欧洲空间规划中的走廊.doc

欧洲空间规划中的“走廊”概念及相关研究 Concept and Research of “Corridor“ in European Spatial Planning 作者： 赵亮 摘要： 20 世纪90 年代以后，大城市走廊（Megacorridor）在欧盟的空间规划中走向核心位置，成为重要的规划概念，和基础设施项目实施、跨地区合作和环境保护的重要空间。本文讨论了欧盟大城市走廊概念的提出与运用，并介绍了在西北欧地区对大城市走廊概念的深入研究“走廊规划”（Corridesign）项目。 Abstract： After 1990s, megacorridor became the important concept in EUs regional spatial planning. It is focused as special space for the implementation of infrastrure, cross-border cooperation, and the protection of environment. The emergence and application of megacorridor concept in EU, and the research of some megacorridors in West North Europe-Corridesign project- are discussed in the paper. 关键词： 大城市走廊；空间规划；欧盟 Keywords： Megacorridor; Spatial Planning; EU 作者：赵亮，清华大学建筑学院建筑与城市研究所，博士研究生。“走廊”（corridor）作为一种空间聚集的现象，在地理学、区域经济学和城市规划学等学科中讨论已久，主要涉及到交通基础设施、产业和经济活动、城市化与城镇结构，以及走廊地区的制度协调等方面的内容。一般来说，走廊地区被看作是城市地区和乡村地区以外的另一个区域研究对象，是跨越城乡，跨越行政区的以线性交通基础设施为核心的“线性”地区。“走廊”不仅仅作为一种被研究的地理现象，在空间规划的实践领域，它被应用于各个空间尺度，包括城市和城市地区（city region），成为空间规划的组成要素。伴随着全球化和区域化的双向发展趋势，空间规划对走廊的关注从城市拓展到区域，特别是在20世纪90年代后的欧盟，走廊概念由于被加上了“mega”或“euro”的前缀，大大丰富了它的内涵，跨国的大城市地区间的走廊（megacorridor或eurocorridor）概念开始走向核心位置1。1 欧洲空间规划中“大城市走廊（megacorridor）”的产生背景1.1 空间规划中走廊概念的产生与发展长期以来，通过对城市结构发展演变的研究，人们认识到交通基础设施对于城市和区域空间发展的影响是巨大的，同时又是可以通过规划进行控制的。由此，“走廊”作为规划概念出现在了城市和城市地区尺度的空间规划中。马塔（Soria Y Mata）1882年发表的文章中建议根据高效率的交通设施调整城市结构，提出了带形城市模型，并设计了以有轨电车和公路为中心的400米宽的“Ciudad Lineal”。Peter Hall对此作出了积极的评价，认为“Ciudad Lineal”的意义在于，尽管它并不是完整的带形城市，没有完全实现马塔的构想，但它可以作为城市的一部分发挥作用2。1947年的哥本哈根规划，以及后来的奥斯陆、斯德哥尔摩规划都可以看到“Ciudad Lineal”的影子。20世纪60年代，在规划中对走廊的关注开始拓展到由多个城镇组成的城市地区（city region）。英国一些地方政府开始相互合作，共同制定城市地区的发展战略，其中以交通线贯穿的走廊地区成为结构规划的重点内容之一。