税务内部行政管理体系的理论建构与实践.doc

税务内部行政管理体系的理论建构与实践税务内部行政管理体系是税收工作的基石，对于确保各级机关保持良好的工作秩序和协调高效运转具有重要的意义。本文拟从建构论、系统论、控制论、信息论的角度对行政管理体系建设进行探讨，并就在实际工作中如何加强和创新行政管理工作进行阐释，进一步优化完善行政管理流程，加强内部协调配合，规范工作秩序，改善工作生活条件，使行政资源配置更加优化，行政管理效能显著提高，行政运行成本明显降低，服务保障能力不断提升，全面建设法治、服务、 责任、和谐、效能、廉洁的国税机关。一、税务内部行政管理工作存在的问题及原因（一）内部行政管理体系定位不准确，思想认识上有误区。一是内涵和概念不明确。对于内部行政管理体系的内涵及范围模糊，对工作目标、措施、原则等内容和要求存在认识上的误区；二是责任不明晰。有的认为规范行政管理是一把手的事，与自己无关，或者认为那是办公室抓的事，各相关部门在行政管理上难以形成齐抓共管的局面；三是重视程度不同。少数干部职工重视税收业务，忽视行政管理，总认为做好税收业务是实，做行政管理是虚的，使行政管理措施在落实上不可避免地出现了管理不全面、工作运行紊乱等现象。（二）行政环境制约了行政管理的深入开展和创新发展。税务行政管理由于更贴近具体的人和事，范围几乎涵盖了政务管理、后勤保障、人员及岗位管理、行政服务等需要多个部门承担的工作任务，由于受所处范围和自身环境的限制，其复杂性、被动性和协调性显得更为突出。同时，工作流程不完善，导致行政管理过程和办事程序的设定顺序设定，时间、空间的布局以及重要环节和节点的监控和制约都存在一定的问题。（三）工作落实上有偏差。一是按主观意志办事，忽视了制度管人。有的同志在接受工作任务之后，沿袭老的工作习惯，凭主观意志办事，很少想到管理制度，总是采取“求快”方法进行处理。二是重平衡协调，忽视了系统管理的导向性。如在考核评价、奖惩处罚等方面，往往尽可能的方方面面都兼顾到，而忽视了行政管理的内在要求和舆论导向。三是重制度完善，抓落实不深入。往往是制度规范完善后，就“制度上墙、装订成册”，而不能在日常工作中长期贯彻落实到位。（四）管理手段有待于进一步改进。一是人治管理、人情服从仍占一定地位。虽然有利于发挥其决策快、效率高、约束少的优点，但也有因“人治者”素质差异或不稳定，带来了工作随意性和局限性等问题，在一定程度上影响了管理效率。二是可操作性不强。虽然制订出台了许多办法、机制，但在实际工作中，有的不实用、不适用、用不长、用不好。三是精细化管理不深。存在岗位职责不明、操作流程不优、管理措施不细、协调配合不当等问题。（五）管理机制上缺乏活力。一是激励评价机制不全面。很多人愿意从事税收业务工作，不愿意做行政管理工作，愿意到办公室等行政岗位的人少之又少，目前缺乏有效的激励措施吸引人参与内部行政管理工作。二是检查监督与考评机制不完善。由于行政管理一些岗位职责界定的还不是很明晰，还没有科学的绩效考评标准，以及执行中人为因素的影响，苦乐不均、甩手掌柜的现象也没有有效避免，相互观望停滞不前或者得过且过的思想制约了行政管理难以创新或突破。三是文化引导还没有真正深入。往往偏重的是表层行为文化活动开展，忽视深层的制度文化、精神文化的建设，缺乏针对性和适用性强的文化指导，还没有形成稳定积极的良好作风和氛围。二、运用建构论方法体系，科学规划行政管理体系的基本范式建构是一个借用自建筑学的词语，原意是建筑起一种构造。现代建构论是指在已有的体系上建筑起一个分析、阅读系统，使人们可以运用一个解析的脉络去拆解那些体系背后的因由和意识形态。通过建构，将旧的存在置放在新的视野中，进行重新审视、整合、解构、重构，形成一种满足新的框架及要素等需求的科学体系。（一）行政管理研究的基本范式。纵观行政管理理论的发展，可以看出行政管理的研究有三条相对分明的途径，各自对行政管理有不同的阐述。一些人把行政管理视作一种“管理行为”，与民营部门的运作类似；另外一些人强调行政管理的“行政公共性”，从而关注其政治行政层面；还有一些人注意到权力及管制实践在行政管理中的重要性，从而从法律视角研究行政管理。