公务员法对解决公务员管理中突出问题的制度设计.doc

公务员法对解决公务员管理中突出问题的制度设计潜江市人事局 肖武以国家公务员暂行条例为基础，着力解决公务员管理实践中的突出问题，建立中国特色的公务员制度；将1993年以来干部人事制度改革中的成功经验与做法法律化；将符合时代特点原先公务员制度又缺乏的予以补充创新；为未来发展留有余地；为地方和部门的探索和创新留有空间，这是公务员法的立法思想。这种立法思想直接决定了中国公务员法的立法框架，是以国家公务员暂行条例的基本框架为蓝本的，但在若干管理环节以及运行机制方面有所改变，有所突破，有所创新。塑造公务员的“公共精神”是公务员法制度设计的价值定位；提高公务员的专业化水准，是公务员法制度设计的目标定位；而解决公务员管理实践中的突出问题，是公务员法制度设计的具体切入点。一、塑造公共精神，健全公务员激励机制我国公务员制度的激励机制由考核、职务升降、奖励、工资福利保险管理环节构成。然而，目前这几个环节都不完善：缺少针对不同职务层次和不同类别公务员的分类考核指标体系，考核效果不佳；仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性；工资保险福利制度的激励保障功能依然不明显。激励保障中最突出的问题是，广大的基层公务员难以依靠职务晋升来得到有效激励，职务晋升中的良性竞争还没有完全形成。塑造公务员的“公共精神”，应该为所有的公务员提供公平的职业发展机会。我们面对这样一些结构性矛盾：500万公务员队伍中，有92%的公务员职务层次在科级以下，县处级只有5.5%，司局级只有0.4%；我国是单一制的国家，没有中央公务员与地方公务员之分；公务员的职务层次受所处机构规格与政府层级的限制；公务员的各种待遇与职务层次成正比；政府职能逐步下放给地方是大势所趋，地方政府的公务员承担着越来越重要的职责。公务员的制度设计不能只为少数公务员服务，否则对广大的公务员就不公平。如何健全公务员激励机制？（一）创设了职务与职级的晋升的“双梯制”。公务员法在“职务与级别”一章中，合理区分了职务与级别的功能，以扩大级别功能为切入点，创设公务员职务与职级晋升的“双梯制”，职务与级别都是公务员职业发展的台阶，职务晋升与级别晋升都是职业发展的标志，不能晋升职务的公务员，可以通过晋升级别的渠道，来得到合理待遇。 级别除了是确定工资的主要依据外，还是确定公务员其他待遇的重要依据，其他待遇是指政治待遇、工作待遇、生活待遇，国家将另行规定。级别还是平衡比较各类职务序列的标尺。公务员职务序列根据职位类别分别设置，便会出现多种职务序列。而多种职务序列对应同一个级别序列。级别在此成为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。有了这把标尺，有助于淡化“官本位”这把标尺，有助于逐步淡化“官本位”思想，从而更好地吸引人才，稳定队伍，调动公务员积级性。（二）确定了公开选拔与竞争上岗在职务晋升中的法律地位。公务员法在“职务升降”一章中确立了公开选拔与竞争上岗在职务晋升中的法律地位。作为干部人事制度改革的新成果，公开选拔、竞争上岗在实践过程中出现的缺陷与不足，从自身原因来看，是因为自身程序不完善以及缺乏新的技术支撑，导致公开选拔、竞争上岗的科学性有待进一步提高；从公开选拔、竞争上岗与传统委任制晋升方式之间关系看，前者还属于新生的嫩芽，比较柔弱，尽管处于成长的过程之中，还是容易受到传统惯性势力的侵蚀。与之相适应，通过技术创新，可以优化制度内的选择，不断完善公开选拔、竞争上岗健康发展的大环境。而做到这两点基本前提是确立公开选拔、竞争上岗作为职务晋升方式的法律地位。（三）实行分类管理，提供职业发展空间。根据公务员分类管理的原则，公务员法将公务员职位类别划分为综合管理类别、专业技术类和行政执法类等类别。公务员法第15条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”，第16条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务”。从理论上讲，专业技术职务类、行政执法类职务序列，与综合管理类职务序列一样，同样也可以分为领导职务序列与非领导职务序列。领导职务序列的职务层次包括是从国家正职到科级副职10个层次。无论是综合管理类，还是专业技术类与行政执法类的领导职务，都可以在这10个职务层次中找到相应的位置。综合管理类非领导职务序列的职务层次是8个，从巡视员到办事员。专业技术类与行政执法类非领导职务序列的职务层次究竟是几个，有待国家制定。这种职位类别的划分，是公务员管理专业化、科学化的需要。以前在公务员内部不分类别，所有公务员都使用一种管理方式，晋升、工资等都是一个模式，不利于调动公务员的积极性。将公务员职位及职务类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别和多层次的领导和非领导职务序列，有利于建立适合各类公务员特点的管理方式，为公务员提供多样化的职业发展阶梯；有利于机关吸引和稳定专业技术人才，有利于加强政府专业化建设，提高行政效能；行政执法职务的设置，则有利于解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作。二、执政为民，加强对公务员监督约束我国公务员制度的监督机制由权利、义务、处分、回避、申诉控告、法律责任管理构成。在公务员管理实践中，对各级公务员的监督还没有完全到位，对领导成员以及从事一线执法的公务员的监督还需要加强。公务员法充分体现了监督约束与激励保障并重的原则，体现了执政为民的思想，规定了一系列对公务员进行监督约束的内容。（一）公务员法突出对公务员的高标准严要求。与暂行条例相比，公务员法增加了对担任公务员应当具备的品德、身体、文化、能力等基本条件的规定；增加了对“曾因犯罪受过刑事处罚”、“曾被开除公职的”等人员不得录用为公务员 规定。对公务员的义务要求，由暂行条件的8项增加为9项，增加了“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”这一项，强调了公务员的职业道德和对社会公德的模范遵守。对第一项“遵守宪法和法律”前面也增加了“模范”二字。第二项由原来“依照国家法律、法规和政策执行公务”的一般性规定改为“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”。对公务员的纪律规定也由原来的14项增加为16项，其中增加了不得“组织或者参加非法组织”和“旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归”两项，进一步严明了公务员纪律。在不得违反社会公德一项前面补充了“职业道德”，与前面的义务规定所增加的项目一样都强调了对公务员职业道德的要求。（二）执行明显违法的决定或命令，依法承担责任。