比如1972年南汉普郡（South Hampshire）的结构规划（见图1）以城市区域为工作对象，将主要的城市发展组织在一系列尺度各异，临近现有城市建成区和良好公共交通线路的新区中3。尽管本规划的空间尺度相对较小，但由城市走向城市地区是一个巨大的跨越，标志着地方政府间开始以结构规划的形式，通过走廊进行空间政策的协调。图1 英国南汉普郡（South Hampshire）1972 年结构规划这是对于城市地区进行结构规划的早期实践。不同规模的主要新城市发展区集中于交通走廊，就业增长点位于现有城镇中心和这些新的发展地区。资料来源：Peter Hall. Urban and Regional Planning, Fourth edition. London: Routledge, 2002. P117上述城市和城市地区层面，利用走廊概念进行规划的主要目标是为了解决城市无序扩展的问题，通过交通系统对城市和城市地区的空间结构进行重组，为经济活动和人口的集聚与扩散找到既有经济效率，又能保护生态环境的空间形式，并通过空间规划对走廊跨越的各个城镇的发展进行协调。20世纪90年代以后，面对全球化时代的区域竞争，根据欧洲建立统一市场的要求，在欧洲层面的区域政策和空间发展规划中，走廊发展被赋予了新的内涵和使命，要求其在提高欧洲的全球竞争力和平衡发展方面扮演更为重要的角色。1.2 欧洲大城市走廊（megacorridor）概念产生的政治经济背景在经济方面，20世纪90年代中期的欧盟面临严重的结构性矛盾，一方面各国政府面对经济紧缩的压力，另一方面还要靠投资拉动增长。为了解决这种矛盾，1993年欧盟委员会发布了增长、竞争与就业白皮书，这份文件对于跨国基础设施的建设和大城市走廊产生了重要影响。首先，为了实现经济增长，提高竞争力，并创造更多的就业，基础设施和交通可达性成为区域在全球化进程中生存的首要条件，1992年的马斯赫里克特条约提出了“欧洲网络（Transeuropean Networks）”计划，该计划以货物、人员和资金的自由流动为核心，希望通过建立跨欧洲的交通、通信和能源基础设施网络，使欧洲人在无边界的欧洲获得最大的收益。白皮书根据“欧洲网络”制定了大规模的交通基础设施投资计划，这些交通基础设施的核心骨架就是大城市之间的走廊。其次，白皮书要求大城市走廊继续发挥提高整个欧洲的竞争力的作用，同时还要将以前的边缘地区嵌入发展走廊，并建立新的走廊，实现平衡的多中心发展，改变核心与边缘地区之间的极化发展方式。这实际上将欧盟的区域政策从“基于国家的中心边缘系统，转化为跨国的政策网络框架” 4。再次，白皮书认为大型交通基础设施建设不仅仅是为了容纳更多的跨国人流和物流，其巨大的投资本身就是对经济的拉动。在政治方面，20世纪90年代以来，欧盟、各主权国家和地方政府三个层面的政治体制都在发生变化。在这种变化过程中，可以看到快速增加的城市地区间的横向合作，以及城市地区、国家政府和欧盟之间的纵向合作。欧洲各主权国家普遍进行了政府重塑等角色转型，在权力的分配上出现了两种反向的趋势，一方面国家权力下放给地方政府，形成多中心的治理模式5，另一方面，城市将某些权力上交给区域性组织（包括由政府授权的区域性管理机构和各种区域性协会，以面对竞争形成新的制度优势，进一步突出区域在全球经济竞争中的地位和作用6。正如M. Castells和P. Hall所说，“地方和区域是新的经济角色，它们对于发展和问题有更好的响应能力7。”在地方政府的合作中，“跨界合作”与“网络化”被作为城市空间发展政策中的重要部分，跨国走廊正是地方政府空间政策的重要载体。始建于1986年的城市组织欧洲城市联盟（EUROCITIES），到2004年成员已经扩展到120个城市。