加强农村社会保障法制建设.doc

加强农村社会保障法制建设2007年9月22日，“中国社会保障论坛”2007年年会在钓鱼台举行。北京大学教授贾俊玲在年会上发表题为“加强农村社会保障法制建设”的演讲。北京大学教 授贾俊玲 社会保障法律体系，我国的主流观点是包括社会保险、社会救助、社会福利、军人优抚四个组成部分。其中社会保险是支柱内容。一、城乡社会保障立法进程具有历史阶段性特点各国社会保障立法一般首先从城市开始，当社会经济发展到一定阶段，工业化、城市化发展到一定程度时，才逐步建立农村各项社会保障制度。从城市到农村，可能滞后3050年时间。如德国1883年颁布了第一个工人疾病保险，半个世纪后的1957年才颁布农民老年救济。日本1941年建立了厚生年金制度，1971年才建立农村养老保险。在市场经济体制的建立过程中，我国城市地区的社会保险立法，经过制度改革和试点工作，已经初步完善了社会保障法律体系中的主要内容。但是占全国总人口80%的农村社会保障，基本被排除在统一的法定体系之外。农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。从我国1950年发布适用城市的第一个中华人民共和国劳动保险条例算起，已经有50多年时间了。就是从我国工业化、城市化已开始发展到一定程度来看，也应该到了建立覆盖城乡的社会保障体系的历史阶段。我国农村正在推进的养老保险和新型合作医疗制度，也为建立覆盖城乡的社会保障法律体系提供了有利条件。二、农村社会保障立法中，需要特别关注的是对几个弱势群体的保护三农问题的核心是农民，农民社会保障权的实质是农民的物质利益。除目前受到广泛关注的农民工之外，还有两个农村社会群体的利益需要获得法律保障：（一） 关于农村失地农民的权益保护在工业化、城市化过程中，对失地农民给予补偿是国际惯例。由于我国土地所有权的特征，土地的征收是行政行为，不是市场行为，征收中政府处于先天的优势地位。值得注意的是：保障失地农民的权益，需要两种法律的调整。对失地农民的土地补偿、安置费等，是民事、经济法律关系；而对失地农民的就业、养老、医疗等，属社会保障法律关系。即使在解决失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费可以从征地补偿费、安置帮助费和政府土地出让金中安排，也是两种不同法律的调整。也就是说，即使失地农民得到了较为合理的失地补偿，也不等于获得了全面的法律保障。（二） 关于对农村雇工权益的保障此处的农村雇工不是指农民个人之间的帮工，而是继农民工以后出现的一个社会群体。雇主是承包集体土地的农业生产经营者，往往是农村中种植、养殖、饲养生产的能手，通过承包、转包等方式拥有较多的土地使用权，有较先进的生产资料，向规模化、集约化、市场化发展。雇工有的是既经营自己承包的土地又兼职被雇用；有的是将自己承包的土地转包给雇主，同时又被雇用；有的是可能放弃承包权，完全被雇用。农村中的雇工现象已形成了一种特殊的劳动关系。它不同于劳动法上的劳动关系，也因农业生产的特点，不能适用劳动法上的各项劳动标准。但他们确实存在着雇用和被雇用的从属关系，随之出现的是在工资报酬、工作时间、生产安全、职业病危害等需要给予保护。这个群体也没有工会组织为其维权。而现行劳动法、劳动合同法是将农村雇工排除在外的。继对农民工、失地农民的权益关注后，应该对正在发展的农村雇工问题特别关注。根据农业生产经营的不同种类，在工资报酬、生产条件等方面给予保护，也应有监督办法。三、关于农村社会保障立法的几点构想（一）对重要的法律进行修改、解释时，将能够适用农村的内容包括进去。如修改劳动法时，适用范围包括农业生产经营主体。物权法181条中出现了“农业生产经营者”作为主体的概念。正在起草的中华人民共和国社会保险法已考虑将农村养老、医疗保险纳入进去。（二）制定框架式的、综合性的农村社会保障法通则，为逐步形成体系，作出原则性规定。（三）进行急需的农村养老保险、农村新型合作医疗保险、农村社会救助法的立法工作。（四）建立完善的农村社会保障体系，或将农村社会保障主要内容纳入城乡统一社会保障立法，要走很长的路，要在城市化不断成熟的历史阶段中完成。在现阶段，农村社会保障立法，只能有一部分用硬法的形式保障，即由国家立法机关制定的、以国家强制力保障实施的、不服从要承担否定性后果的、全国统一实施的法律。硬法的立法成本高。软法原来主要适用于国际法中，现在各国将其不断扩大到环保、劳工、消费者权益等领域。软法是由国家机关制定、发布的命令、规范，各种行业性规则，社会团体发布的文件等等。当硬法立法不成熟时，用软法规范农村各种社会关系，适合我国现阶段农村实际情况。如对农村失地农民的就业、养老等保障，社会关系比较复杂，各地的实施条件也有诸多差异，适于用软法形式根据实际情况予以保障。城乡拥有平等的社会保障权，建立覆盖城乡的社会保障体系，不等于在立法规范上无差别，主要是实施的可行性。（五）强化解决农村社会保障纠纷的救济立法。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，需要设立简便可行、减少成本、适合农村地区的解决纠纷的法律服务体系和司法救济制度。如：农村派出法庭的法官资格需考虑农村的实际需要和办案程序，改善坐庭审案的办法；农村纠纷不可能全部依靠司法程序解决，对农村司法所法律服务人员的资格、职责范围等，应有明确定位。加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难