嘉兴城市化进程中失地农民的就业与社会保障问题.doc

嘉兴失地农民的现状和主要问题分析 内容提要随着经济建设和城市化、工业化进程的加快，嘉兴失地农民越来越多，如何安置失地农民，成为一个十分棘手的问题。经过多年的探索和实践，嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿和安置政策措施，但在实践中还存在不少问题。必须进一步发展、完善，建立全方位的失地农民社会保障制度【关键词】 嘉兴;失地农民;社会保障;农业用地嘉兴市位于浙江省东北部、长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带，是长江三角洲重要城市之一。20世纪90年代初期，随着长江三角洲地区工业化和城镇化的快速发展，大量农业用地转为城市建设用地。许多失地农民面临着“上班无岗，种田无地，低保无份”的尴尬局面。为稳定农村社会经济发展，解决失地农民的社会保障问题，嘉兴市从1993年开始征地制度的改革试点。一、现状(一) 在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。上个世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。 (二) 90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的欢迎。“部分上有老下有小的、失地失业人员，处境相对难一些。”东栅街道司法所长吕萌国说，属于这个年龄段的人本来就缺少技术，缺少文化，找工作很难。南湖乡和东栅街道一带的土地征用自年代中后期开始大规模推进。东栅街道司法所长吕萌国举例说，东栅街道办个村，现在，个村庄土地已被全部征用，个村庄被部分征用，只有个相对偏远的村未被征用。来自市国土资源部门的消息说，年，上述两区域被征用土地亩，年亩，年达到亩，年多亩。与此同时，嘉兴城区范围开始向东、向南不断推进。“8年，嘉兴全市全年建设占用耕地2738.79公顷”，嘉兴市国土资源局征地办主任沃云表示，几年来嘉兴新的一轮城市化进程中，不仅仅是老城市的改造，还有新城区的扩张和工业园区的新建；不再仅仅是中心城市的发展，而是形成了市、市（县）区和镇三级联动的扩张态势。(三)征地导致农民生活水平下降的现象土地被征用后，多数离城镇较近的农户，收入不同程度地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的现象却相当普遍。收入减少的农产，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。二、失地农民社会的保障(一) 一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索浙江省在全国率先建立失地农民社会保障，被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，已有52万人纳入社会保障范围，其中符合条件的15万已按月领取。浙江省做法可归纳为三类：一是生活保障型。定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行十多年年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。以上三种做法各有特点。社会保险与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。(二) 嘉兴市为解决失地农民的生活保障问题的办法 嘉兴市劳动部门介绍，推进社会保障，嘉兴已先行一步。年后，以市政府嘉兴市区土地征用人员分流办法为基础，经过不断的实践和补充完善，嘉兴基本上形成了以不同年龄段为对象的分流安置办法。办法的核心就是，劳动年龄段以上（男满周岁、女满周岁）的被征地农民，实行养老基本生活保障；劳动年龄段以内被征地农民，建立基本养老保险关系，享受有关待遇；劳动年龄段以下（周岁以下）的未成年人和已在企事业等单位参加了职工基本养老保险、享受职工基本养老金（退休费）等养老待遇的被征地农民，一次性发给征地安置补助费。目前，市本级（规划区内）根据被征地农民不同的年龄段采取不同的安置办法：一是对征地时达到退休年龄（即男满周岁、女满周岁）的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳年养老基本生活保障费，从次月开始按月领取养老保障金，目前市区的标准已调整为每人每月元。二是对征地时男至周岁、女至周岁的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳年养老基本生活保障费，到达退休年龄后按月发给养老保障金；退休前每人每月发给一定的生活补助费和医疗包干费元。三是对征地时男至周岁、女至周岁的被征地人员，户口“农转非”，按其在农村劳动年限（周岁算起），一次性缴纳养老基本生活保障费，最高为年，并每人发给生活补助费元，办理被征地农民就业证。四是对征地时未满周岁的被征地人员，以每人元为基数，再按每岁元的标准一次性发放征地安置补助费，给予办理“农转非”。由于嘉兴年里失地农民享受到的赔偿政策不尽相同，在保障制度实施前被安置的被征地农民，特别是一次性领取安置补助费的对象，部分人的晚年生活困难日益突出。近年来人大、政协委员也多次提案，要求对年以前（嘉政办发号文件以前）的被征地农民的晚年生活困难问题予以关注。为此，嘉兴市政府责成有关职能部门在充分调查研究的基础上，经市委常委会讨论，于年月，市劳动保障局和市国土资源局联合下发关于市区年前部分被征地农民实行养老生活补助办法的意见。根据补助办法内容，被征地农民个人筹措缴纳元资金后，每月享受养老生活补助金元（现已调整为元）；被征地农民个人筹措缴纳元资金后，每月享受养老生活补助金元（现已调整为元）（不低于民政农村低保元）。办法同时要求，有经济实力或原已给予被征地农民生活补助的村（组）集体经济组织，应对被征地农民个人应缴纳的养老生活补助金给予适当补充；其余发放资金不足部分，通过建立统筹资金解决，由历史上征用的土地转换用途的经营收益（土地出让金）补足。劳动局人士解释说，具体实施，由符合条件的被征地农民本人提出申请，并由所在村或原村组织将名单和筹措资金上缴到市就业管理机构，经劳动保障和国土资源两部门审核盖章后，移交市社会保险事业局，市社会保险事业局对到达享受年龄的对象，发给银行储蓄卡，并从此月起按月发放养老生活补助费。为被征地农民建立社会保障制度，无疑是打破城乡分割、统筹城乡发展的“德政之举”。但要把近年来积累被征地农民全面纳入社会保障，需要巨额财政支持。资金来源主要为两块：区片综合价征地的补偿扣除留村组土地补偿费的部分；政府从土地出让金中列支弥补不足的部分。这些资金具体由征地单位负责筹集缴纳，征地单位在向市劳动保障部门所属的就业管理机构移交征地人员名单时，一次性转入劳动保障部门的资金专户。“换句话说，多少人被征地了，征地单位要把被征人员的名单拿来，同时把钱也带来。”这些钱包括五个部分：、养老基本生活保障费（元年）；、大年龄人员的生活补助费、医疗包干费总和（生活补助费元，医疗包干费元）；、自谋职业安置费（元）和一次性安置补助费（元）；、未成年人征地安置补助费（周岁以下人员）；、人均元的征地人员调节费（元为保障风险金，元为就业促进费）。三、从根本上完善失地农民社会保障体系失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷。现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。(一) 严格控制农业用地转为非农业用途“基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。但是，地方政府采取了许多变通性办法，如分批次化整为零审批，耕地异地平衡，买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处。(二)以保障农民权益为核心改革征地制度一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。由于对“公共目的”的解释的不确定性，在我国存在对土地征用权的滥用。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。三是对农民给予公平的补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。(三)允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判，让土地所有者农民集体经济组织与用地方直接