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发表于管理世界杂志2006年9月168169页（篇幅关系红字部分被删节）“亲民”政策呼唤“平权式”的治理结构世界银行2006年世界发展报告的启迪程漱兰 贺达水 周晓丽“公平与发展”，是世界银行的第28辑年度世界发展报告（英文版，2005年9月；中文版，清华大学出版社，2006年2月；报告概要请见世界银行中国代表处网站：/Chinese/content/wdr06.pdf）的主题。这一主题，与胡锦涛为总书记的中共中央“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果，全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会”的主张如出一辙。报告从历史与现实、成功与失败、经验与逻辑等多方面阐述了“从长期看，公平和效率是互补的，而不是非此即彼的”观点，给出了“公平与效率统一”的多种解释。这种提法，比起“更加注重公平”（相应的，“更不注重效率”？）的提法更为科学合理。报告充分而有力的分析，足以让所有以“效率”为名反对“公平”的说法都不攻自破。一报告分为“不公平的现状”、“公平的意义”和“如何实现公平”三大部分。在第一大部分，报告分别分析了国家内部的不公平与全球的不公平，衡量并分析了个体间的不平等和群体间的不平等，对健康、教育和经济等不公平因素决定的个体之间的差异，对阶层、集团等非地理因素及区域等地理因素决定的群体之间的差异，对不平等的增长因素、不平等的动态变化，进行了全景式的描述和分析，证明了“机会”的不平等是导致所有差异的基本因素，凸现了“公平即机会平等、并避免绝对贫困的结果”的准确概念。在第二大部分，报告对公平的主观价值取向存而不论，主要从微观的、经济的、现实的角度和宏观的、政治的、历史的角度，论述了公平对于效率的价值不公平危害发展。从经济运行角度看，当市场不完善时，财富和权力的分配影响投资机会的分配，财富和权力的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力浪费，资源分配丧失效率。这是因为，发展中国家的信贷、保险、土地和人力资本市场均不完善，无法自动实现资源的最佳配置。市场不完善的后果是在工业和贸易、农业、人力资本等各领域投资不足，资源未必流向回报最高的地方。例如，贫困家庭的天才儿童无法完成小学教育，而富裕家庭的庸才上完了大学；又如，尽管凤梨取代传统作物的平均回报率超过1200%，但当无法获得信贷，穷人为保证消费，只能放弃这种高风险高收益的机会；自耕农比佃农有更大的积极性投资于土地，所以，土地改革是最典型的公平效率统一的实例；而对家庭内的女性投资，是公平效率统一的又一实例。报告给出了“市场失灵起始资源禀赋不公平、后续投资回报不公平资源配置低效”的公平与效率的内在关联，阐释了对机会/资源实行再分配，以提高资本使用的生产效率的经济缘由。从政治体制的角度，报告论述了制度和政治上的不公平对于社会的巨大经济“成本”，导致发展受阻的后果。报告以19世纪墨西哥的“裙带资本主义”与美国的“竞争资本主义”的银行系统的截然不同的绩效比较指出，经济上的不公平通常加剧了政治上的不公平，权力的分配能够决定收入的分配；权力分配与制度质量相互作用；制度在发展中扮演中心角色。报告的核心观点是：权力的不平等会形成将权力、地位和财富的不平等永久化的制度，不利于长期增长所依赖的投资、创新和冒险。良好的经济制度在根本上是公平的：社会要繁荣，就必须创造促使绝大多数人口进行投资和创新的激励机制。但是，要出现这样的公平的经济制度，必要条件就是权力分配不存在高度的不平等，并且对公职人员行使权力进行制约。那些走上促进持续繁荣的制度化道路的国家，是因为政治影响力和权力平衡的公平度增加。可以保护和加强所有人的人权和财产权的公平的好制度将带来持续的经济增长和长期繁荣。在第三大部分，报告将实现公平的途径概括为“竞争环境公平化的公共行动”通过纠正市场失灵和机会/资源的再分配，促成政治环境公平和经济环境公平，国内环境公平和国际环境公平。由三项政策构成的国内公共行动包括：第一，投资于人的能力（教育、健康、社会保障和社会援助，及为此提供财税保证）。