这样可以把行政管理的研究途径分为管理、政治和法律三种途径，他们对于行政管理的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦有不同的方法看待个人，而每一途径对如何开展行政管理都有各自不同的主张，其具体特征如下所示：行政管理的不同视角特征视角传统管理途径新公共管理途径政治途径法律途径价值效率、效能和经济（3E）成本收益，顾客的回应性代表性、回应性及责任性法制的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平组织结构理想的官僚模型充满竞争的企业化模型组织多元主义行政裁决制对人的认识非人性化的个案、理性人顾客群体成员完整之个体，特定阶段之组成成员，理性人认识模式理性科学主义的理论推理，经验观察，指标测量，实验协议、民意，政治争辩归纳性案例分析，演绎式的法律分析，反复辩论程序预算理性（成本收益）以绩效为基础，市场驱动渐进主义以权利保护为基础决策观理性全面分算化，降低成本渐进模型程序性渐进主义行政部门职能特征执行执行立法司法通过对以上不同理论流派的介绍，既可以了解行政管理存在着哪些基本理论，也可以分清这些流派划分行政管理理论的标准，为我们建构、解构和重构行政管理理论体系提供了基础。我们认为，不同流派所面临的时代课题不同，观察行政管理实践的角度不同，从而对于行政部门如何良好行政的基本逻辑也存在较大的差异，而这些逻辑的差异大多反映了不同流派追求价值的不同，从而形成了不同的行政管理理论。（二）后现代理论对行政管理理论的影响和渗透。后现代理论在行政管理领域的跨学科繁殖产生了后现代行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，行政管理被建构为一种科学、一种技术、一种企业、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，行政管理应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。后现代行政管理研究重视流程再造。开始考虑响应复杂多变条件下的个性化需求，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。如果要在现有体制框架下，解决需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。（三）社会管理对行政管理研究的要求。目前，我国高度重视加强和创新社会管理。提出要最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的总要求。税务部门行政管理是社会管理的一部分，因此行政管理体系必须在社会管理的框架下进行建构，形成社会管理的合力。重点包括以下内容：1建构以权利为导向的社会政策决策机制，尊重和保障组织和个人的权利和自用，加强服务体制建设，提升服务水平，推动社会融合。2健全风险评估机制和应急管理体系建设，提高应对各种风险的能力，并形成维护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。3增强参与社会管理的活力，进一步完善社会管理的运行机制。倡导参与型行政理念，形成兼顾各方各类利益、维护个人的发展利益与环境生态利益相结合的可持续发展管理机制，努力实现生态系统良性循环。（四）行政管理在社会管理创新理论指导下的路径选择。1推进行政管理，首要的是搞好制度建设，完善行政管理的一系列制度规范，建立与构建和谐社会相适应的行政管理新格局。2推进行政管理创新，特别重要的是要完善参与型及自治型治理结构，重视对优秀的管理者、优秀的专业人员和优秀的组织的培养和培育，通过对社会管理领域进行过程引导和规范，实现政府部门对创新活动和创新行为的有意识引导、调控和激励，形成卓有成效的社会管理创新生态机制。3行政管理创新要确立正确方向和科学路径，要促进活力而不是要限制活力，要对利益调整进行结构性改革，强调要尊重不同的价值观念，倡导不同的行为模式，倾听不同的利益诉求，重视沟通与协调。要对利益调整进行结构性改革，同时要尽可能地兼顾各方各类利益。4行政管理创新是一种具有高度自主性的创造性活动，依赖于不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击，依赖于开放性、自由交流、容忍不同观点的环境，更依赖于相关各方全方位参与管理、决策或者提出合理化建议。三、运用系统论方法体系，科学规划行政管理体系的构成框架系统论方法是指用系统的观点研究和改造客观对象的方法，从整体的观点出发，全面地分析系统中要素与要素、要素与系统、系统与环境、此系统与他系统的关系，从而把握其内部联系与规律性，达到有效地控制与改造系统的目的。从系统论的观点出发，行政管理研究要始终着重从整体与部分（要素）之间、整体与外部环境的相互联系、相互作用、相互制约的关系中，综合地、精确地考察对象、以达到最佳地处理和研究问题。系统论方法要求人们建造反映系统运动变化规律的数学模型，定量地进行研究，探索实现优化的途径和手段。该方法的基本原则主要有：（一）整体性和综合化原则。整体性原则是系统论的一个最重要原则。它要求人们在研究问题时，要牢固地树立全局观念，始终把研究对象看作一个有机整体。用什么要素（子系统）构成整体，各要素（子系统）之间的关系如何安排，都要有利于系统整体功能的发挥。