欧洲城市联盟的目标包括：确保城市事务能够在欧盟的政策框架中获得更高的地位；推动城市间的跨国合作，协助城市间的沟通，争取欧盟的基金帮助；培养一种欧洲大城市间的网络化精神，不同文化背景、社会经济条件、政治背景的城市，共同面对挑战，解决问题，鼓励城市间分享经验，影响国家和欧盟政策的制定8。欧洲城市联盟的众多城市都位于大城市走廊上，特别是在跨越主权国家边界的地区。在跨界地区的城市合作中，一些地区获得了新的制度力量，品尝到了在原有国家体制下无法获得的好处。在1990年初进行的针对欧洲20多个地方政府的一项调查中发现，以往的政府合作多侧重于信息交换，而现在则增加了共同争取欧盟计划的资源支持，和推动政策实施方面9。以跨英吉利海峡的隧道连接地区（Transmanche region）为例，它包括英国的肯特郡和法国的Nord-Pas-de-Calais地区，经过10余年的跨界协调与共同发展，以海峡隧道为契机，利用欧盟提供的资助，提出了更为清晰的国际经济定位，而作为英国和法国的边缘地区，这种定位在原有政治体制下是根本无法实现的10。总之，20世纪90年代后的欧洲政治舞台不再是以往的以主权国家为主角，这里活跃着更多的政治团体，超国家的政治体（比如欧盟委员会）、主权国家政府、区域政府、地方政府、私人部门和院外游说团体共同在欧洲事务中发挥作用。这种政治环境的改变，对于国家和地区间在制度方面的协调提出了更高的要求，跨国家和地区的大城市走廊被认为是跨界管治方式进行协调的突破口，而在走廊地区的地方政府也希望在新的制度框架下获得更大的，甚至是在本国体制中无法获得的发言权。2 20 世纪90 年代后欧盟空间规划中的大城市走廊概念百年来的规划传统，与20世纪90年代以来的政治经济形势变化，使得“大城市走廊”概念在欧洲空间规划中得到了广泛的讨论。尽管各个国家对这个概念的理解尚有分歧，但在如下几份颇有分量的报告中，仍可以看出它所处的核心地位。（1）“ 欧洲计划1992（Europe 1992 project）”中的大城市走廊概念在“欧洲计划1992” 11中提出，为了实现无边界的欧洲，消除流通和沟通障碍，就要提高跨界地区的物质联系，重构空间结构，而连接大城市地区的跨国家的大城市走廊可以承担核心角色。人们坚信通过大城市走廊可以在加强大城市地区间的联系和整合，提高欧洲的全球竞争力的同时，还可以加强地区间的联系，刺激那些落后地区的发展，促进地区的平衡发展。（2）“ 核心城市和区域发展图景”中的大城市走廊概念直接提出“欧洲走廊（eurocorridor）”是在1996年欧盟委员会对欧洲核心城市和区域发展图景（central and capital cities and regions）的研究中12，这个地区包括英格兰东南部、法国北部、荷兰、比利时、卢森堡、以及德国的一部分（见图2）。在这份报告中“欧洲走廊”被定义为“在重要城市地区之间有大量跨界交通流的，由一系列重要交通设施构成（包括公路、铁路、电信线路）的轴线”。这份报告不仅止于基础设施，还指出城市的竞争力与城市是否在走廊上密切相关，位于高等级交通节点的城市具有更多的发展机遇，而位于走廊之外的城市，将失去发展的机会。因此，该报告建议开发一些新的“欧洲走廊”，推动大城市同现有“欧洲走廊”的联系。图2 “核心城市和区域发展图景”中的欧洲走廊资料来源：CEC, Comission of the European Communities. The prospective development of the central and capital cities and regions. In: Regional Development Studies, No.22, Luxembourg: Office for Official Publications of European Communities. 