论养护者受益权的保障.docx

2009年第lo期No10 2009总第193期C，eneralNo1 93论养护者受益权的保障唐钊(西南政法大学经济法学院，重庆400031)摘要 为解决“公地的悲剧”，我国有必要创设一种新型权利养护者受益权。文章着重分析养护者受益权与其他 权利之间的主要冲突及有关举证和认定问题并指出：养护者受益权在多数情况下是与其他物权不相冲突的，但在环境保护 问题上，养护者受益权应优先于所有权中的收益权；当养护者受益权遭受侵犯或与其他权利发生冲突时，如何认定赔偿责任 条件和因果关系对于冲突各方是十分关键的。关键词】环境；养护者受益权；举证责任中图分类号IY92268(文献标识码A【文章编号10053492(2009)10012204收稿日期2009052I【作者简介唐钊，男，西南政法大学经济法学院博士生，湖南商学院讲师，主要研究方向为经济法学、环境资源法学。一、养护者受益的确立境保护和生存发展所必须的权利规则。具体来讲，养护者受 环境资源问题的产生与控制，奠不与资源的配置方式和益原则适用于以下几种情况：(1)自然入、法入或其他组织治 主体的权利义务运行模式直接相关。当今环境污染形势日 理污染，相关责任单位或个人不得以未经许可为由，拒绝履 趋严峻，一个很重要的原因是可主张的环境权利小于环境污 行支付他人代为治污的费用及劳动报酬的义务。(2)自然 染带来的损失，对环境侵害的赔偿(也可再加上国家对环境 人、法人或其他组织，对遭天灾人祸毁坏的土地、林木、草地 侵害者的处罚)不足以实现对环境的恢复。环境侵害与权利 等进行养护，以改善环境质量，养护者有权受益。如农民在 人的损失是不等值的，环境侵害与民事侵权有着质的不同。 获得土地承包经营权后，对承包土地也应存在养护收益的问 民事侵权是对人(法律上的广义的人)的侵犯或对属人的物 题。农民对土地的养护收益如能体现为一种权利，那现实中 的侵害，这种侵害直接指向具体的权利主体。环境侵害不是 土地承包后出现的土地过度利用、肥力下降等土地永续利用 这样。侵害行为不是直接对人的侵犯或对属人的物的侵犯。 的问题就可得到解决。同样的情形也适用于牧民们承包草 这种行为的直接结果是对环境造成某种影响，两不是对人或 地放牧过程中护草的问题。(3)其他有益环境的养护行为。 对属人的物造成直接的危害。我们可以把这种情况归纳为按照科斯定理，“不论法律将权利归属给哪一方都不影响协如下环境侵害公式：“侵害行为环境破坏权利人的 商者在无交易成本(无交易成本表示参与协商者必可轻松达 损害”。环境侵害公式比民事侵权公式多了一个中间环节， 成共汉)的情况下达到最适状态”，这并不是说法律就不必将 而正是这个环节的存在，决定了一般的权利救济不足以解决 权利规定给某一方；而足正好相反，法律正是必须对权利属 环境问题。为解决“公地的悲剧”，我国有必要创设一种新型 于谁做一决定，因为若无私有财产权的明确界定(明确属于 权利养护者受益权。养护者受益是指自然人、法人或其 某一方)，则权利的防商交易便无从开始。“外部性”问题之 他组织，以治污、造林和改善植被为目的，并以契约或实际占 所以难以解决就是冈为外部效果没有私有财产权，故没有市 有并施以具体行为的方式，对严重污染、损毁或可能遭受严 场。波斯纳在科斯定理的基础上提出了自己的观点，“用最 重破坏、危害生存的自然生态环境进行治理和投资，经确人、 低廉的代价就能够避免损害的发生者负担防止损害发生的 评估或交易享有获得相应报酬的权利，而相关责任单位及个 义务”，其缺陷是防止损害究竟由谁负责也会经常因为科学 人均不得以未经许可为由，拒绝履行支付他人代为冶污和绿 技术的变化而难以确定。德沃金批判这是一种“无法律，无化的劳动报酬的义务。可以看出，养护行为具有极强的公益 权利”的实用主义司法策略。在处理经济发展及保障人民不 性。养护行为的公益属性表现为：(1)养护行为的目的在于 受污染的两难问题时，运用养护者受益权权利激励机制来变 防止对社会公共环境秩序的侵害或改善环境质量，使全体人 环境污染的消极保护为积极治理不失为一明智之举。确立 民能够在良好的环境中以健康、舒适，安全地生活。(2)养护 养护者受益权，能提高全社会的环保发展意识，让人民群众 的对象是土地、林木、草皮，其具有生态价值，受益的是广大 自觉投身到环境保护事业中去，努力建设资源节约型和环境群众。