我们研究的内部行政管理，不应只局限于研究狭义的税务行政管理，而是要把视角放到整体税收工作的一个有机组成部分来研究，对税务机关内设机构及其工作人员的工作质量和行政效率等方面的管理进行研究。其内容可分为行政组织管理、财务管理、资产管理、政务管理和后勤事务管理等。其中，行政组织管理主要包括组织机构设置、工作流程等；财务管理包括财务收支管理、预决算管理、政府采购管理、内部审计管理等；资产管理，主要是对物的管理，包括房产管理、基本建设管理、车辆管理、办公用品管理等；政务管理，主要是对政务性工作的管理，包括综合材料撰写、公文处理、税收宣传、档案管理、会议管理、机要信访管理等；后勤事务管理包括后勤接待管理、安全管理、环境管理、医疗管理和食堂管理等。 （二）联系性原则。联系性原则的意思，一是讲系统与外部环境的联系和制约；二是讲系统内部各元素之间的相互联系和制约。从哲学意义上讲，系统、环境和要素是有密切联系的，一种事物总是存在于某种系统之中，从而作为该系统的一个要素。如果把这一事物从其特定的系统中离析出来，它就必然落于另一个系统中，成为具有新质类型关系的系统中的一个要素。任何一个系统都是较高一级系统的要素（或子系统），同时任何一个系统的要素又是较低一级的系统。对于一个特定系统来说，其他系统则是该系统存在的外部环境。所以，系统、要素和环境三者是有机统一的关系，是彼此相互联系和相互制约的。内部行政管理体系属于狭义税务行政管理的范畴，侧重于税务机关内部的行政管理，主要包括税务机关内部的行政组织、人事、财务、资产及后勤保障等政务事务的管理。从税务整体工作体系的构成及定位看，六个子体系中的税收征管体系、纳税服务体系是眼睛向外、面向纳税人的，属税收业务管理的范畴；内控预防、国税文化、行政管理和人力资源等其他四个体系是眼睛向内、面向税务机关内设机构和税务工作人员及其工作质量的管理。其中，内控预防体系侧重于对执法的监督和管理，人力资源侧重于人的素质的提升和利用，国税文化侧重于整体氛围和环境的营造，行政管理体系侧重于对行政事务的管理。 （三）动态性原则。任何系统都不是绝对的、封闭的和静止的，它总是存在于特定地环境之中，与外界进行能量、物质、信息的交换，受着环境的影响，具有开放性，随环境的变化而发生变化。因此，行政管理体系也是一个动态发展的过程。 （四）最优化原则。这是系统论的出发点和最终目的。人们对系统进行研究和改造的最终目的，是为了使系统发挥最优的功能。行政管理系统可能有多种组成方案，要选择最优的方案，使系统具有最优功能。这需要通过调查研究、模拟运行才能实现。所谓系统论的科学研究法，就是根据上述的理论，把行政管理体系研究的对象放在系统的形式中，从整体上、联系上、结构的功能上，精确地考察整体与部分（要素）之间、部分与部分之间、整体与外部环境之间的关系，以求获得最优处理问题的一种方法。四、运用信息论方法体系，科学规划行政管理体系的运作模式在信息时代，信息技术是最基本和最为普遍的技术手段，在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会普遍应用着信息技术，行政管理领域也不例外。当前，我们正处在行政信息技术化的起点，预测信息技术在行政管理中带来变革的合理形态，对于我们在行政管理领域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。（一）信息技术对行政决策的影响。行政决策是行政决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的过程。信息技术发展对行政决策的影响是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。1对行政决策目标的影响。信息技术发展改变了人类生活的环境，为此对行政管理提出了新的要求。对于公共产品的提供者政府而言，一切应以公共产品的消费者的满意为决策的根本目标，决策过程的行政参与民主公开就成为一种必然选择。随着政务公开活动的开展，群众对政府的满意度也相应提高。2削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。”而信息技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以作出必要的决策，无须事事先向上司汇报，再执行上司的决策，真正做到“将在外，君命有所不受”。3改善行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说，而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。