1996（3）“ 欧洲空间发展战略（ESDP）”中的大城市走廊概念1999年的欧洲空间发展战略（ESDP）把对大城市走廊的讨论推向了一个新的高度，有人甚至将大城市走廊的规划等同于综合规划（comprehensive planning）。在ESDP中，大城市走廊不仅仅是基础设施走廊，也是发展的走廊，其中明确提出“大城市走廊”的空间概念，可以在部门政策之间建立起联系，包括交通、基础设施、经济发展、城市化、环境问题等各个方面的部门政策，大城市走廊的发展图景非常清晰的表明哪些地区可以有集群化（clustered）的空间开发，哪些地方可以作为开敞空间被保护起来13。”事实上，在早一些的ESDP草稿中，大城市走廊的重要性还要高，1997年诺德韦克（Noordwijk）和1998年格拉斯哥版本的ESDP明确提出“大城市走廊的发展模式应作为欧洲空间发展议程的重要组成部分”。格拉斯哥版本不仅提出了政策方面的目标，而且认为大城市走廊应当是被开发的地区，“大城市走廊可以作为政策整合的概念工具，这些政策涉及到各层次的节点城市的发展、城市间合作、边缘地区的基础设施建设等，这种走廊应被作为欧洲空间发展的集聚地区”。另外，报告列举了现有的走廊地区，以及那些可以被发展的走廊地区。3 对大城市走廊概念的深入研究西北欧的“走廊规划”（Corridesign）项目上述欧盟层次的三份重要空间规划报告中的大城市走廊，极大的拓展了走廊研究和规划的空间范围，但其概念性更多于操作性，并没有对具体走廊地区的具体问题提出针对性的解决方案，2000年左右进行的“走廊规划”项目，在这方面进行了有益的尝试，开创了跨国大城市走廊空间规划与研究的先河。“走廊规划”是在西北欧地区计划（North West European AreaOperational Programme）框架下，进行的跨国空间规划合作项目之一。该项目获得了INTERREG IIC14的资助，由荷兰戴尔夫特大学住宅城市与交通研究所等五个国家的七个学术机构15共同进行。“走廊规划”的研究对象是西北欧的大城市间的走廊地区（见图3），包括兰斯塔德佛兰德（包括布鲁塞尔、安特卫普和根特，被称为flemish Diamond），兰斯塔德莱茵鲁尔，莱茵鲁尔佛兰德，佛兰德里尔、里尔巴黎，里尔伦敦，伦敦西米德兰。它们不仅仅是西北欧地区经济发展的核心地区，在欧洲也占有重要地位，很多区域和城市问题及其对策都同它们相关。“走廊规划”要回答的问题是，大城市在提高西北欧地区的经济活力，提高环境质量，实现可持续发展方面有什么作用，应该鼓励或避免什么样的走廊发展模式，在哪里选择这些走廊地区，走廊内的发展如何在制度上进行协调。综合来看，这七条大城市走廊面临的问题可以分为三类，一是交通基础设施与运输，二是城市空间拓展，三是生态环境与生活质量（见表1）。该研究将这三部分的问题分别进行梳理，并提出解决方案16。3.1 交通基础设施与运输在交通运输方面大城市走廊面临两方面的问题。第一，长距离高速交通与短距离低速交通之间的矛盾，区域性交通与地方性交通的矛盾（见图4）。由于居住和就业的区位选择越来越灵活，日常出行距离的日益扩大，造成人们活动地点的相关性越来越弱；与此同时，跨地区长距离的物流运输越来越繁忙，这使得日常通勤的小汽车交通与长距离的货运交通相混杂，造成交通拥堵。以作为三个走廊的连接点的里尔（通往布鲁塞尔、伦敦和巴黎）为例，跨国交通流，特别是来自安特卫普港的大宗货物交通，与本地交通交织在一起，造成严重的交通拥堵，穿越城市密集地区的过境交通带来了大量污染。第二，多种交通方式的衔接问题。西北欧地区长期以来形成的公路、铁路和机场等交通网络，都在遵循各自的运行逻辑，使得它们之间无法形成最优的转换节点。以里尔为连接点的里尔布鲁塞尔、里尔伦敦和里尔巴黎三个走廊中，除了阿姆斯特丹的斯基辅机场和巴黎的几个机场以外，里尔的莱斯甘(Lesquin)机场和伦敦的五个机场都没能很好的与走廊中的区域性铁路相接（伦敦的机场只是与伦敦中心市区有轨道交通联系）。