(3)对养护者实施补偿的主体既包括一般责任主体， 友好型的和谐社会。也包括政府。二、养护者受益权与传统权利的冲突由于养护行为的公益性质，当我们在处理养护者受益权养护者受益权作为一种有别于传统权利的新生权利，与 保障问题时，需要突破传统民法的原则，确立新的有利于环传统权利之间的边界显得非常模糊，养护者受益权与其他权万方数据利之间极易产生冲突。养护者受益权设立的目的是调动公 求的利益主要足生态利益但不排除经济利益。生态利益和 众参与环境保护的积极性，其不仅与私权有冲突的可能，也 经济利益的关系其实也体现了公共利益与私人利益、短期利 可能会与公权产生冲突。归纳起来，导致养护者受益权与传 益与长期利益的关系。生态利益对人类公共利益和长远利 统权利发生冲突的原因主要有以下几点。首先，养护者受益 益十分重要，当个人权利的行使危及公共利益时，必须确认 权客体具有双重价值属性。作为人的生产和生活资料，环境 和贯彻“公共利益优于私人利益”的原则；我们更不能为了短 资源在法律创制初期就成为了物权的客体。作为市场经济 期利益而牺牲长远利益，这样只会危及人类的生存和发展。 条件下资源配置的基本规则的物权法，却未能有效应对环境 因此，为了社会公共利益，必须对所有权人的权利加以限制。 问题的挑战。养护者养护行为的初衷是为了美化和改善环 关于环境与经济权利冲突的解决与利益衡量，现行法律中已 境，这与一般物权行使的目的不同。养护者受益权与物权同 有不少规定。如民法中的物权制度、关于人类生存的权利配 时指向同一个环境资源时，就存在权利冲突的可能。其次， 置制度、关于侵害环境资源的权利救济制度等。这些制度在 权利具有涉他性与排他性。权利在实现自己的过程中不是 客观上并非直接以保护环境为目的，但也对保护环境资源有 自足的，必须借助他者的协助，这就是权利的涉他性。权利一定作用，如新近出台的物权法对于环境权利的规定。由于 必然以一个或几个保证其实现的义务存在为条件，养护者受 在我国法律中并没规定养护者受益权，因此在养护者受益权 益权的实现必然对他人权利产生影响。权利人为了实现自 与其他权利发生冲突时，养护者很难维护自己的权益。笔者 己所要达到的目标，总要排除外在的阻碍，这就是权利的排 建义在我国物权法和环境保护法中应规定，在环境保护问题 他性。排他性的主要含义是：要排除其他与自己指向同一对 上，养护者受益权应优先于所有权中的收益权。可持续发展 象而性质上对立的权利的实现。权利的涉他性与排他性常 的前提是环境资源的可持续供应。如果我们坚持所有权中的 常导致养护者受益权与其他公民的所有权或用益物权之间 受益权优于养护者受益权，则会大大挫伤养护者改善环境的 发生冲突。再次，权利边界的模糊性。权利是有边界的，并 积极性，可持续发展战略的实施将会因无法落实而大打折扣。 且其边界是模糊的。人不是孤立的，人与人之间总是会发生2养护者受益权与承包经营权的冲突。在承包经营权 社会关系。一个人为实现自己的利益而行使权利时，不能侵 和养护者受益权之间，既有并存的可能，也有发生冲突的时犯别人的权利。因此，权利总要有一定的范围，有自己的边 候。如果在同一块土地上，既有承包经营权，又有养护者受 界。人以经验和语言把握世界的方式，使法律不可能完全清 益权，则两种权利发生冲突的可能性极大。如在中国北方， 晰地界定权利的边界。由于权利的边界是模糊的，其冲突就存在着大量荒漠化的地方，仅存的一些绿地都有可能被牧民 不可能完全避免。 饲养的牲畜和恶劣的气候所破坏。一大批有识之士开始在 (一)养护者受益权与传统私权的冲突荒漠化严重的地方植物造林，确实也取得了一些成果。但在 1养护者受益权与所有权的冲突。依据传统民法理论，牧民的承包经营权和养护者受益权之间也经常发生冲突。 如果公民对某物有所有权，则他对该物可以占有、使用，收益 草场退化问题之所以引起中央政府和公众的重视，在很大程 和处分。任何权利在现实法律生活中总是表现为外在的行度上是因为草场退化所导致的沙尘暴已经严重地影响了包 为，总归有一个适度的范围和限度，因此所有权的行使要受 括北京在内的北方大部分城市，防止沙尘暴成为政府的重要 到其他权利的制约。公民财产权的行使应该符合法律规定， 目标。按照政策设计者的设想，通过承包经营权来明晰草场 这是我国宪法中明确规定的。