信息技术的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子政府的实现，使得公共行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象，从而提高了行政决策的科学性和合理性。4支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。随着信息化的发展，信息技术在非程序化决策中的强大作用逐步体现出来。（二）信息技术对行政方法的影响。信息技术与行政方法密不可分。所有行政方法都要有相应的信息支持，而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。信息技术发展引起行政方法的创新主要通过以下途径：1改善现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。例如目前行之有效的网络规划技术，就运用了先进的信息技术予以支持，从而大大提高了行政管理效能。网络规划技术源于十九世纪末美国学者甘特发明的甘特图，后发展为横条图形计算法，这是一种较为简单的安排工序和时间的图表。后来随着科学技术的发展而不断改进成为网络规划技术。网络规划技术具有较高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于计算机等信息技术的运用。2创立全新的行政方法和行政措施。信息技术的发展使决策支持系统（DSS）、电子会议系统（EMS）、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为可能。在行政管理中应用这些管理方法能够提高行政效率，降低行政成本。（三）信息技术对行政组织的影响。传统的行政组织形式是层级组织结构。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相对应，而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。层级组织结构的最大优点是效率较高，其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自身的全面发展。社会经济环境的不断变化，使得层级组织的革新不可避免，而信息技术的发展为之提供了强有力的支持。1中间管理层的缩减以至取消。中间管理层是信息通讯技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。这种失真的原因有多种，其中一个原因就是中间层争功诿过现象，这也是信息传递不畅的结果。现代信息技术将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步缩减以致最终取消中间管理层。2管理幅度增宽。信息技术使管理者和其下属可以随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间。所以一个管理者能够指导更多的下属人员，增宽管理幅度。这一趋势对于行政机构改革有一定的启发。 3行政组织绩效的改进。信息技术的发展极大地提高了工作效率，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需行政人员大为减少，从而行政组织更加精干高效。行政组织中信息技术的采用有利于提高行政组织产出绩效和促进行政组织成员的自身发展。信息技术可保证行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流。五、运用控制论方法体系，科学规划行政管理体系的决策运行和工作流程控制论研究的是关于动态系统控制和调节的问题，并以一种整体概念强调它们运动与演变的一般规律。控制论揭示了事物联系的反馈原理，用以实现对系统的有效控制，对于决策运行和工作流程的管控有重要的指导意义。（一）决策运行体系。借鉴过程控制理论和全面质量管理的理念，对决策运行过程进行全程监控和管理，以战略管理、质量管理、绩效管理、问题管理等先进管理理念为指导，通过不断完善科学民主决策、计划管理、绩效考核、工作讲评会等工作，规范行政管理决策、执行、监督、改进运行程序，及时发现并纠正行政偏差或过错，优化行政效率、降低行政成本、提高工作质量，是行政质量控制体系的主要目标指向。1以战略管理为导向，不断完善科学民主决策。进一步优化税收调研制度，实事求是地分析一年来的工作总体情况，特别是存在的问题，倾听一线干部呼声，广泛收集工作意见和建议。2以质量管理为基础，不断完善计划管理。不断优化全方位质量管理的理念，从计划管理入手，抓好年度重点工作项目和日常重点工作项目，对工作实行PDCA过程管理。重点工作项目