另外，根据Peter Hal（l 2001）的建议，在泰晤士河河口地区（Thames Gateway）建设一个与英法海峡隧道连接线（CTRL： Channel Tunnel Rail Link）相连的机场，符合英国东南部发展的战略需要，这也是未来多种交通方式衔接的发展趋势17。1）兰斯塔德佛兰德2）兰斯塔德莱茵鲁尔3）莱茵鲁尔佛兰德4）佛兰德里尔5）里尔巴黎6）里尔伦敦7）伦敦西米德兰图3 “走廊规划”项目研究的七条大城市走廊表1图4 跨国的大城市走廊上混合了长距离与短距离通勤交通的交通线资料来源：Wil, Zonneveld and Jan, Jacob, Trip. Megacorridors in North West Europe: Investigating a new transnational Planning concept. Housing and Urban Policy Studies, Delft: DUP Science, 2003. P21再以伦敦为例。由于各种交通方式衔接的不够顺畅，伦敦被称为“庞大而低效的枢纽”。对西米德兰伦敦走廊的研究表明，铁路旅客从英格兰中部到欧洲大陆不得不换乘两次，先到达伦敦，再穿过伦敦（通常是乘坐地铁），最后通过欧洲之星（Eurostar）到达里尔，多次换乘造成效率损失。这种交通系统的障碍导致的交通拥堵可能是地方性的，但是它削弱了整个城市地区的竞争力。“走廊规划”研究中提出了重视交通方式转换的建议，尽管在城市地区这并不新鲜，但对于大城市走廊来说，并没有引起足够的重视。这种转换包括小汽车与公共轨道交通（特别是高速铁路）之间，飞机与高速铁路之间，中小型货运汽车与大型标准化货运汽车之间的转换等。3.2 城市空间拓展在两个力量大城市的分散化、新的次级城镇功能的集中化的共同作用下，城市及其周边地区，共同组成了多中心的大城市地区。今天，在几个大城市地区之间大城市走廊地区也在经历同样的过程。大城市的分散化趋向于选择交通条件好的走廊地区，而矛盾的是高速公路的出入口越多，可达性越好，连续的带状发展的危险就越大，反之，出入口越少，对周边地区的“隧道效应”就越明显，不能带来发展的机会。因此，在规划中往往强调在带状发展与“隧道效应”间求得一个适当的平衡点，选择有限的发展点引导经济活动的聚集。在伦敦里尔走廊的法国段（从里尔到敦克尔克），兰斯塔德莱茵鲁尔走廊的荷兰段，兰斯塔德佛兰德走廊的鹿特丹安特卫普段都出现了连续带状发展的现象，其发展的动力分别来自于海峡隧道的建设，鹿特丹港对腹地的经济拉动，和鹿特丹、安特卫普两大港口及周边地区的竞争。面对带状发展，“走廊规划”研究中提出了“选择性发展”，即减少高速公路出入口，规划有限的多式联运的交通节点，并对其间的开敞空间进行控制。另外，通常认为高速铁路会带来“隧道效应”，为此，必须在走廊中间的适当位置建设高速铁路车站，而不仅仅是在几个大城市地区，它是极具潜力的发展点，可以成为产业转移和经济聚集的新增长点。3.3 走廊的生态环境和生活质量新的基础设施、日益增加的交通流、经济的带状发展和城市的扩张，都对走廊地区的自然环境造成巨大压力。以伦敦里尔走廊为例，分散的土地开发，排干地表水，挖掘湿地泥土，空气和水污染，造成海峡隧道两侧和泰晤士河口湿地环境的破坏，湿地的防洪蓄水功能、生物多样性衰退，甚至与经济利益相关的渔业和旅游业也受到影响。同样，兰斯塔德佛兰德走廊经过的西布拉班特（West Brabant）地区也同样面临生活环境的恶化。西布拉班特位于鹿特丹和安特卫普之间，近十年来货物运输急剧增长，为此不得不增加新的交通基础设施，这些基础设施对所经过城镇的影响相当大，引起噪声污染和交通事故的增加。导致这种局面的重要原因之一，是地方政府面对国家政府的要求时，很难在本地环境保护方面提出更高的要求，比如西布拉班特充足的交通基础设施是保证国家经济利益的要求，地方政府即便提出环境要求，也无法全部得到满足。