教师人事档案管理 工 24 人事代理 一种非在编幼儿 园教师人事管理的新模式 龄计算及档案工资晋升 代缴养老保险等业务 就业机会均等 工作 具体表现在 1 聘任制为农村非在编幼儿 因此 1 人事 代理 中介机构负责对农村 园教师搭建公平的 入口 即聘任制强调岗位与 非在编幼儿园教师的基本从业资格进行审核 严把 能力的匹配 按需设岗 按岗聘用 为幼儿园教师 入口关 即按照地方政府和教育部门对幼儿园 准入提供 一个公平竞争 的平台 2 聘任制以法 教师任职资格和准人的要求 严格审査教师的从业 律形式保障农村非在编幼儿园教师权益 以合同明 资格 将符合基本要求的农村公办园非在编和民办 确幼儿园教师与幼儿园之间 的权责关系 对幼儿园 幼儿园教师纳人代理人事管理中 不符合基本审核 教师的基本待遇给予明确的规定 从而 一定程度上 要求的则不能纳入幼儿园教师行列 此种方式是 一 保障幼儿园教师的待遇权益的落实 3 聘 任制 个地方按照统一的标准进行幼儿园教师的招聘 在 促使形成农村非在编幼儿园教师晋升渠道 即聘任 一定程度上把住幼儿 园教师的 入口关 保证了 制中岗位直接与受聘人的权利义务挂钩 工资待遇 幼儿园教师的基本素质 2 人事代理 中介机 等都要通过岗位得到体现 因而有助于建立非在编 构为农村非在编幼儿园教师建立信息资料库 将审 幼儿园教师的晋升 激励机制 4 聘任制疏通 核通过的农村非在编幼儿园教师 由中介机构统 一 农村幼儿园教师 出口 即聘任制中可以通过解 纳人幼儿园教师资料库中 为日后幼儿园招聘教师 聘 不予以续聘等方式清退不合格幼儿园教师 以 提供信息来源 同时 人事代理 中介机构负责 规范农村非在编幼儿园教师的 退出 保证幼儿 协调教师和幼儿园两者的职位供求关系 满足教师 园教师队伍的整体素质 求职需求和幼儿园的招聘需求 即通过第三方介人 3 服务关系 人事代理 中介机构为幼 实现幼儿园与幼儿园教师的双选 互选并促成教师 儿园提供信息服务并进行刚性督查 的合理流动 3 人事代理 中介机构管理农村 人事代理 中介机构 一方面 根据幼儿园提供 非在编幼儿园教师人事档案 包括人事档案关系保 的招聘要求 为幼儿园招聘提供充分的信息和互选 存和传递 档案工资调整 聘用合同 婚育管理 平台 另 一方面对于幼儿园 巳经录用的教师进行人 人事证明出具等 使农村公办园非在编和民办幼儿 事代理 减轻幼儿园人事管理的负担 与此同时 园教师人事管理 有所依 4 人事代理 中 人事代理 中介机构通过与各幼儿园的评优和督 介机构协助办理农村非在编幼儿园教师社会保险业 导工作相关联 对幼儿园 的用人管理 教师待遇落 务 即有关的人事代理业务委托 人事代理 中 实实行刚性监督 因此 人事代理 中介 一 方面 介机构 先由幼儿园和教师明确双方分别在社会保 通过搭建幼儿园教师信息平台 实现幼儿园教师和 障费用上的承担比例 再由 人事代理 中介机 幼儿园 的双向自主选择 另 一方面对幼儿园进行刚 构负责社会保障的办理等业务 此种方式 一方面 性监督 对幼儿园落实和保障情况进行监督 考核 减轻幼儿园进行教师人事管理的负担 另 一方面也 并以其与幼儿园评奖评优等相挂钩 保障农村非在 可监督幼儿园教师社会保险的兑现和落实 编幼儿园教师待遇落实 与此同时其对幼儿园教师 2 聘用关系 幼儿园教师与幼儿园之间通 的 退出 进行监督 中介机构通过对幼儿园清 过聘用制形成劳动合同关系 退教师的情况进行严格的考核 涉及到不合理清退 在 人事代理 机制中 教 师委托中介机构 教师的行为 中介机构需要及时监督与调节 确保 进行人事代理的同时 也与幼儿园通过合同聘用制 幼儿园教师的合法权益得到保障 而对于确有不当 建立劳动合同关系 在此制度下 首先 幼儿园教 行为的幼儿园教师 中介机构将教师的污点行为记 师与幼儿园双方是 一种平等的关系 都是平等的法 入资料库 并可根据教师行为情节的严重程度 将 律主体 在权利 义务上是对等的 不存在单方面 教师清除人事代理的范畴 以保证幼儿园教师队伍 意志强加于对方的行为 其次 聘任关系合同化 的质量 同时 对于合同期已满并想要离职的幼儿 即幼儿园和幼儿园教师签订聘任书面合同的形式 园教师 其人事档案等相关资料仍由中介机构进行 实行聘任关系合同化管理 解决双方争议以合同为 托管 并可通过 人事代理 中介机构进行下 一 法律依据 第三 聘任过程社会化 公开化和幼儿 轮幼儿园的招聘 园教师任职流动化 幼儿园教师凭实力上岗 实现 与此同时 政府部门对 人事代理 中介机 25 2015年