同样的道理，虽然养护行为 的使用权，克服牧民们吃草原大锅饭的问题。但从上个世纪 具有公益属性，但养护者受益权也要受到其他权利的限制。80年初期实行承包制以来，每个牧民都希望增加自己的牲 养护者受益权在多数情况下是与所有权并存的，但在环境保 畜，这导致草原的退化越来越严重。养护者受益作为一种解 护问题上，养护者受益权应优先于所有权中的收益权。养护决环境问题的制度创新，其在实施的过程中要求牧民们缩减 者受益权优位的确立，有助于公众投身养护事业。因为有了放牧的牲畜，这必然会影响到牧民们的收益，养护者受益权受益的保障，可以激励大批养护者规模化地改造荒山、荒地、 与承包经营权的冲突也在所难免。 荒滩，即通过市场机制变生态环境的消极治理为生态环境的 (二)养护者受益权与公权的冲突 积极治理。无论足对利益的承认、协调或重整都涉及一定的可悲的足，养护者在对抗私权的同时，还得对抗公权的 原则，这些原则体现为对各种利益关系的处理中不同的价值侵犯。下面通过案例来分析一下。1984年，陕西定边县农民 侧重。在法治社会中，法对利益加以适当的调控，必须正确石光银成立了治沙公司并签订了荒沙治理承包合同。从 处理好三种利益关系：关于公共利益与私人利益的关系、关1989年第一批种苗成林开始，石光银多次向林业部门提出间 于短期利益与长期利益的关系以及关于物质利益与精神利伐申请，均遭到拒绝。1997年，定边县组织专家对石光银等 益的关系。正如拉伦兹所言：在利益衡量中，首先必须考虑人治理的6万多亩荒沙进行调查评估，认定治理区内700万 “于此涉及的一种法益较其他法益是否有明显的价值优越株林木总价高达3000多万元。1998年，石光银的林木被国 性。”所有权中的收益权和养护者受益权是不同的，前者一般家划成了生态林，石光银向林业主管部门提出移交林木并要 表现为对所有物加以使用收益。所有人关注的是所有物的求对其投入做出补偿的申请，却遭到了拒绝。石光银这个名 经济利益，譬如一片树林，所有人可能会砍伐林木加工成家义上的千万富翁不仅没致富，反倒欠下500万的债务。我国 具或直接卖掉来受益。所有人受益了，所有物一般也就消失对于特殊自然资源的保护实行特别法优先的原则，在对我国 了或改变性状了。而养护者则是通过改善环境来受益，其追森林资源的保护中，必须遵守森林法的规定。森林法123万方数据第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培作的时候，北方呼吸道疾病患儿都会增加。养护行为作为改 育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必善荒漠化的有效途径，其公益性十分明显。(4)费用难以计 须遵守本法。”林木所有权属于石某，同时，石某作为养护者，算。养护对象容易受天灾人祸影响，毁坏之后要证明养护费 其应享有受益权。养护者虽然享有林木的所有权，但却缺乏用就难加难，生态利益更是难以核算。生态成本的核算是 对林木的处置权，这种残缺的所有权导致了“养护者守着绿一个世界性难题。环境污染的损失计算固然非常复杂，但仍 色银行却取不出钱”的怪现象在现实生活中频频产生。然有办法实现，生态成本的计算则十分困难。产品和劳务一 公权对养护者受益权的侵犯主要表现在：政府职能部门进入市场，其价值就由市场供求关系来决定，它传达出来的 征地、征林，对养护者不予补偿或补偿不够；政府职能部门包是以货币为手段的市场价格信号。一个产品值多少钱，得在 庇、纵容他人侵犯养护者受益权；政府职能部门工作人员不市场销售中才能确认。但我们如何来衡量环境要素的价值 作为，对养护者受益权不予以保护。虽然，养护行为具有双呢?环境要素并没有进入市场买卖。例如化工厂污染海水， 重属性，既能带来经济价值，又促进生态价值。但我国现行造成r水中生物灭绝和沿岸居民的伤亡。化工产品的销售 法律由于过于注重公民对于国家的服从关系，而在公民权利价，即可表现出价格。但因为海水受污染而导致依赖海水生 的保护上则有所欠缺，使得养护者受益权难以得到保障。公存的许多生物的灭绝，这个损失是多大呢?还有因为海水受 权的过分膨胀和私权的相对弱小的状况，使养护者受益权的污染而造成的治理成本和居民生命健康损失，这个账又该如 实现难上加难。例如，由于地方短期利益的驱动，一些地方何核算呢?