第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这实际上赋予了下级对上级的有限对抗权，有利于制约上级的不当行为，防止执行上级违法或者错误的决定而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，也有利于增强公务员的责任感，提高公务员独立思考和依法行政的能力。此条有三层含义：第一，下级执行上级的决定或命令时，认为上级有错误的，可以向上级提出意见。第二，上级如果仍然坚持决定或命令时，下级公务员必须执行，执行后果只由上级承担责任，下级免责。第三，如果上级的决定或命令明显违法，下级不得执行。如果下级执行此决定或命令，必须承担相应责任。对这里的“明显违法”可以从以下三个方面理解：首先，“明显违法”是客观的，不是由公务员主观确定的，它不依公务员的主观判断、知识背景等条件为前提，而是“上级的决定或者命令”存在客观上的明显违法。这需要公务员具备一定的法律知识。其次，违法“明显”是指法律有明文规定，不存在歧义或者法理上理解的不同，而上级的决定或者命令与法律的明文规定相冲突和矛盾。最后，明显违背的“法”是指依照立法法确定的法的范围，即：法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及自治条例和单行条例。（三）严格和完善了对公务员管理的程序。如对公务员录用，规定录用公务员应当发布招考公告，载明有关事项；拟录用人员名单必须公示，这有利于增强录用工作的公开性和透明度。还增加了对体检环节的规定，使公务员考试录用制度更为完善。对公务员回避，增加了对公务员回避监督的内容，如规定“利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况”。（四）加大了对违反相关规定的处理力度。在“法律责任”一章中明确规定要对不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的；不按规定条件进行公务员奖惩、回避和办理退休的；不按规定程序进行公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩的；违反国家规定，更改公务员工资、福利、保险待遇标准的；在录用竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正的；不按规定受理和处理公务员申诉、控告的；公务员主管部门的工作人员，违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违反公务员法规定的问题将区别不同情况给予不同程序的处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（五）法借鉴了国外通常的竞业避止的做法。公务员法第102条对公务员规定了严格的离职从业限制：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。并对违反者规定了具体的处罚措施。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得的一倍以上五倍以下的罚款。（六）加强了对领导成员的监督约束。加强对领导干部晋升的监督约束，规定公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。完善领导成员辞职管理制度，领导成员辞职审批时间长于一般公务员，一般人员为30天，领导成员为90天。还对领导成员引咎辞职和责令辞职进行了规定。建立健全党政领导干部辞职制度，有利于拓宽领导干部能上能下渠道，对加强干部监督和管理具有重要意义。党的十六大明确要求实行党政领导干部辞职制，党政领导干部选拔任用条件对党政领导干部辞职制度作了原则规定。2004年4月，党中央印发了党政领导干部辞职暂行规定，确定了因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职形式。引咎辞职，是指公务员中的领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有主要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。责令辞职，是指任免机关根据领导成员任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。把这一制度吸收到公务员法中，对强化公务员的监督约束机制、完善公务员制度意义重大。三、以人为本，注重公务员权益保护公务员法也是保障公务员合法权益的一部法律。在现实生活中，公务员的权益也容易受到各种非法侵犯，如有些地方长期拖欠工资，没有按时定额地发给工资、退休金；知情权得不到保障，人身受到非法侵犯，等等。这些都严重影响和挫伤了公务员的积极性，必须努力克服和避免。（一）公务员的八项基本权利。公务员法第13条规定了公务员八项基本权利：包括获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被 免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告等；申请辞职；法律规定的其他权利。公务员的权利以其身份为前提；国家规定公务员的权利，是为了使公务员有效地行使职权，执行公务；公务员权利 的具体内容，就是公务员在履行公职的过程中，公务员本人可以为一定的行为，可以 要求他人为或者或者不为一定的行为；权利的具体内容由国家明文规定，由国家法律加以保障。（二）处分调查报告制度。公务员法第57条规定：“公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。”如实告知被调查的公务员，并听取其陈述、申辩。对已调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，是处分程序合法原则的必然要求，调查人向公务员告知认定的事实及拟给予处分的依据，是保护被调查公务员合法权益的具体体现。（三）辞职、辞退保障规定。公务员法第80条规定：“公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日之内予以审批。”超过审批期限未予答复的视为同意辞职。在对公务员辞退中，规定对“因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的”、“患病或者负伤，在规定的医疗期内的”、“女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的”等情形公务员不得辞退。（四）公务员工资福利保险规定。公务员法增加了很多保障公务员权益的规定，如规定公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假；公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相当的补休；公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待；公务