第二，构筑人的能力的回报所需公平的“公”环境：扩大获得司法公正、土地和基础设施的渠道。建立公平的司法体系。法律制度是社会游戏规则的基础和反映，是程序公平的核心所在，是投资至关重要的基础广泛的财产权和公正的争端解决机制的核心所在；法律也可能加速社会准则的转变，司法体系可能对不公平的惯例提出挑战，成为推动社会领域变革的进步力量；确保法律实施中的公正性，司法独立需要问责制配套，防止强势和富人群体腐蚀、影响或蔑视法律的风险；实施让人们更容易使用法律体系的措施。耕者有其田、平均地权的土地改革，是农村穷人获得公平机会的基础。就公平而言，基础设施服务由私营经营者还是公共事业部门提供，其重要性低于服务提供者所面对的激励结构和对普通公众负责的意识；政策重点是，以可以承受的价格向贫困人口和贫困地区提供服务以扩大基础设施服务的覆盖面，建立对服务提供者的问责制，扩大接受服务者的发言权，加强行业治理。三是构筑人的能力的发挥所需公平的“私”环境，促进市场的公平性，竞争环境的公平化。市场是机会的核心。受操纵的银行体系是一个利益交换体系。少数几家大银行获得市场权力的保护，它们以优惠条件向少数特定企业贷款，它们未必是收益率最高的企业。凡是权力和财富极不平等、制度薄弱、金融体系受到操纵的社会，金融部门的范围往往狭窄，主要为有权势的群体服务，资产质量不良。而开放金融的自由化，往往被权势或者富人集团所操纵。所以，金融改革须加强问责制，向社会开放，履行对国际社会的承诺。对于劳动力市场，应确保核心劳动标准在非正规劳动力市场也能有效执行，核心劳动标准包括，禁止奴隶或包身工，禁止童工，禁止歧视，集会结社自由，工会集体劳资谈判等。要权衡保护劳工与企业重组灵活性企业重组有助于保持增长活力，创造就业。市场正常运行需要宏观经济稳定。稳健的宏观经济管理有助于社会公平。这是因为，危机应对成本更多地由穷人承担。民粹主义的宏观经济政策早晚会对公平和经济增长带来不良后果。要建立防范危机的制度。由两个方面构成了促进全球公平的国际公共行动，与发展中国家的上述三项国内行动互补。第一，使全球化市场更公平地运转，全球市场运行规则要更公平，穷国参与规则制度过程；改善穷国穷人禀赋，让穷国穷人更多受益于全球化。为此，须放松临时迁移进入经合组织国家的限制，实现多哈回合框架下贸易自由化计划，允许穷国使用仿制药物，制定更适合发展中国家的金融标准。第二，提供发展援助以补偿穷国穷人资源禀赋不公平，国际转移支付为国内政策提供支持。为此，须提高援助水平，兑现富国0.7%国内收入用于援助的承诺；改善援助的效果，消除制约因素，放弃附加条件，鼓励穷国参与；避免用债务抵消发展援助。二报告关于公平与效率高度统一的论述，对于经历了二十余年经济起飞和繁荣的中国，可谓句句意味深长；然而，报告关于促进公平、让民众分享繁荣的种种公共行动建议，对于正全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的中国人，均耳熟能详。所以，问题不在于人们知道不知道应该采取什么公共行动；而在于，政策如何从纸上落到实处、从中央落实到基层，有什么基础性的因素在顽固地妨碍着政策的落实，如何克服这种障碍。世行报告给出的印度北方邦一个村庄的实例显现了答案。诸多学者们对该村庄19501990年代长达40余年的发展进程进行了持续的观察，发现了等级、性别、土地占有等初始机会的差异，导致了教育、工作机会差异，进而导致了收入和资产差异。这期间，该村庄人均收入年增长率约2%，贫困率从47%下降到34%，基尼系数从0.46上升到了0.55。尽管，印度政府实施了种种促进发展的公共政策，但是均成效不佳。在这40余年间，该村庄实施了多达18项的政府发展计划，包括公共道路建设、义务教育、免费基础医疗、养老保障、平价商店、农业合作，等等，但是绝大部分项目并没有发挥作用，尤其是那些包含再分配效果的项目；只有那些有强有力政治支持的项目才得以成功实施。民主制度建设也同样法律规定村务委员会应该每几年就举行一次，但是实际上它几乎从来都没有召开过；1984年，法律要求村务委员会中至少有一名女性代表，但是从来没有选出这样的女性代表，甚至女性几乎都没有出席过村务会议；所有的决定和决议都由村长（他通常来自村庄中的掌权阶层）作出。