为此，“走廊规划”研究提出两个对策。一是生态补偿，也就是要求走廊地区中影响或破坏某一地生态环境的基础设施或城市建设项目，必须在其他地区（最好是相邻地区）进行生态建设；二是建立空间规划的地方响应机制，这是平衡不同部门的空间要求和利益的一种工具，由跨区域或更高层次的部门提出基础设施的容量和数量，而具体的选址和节点由地方政府根据本地生态环境和生活质量的要求来确定（见表2）。表2除了上述三方面的问题与政策建议，“走廊规划”研究认为在观念上和信息交流方面，必须马上进行如下改变，为以后的制度建立做准备。首先，在观念上，西北欧地区许多城市对于大城市走廊缺少远见。事实上，未来这些地区的发展越来越依赖跨国人口、信息和货物的流动，高速铁路系统和开放天空带来的机场体系重构都将发生在大城市走廊地区，高速铁路站点和机场作为人口、信息、货物流动的节点，必将重新描绘走廊地区的发展图景。如果一个城市能够努力融入大城市走廊，明确城市在未来的定位，那么就会赢得更多的发展机会，反之，其经济活动将会被走廊上其他城市所吸引，造成财富和就业的流失。各个城市，特别是走廊上的中小城市，必须高瞻远瞩，寻求大城市走廊和跨界地区的制度创新，以合作的心态面对未来的竞争。同时，就国家层面来说，尽管欧盟通过ESDP承认了走廊发展的积极作用，但各国对于走廊概念的理解有所不同，造成中央政府对走廊发展的不同态度。在荷兰、德国和英国的传统观念中，走廊发展意味着非理性的城市扩张和交通拥堵，这是要极力避免的现象。而在法国北部和比利时南部地区，则认为走廊发展是推动经济增长的手段之一。事实上，“走廊规划”研究试图推动的是各国都能够达成共识的有规划控制的走廊发展（planned corridor development），为此，“走廊规划”建议出版欧洲空间规划手册，在其中单独设立大城市走廊的章节，解释走廊的概念和意义。其次，在信息互通方面，“走廊规划”研究面临的最大问题就是数据问题，不同国家的数据标准不一，没有办法将其放在统一的平台上进行比较，更谈不上定量分析了。研究建议应该由位于卢森堡的欧洲空间规划观察网络（ESPON： European SpatialPlanning Observatory Network），在欧盟范围内统一数据标准，并定期发布。另外，决策信息同样面临沟通问题。大城市走廊的中间地区往往处于快速的空间变化中，而很多决策却来自中央政府。无法参与决策，或者无法影响决策，使得地方政府不得不被动接受一些大型发展项目，而造成对本地生活环境的负面影响。为此，研究建议设立“大城市走廊政策监控机制”，监控的对象包括所有走廊地区的政策、规划和项目，在实施之前就能预判其中的矛盾，而在具体操作中可以单独的走廊地区作为监控单元，有条件的走廊先行启动。4 小结走廊概念在欧洲区域空间规划中的地位逐渐上升，并在提高欧盟的全球竞争力、协调地区发展、实现跨界协调机制的突破等方面被寄予厚望。在几份重要的欧盟空间规划文件中，大城市走廊都作为重要的概念被提出来，继而通过“走廊规划”项目对西北欧大城市走廊地区进行了深入研究。该研究以交通基础设施及其枢纽规划建设为切入点，通过定性的方法分析交通运输、城市结构调整、环境保护等问题，并提出了一系列解决办法，对我国的区域空间规划具有一定的借鉴意义。尽管该研究面临一些无法逾越的障碍，比如始终没有找到适当的方法来界定走廊地区的空间边界，无法进行相应的数据分析，五个国家的七个研究机构之间的协调也相对困难，造成各个走廊的分析缺少统一的框架。但是，它毕竟是对欧盟空间规划的深化，开创了跨国的大城市走廊规划研究的新领域，为未来的区域空间发展研究指出了新的方向。参考文献1. 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