现代制度（选举、低等阶层席位、村务委员会中的女性代表要求）几乎没有对当地政治中的精英统治和非参与性特征产生深刻的影响。由于存在权力和影响的不均等分配，国家和中央政府的政策到达村庄层面时，不可避免的被歪曲了。因此这些政策不但没有实现预期的经济和社会进步，反而加强了这种不平等的现状。特权阶级始终享有对集体事务的统治权力，而普通民众只有服从而不是参与。报告因此抽象出了“集体不为”的概念：社会高度碎片化，几乎没有任何共同参与的集体行为，无论是合作还是反对。这种集体行为的缺乏是该村庄发展极其缓慢的主要原因之一。学者们总结道：“如果政治权力的分布不发生深刻的变化，政府干预行为几乎没有可能得到改善，无论是对国家还是地方层面都是这样。”以此对照我国目前正在进行的和谐社会构建，可以发现，在所有重大举措中，我们存在一个重要的遗漏和谐社会构建的所必需的“平权式”的治理结构基础。仅仅当社会/社区存在“平权式”的治理结构，中央政府的所有的“亲民”政策才能真正发挥效用。治理结构，即终极权力对实际控制权力的约束机制。现代社会/社区应有的治理结构，即普通民众作为权力的终极所有者（所有共和国性质的国家的宪法必有“一切权力属于人民”的宣示）对实际控制着社会/社区的立法、行政和司法系统及其职能人员的有效约束机制。由普通民众有效行使终极控制权力的社会/社区，即谓具有了“平权式”的治理结构。在这种治理结构中，“亲民”、“惠民”政策受到来自普通群众的响应和监督，才不会异化。必须承认，“平权式”的治理结构并非在所有地方都现成。我们曾经普遍有过这种治理结构中国革命打破了数千年凝固的社会分层结构，造就了区域/社区内机会均等、结果不绝对贫困的格局，所以才有了后续的实质性进步。改革开放近三十年繁荣的起点，尤其在农村，正是这种“平权式”的治理结构。承继土地改革成果的土地的农民家庭均等承包经营，是这种治理结构的经济基础；毛泽东时期近三十年的阻止干部剥夺群众的持续整肃，是这种治理结构的政治基础。然而今天，“平权式”的社会治理结构似乎正在离我们远去。对于实际控制过程的诸多中青年才俊，“平权式”的社会治理结构这个概念非常陌生，让他们非常不习惯。他们往往不能意识到，他们得以控制过程的终极权力来自普通民众的委托；他们不明白，新一届中央领导集体实施科学发展观、建设和谐社会的战略，正是让终极权力回归普通民众、从而把握发展的正确方向的重要努力，是对“GDP至上”、“精英至上”发展观的拨乱反正。这种新中国五十余年的主流思想，同时也是符合人类社会普世价值的现代理念，恰恰为这些自诩为现代、甚至后现代精英所完全无视。在这样的精英们的实际掌控中，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体的“亲民”政策，就可能需要印度北方邦那个村庄的40余年“发展”努力作为“前车之鉴”。例如，对农民“多予、少取、放活”的农业新政，农村新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，无不需要健全的基层社区的“集体行动”的“承接”。如果任凭一些地方社区的“原子化”状态（见贺雪峰的研究），如果现实中一些经济精英和政治精英们不愿让普通农民“放活”，不愿对普通农民“少取”，甚至利用掌控中央政府“多予”资金的机会强化自身的经济和政治实力，那么，怎么可能期待新农村建设惠及全体普通农民和整个社区？又如，全国人大正在审议的农民专业合作经济组织法，要不要向“大户控制”的现实让步？能不能对合作制原则进行变通？如果这样的话，旨在扶持普通农民组织起来的公共资金，非但无助于构建“平权式”的治理结构，反而实际强化了精英控制能力和精英控制格局。那么，这个法出台有何意义？这样的“合作社”有何意义？用来资助这种“合作社”的公共资源有何价值？世行的报告因此给出了“不平等陷阱机制”的概念：财富的分配，将人、社区和国家划为统治群体和被统治群体的社会身份；权力的显性和隐性（婚嫁、政治操纵和暴力）使用加固经济和社会差别（精英阶层将不平等固定化）；政治、社会、文化和经济等不同形式的不平等之间相互作用，盘根错节扼杀生产要素的流动性，边缘化和被压迫群体将不平等内部化（不同群体在权力和地位上持续性的差别，可能会内化为将不平等永久化固定下来的