绿色GDP专家顾问组成员、北京大学光华管理 政府以牺牲环境为代价发展经济，甚至宣扬本地区不怕污学院教授雷明接受财经记者采访时表示，自然资源核算， 染。同时，少数职能部门工作人员为黑色收益所驱动，引狼其实存在不容易处理的地方。比如，如何计算因为森林缩减 入室，对于污染企业毁林开发、侵犯养护者受益权的情形不 而造成的环境以及生态等方面的损失，就像判断健康损害问 予干涉，甚至在污染企业参股分红，为其侵权行为提供帮助。题一样棘手。由于养护行为的上述特点，因此在养护者受益 官员勾结开发商，大搞政绩工程，污染环境，并从中捞取非法权保障方面，除适用前述有关私权与私权或公权间冲突的法利益，不但没被追究生态环境恶化的责任，反倒于GDP增长律规定外，当借鉴环境法的有关规定。 有功。(一)诉讼主体三、举证及认定一般情况下，侵犯养护者受益权的诉讼主体包括冲突各 一般来说，私权之间的冲突，当适用民法和民事诉讼法方，即养护者、相关责任主体(即自然人、法人、其他组织)。 规定；私权与公权之间的冲突，当适用行政法和行政诉讼法原告资格，包括平等主体之间的原告资格(民事、刑事附带民 规定。但在养护者受益权与其他权利发生冲突时。要证明养事诉讼的原告资格)和不平等主体之间的原告资格(行政诉 护行为，维护养护者合法权益，在理论上和实践中都有一定讼原告资格)。根据我国民事诉讼法和行政诉讼法规 困难。养护行为有如下特点：(1)自愿性。当代各国法律规 定，作为原告，必须具备三个条件：一是必须与案件有直接的 定人人都有保护环境的义务，但并没规定人人都有养护义关系；二是必须是认为“自己的”合法权益受到侵害；三是必 务。各国法律一般都经历了从“义务本位”向“权利本位”的 须是自己的“合法权益”已受到侵害。最高人民法院关于 逻辑嬗变，靠国家权力强迫公民履行不合情理的义务既不合执行若干问题的解释放宽 潮流，也不会取得好的效果。历代帝王为自己修造的行宫、 了对原告资格的限制，摒弃了“相对人原告资格论”，明确赋 花园，即使美极一时，也只是昙花一现，很快就被愤怒的人民 予利害关系人提起行政诉讼的原告资格。但对于可能损害 抛弃或被付之一炬。养护行为一般是养护者为追求美好环 的公共利益，受害人没有提起诉讼，以及侵权行为仅造成生 境而实施的自觉行动，也不排除在“养护者受益”的诱惑下而 态环境危害，包括只降低自然界的美学价值时，则会出现合 采取的趋利行为，但总之是自愿的。(2)长期性。俗话说： 法权益被损却无法予以救济的情形。可能原因如下：养护者 “十年树木，百年树人”。一棵树从栽下到成材一般都要十年法律意识淡薄。不知道用诉讼的方式来保护自己的权利；养 左右，这是一个漫长的过程。治理污染同样要经历很长时 护者为避免诉讼而宁愿忍受一定程度的侵害也不愿对簿公 问，如英国的泰晤士河、欧洲大陆的莱茵河在受到污染之后， 堂；养护者由于经济能力等方面的因素不能与强大的侵权人 一度死气沉沉，经历了长时间的整治才恢复了生机。从中可 相抗衡而不得已放弃诉讼；某些情况下侵权人难以确定，养 以看出，养护行为要经历较长时间才会看到成效。(3)公益护者不知怎么办。笔者建议在发生侵犯养护者受益权的大 性。养护行为的目的是为了改善和提高环境质量，旨在解决 案、要案时，应借鉴公益诉讼的有关规则，以免使破坏环境者 人类同自然的矛盾。因此它反映社会公众的意志和要求，为 逍遥法外。赋予公众对侵犯养护者受益权的大案提起民事 全社会的公共利益服务。这是因为，环境污染和环境破坏的 或行政诉讼的资格，不论其本人是否有直接的利益损害，对受害者不是个别人或个别阶层，在其所影响区域内，所有人于打击侵权者的嚣张气焰，保护养护者受益权都十分必要。 都是受害者。环境污染和环境破坏不但影响当代人的生活， (二)举证责任及因果关系认定 而且还会祸及子孙后代。例如中国北部的荒漠化，使得沙尘I举证责任转移或倒置。举证责任，是指当事人应对其 暴发生的次数越来越多，规模也越来越大。沙尘暴给我国造主张的事实提出证据加以证明，并且在其主张的事实最终不 成的损失越来越严重，甚至连吐鲁番旅客列车都曾被掀翻能证实和查明时，承担不利的诉讼后果的责任。按照我国侵 过。恶劣的天气直接威胁到人类的生命健康，每年沙尘暴发权行为法的规定来看，侵权行为分为一般侵权行为和特殊侵124万方数据权行为。所谓特殊，是与一般民事侵权相比较而言的，一般 有力的证明予以推翻，就推定有因果关系的存在，英美法中 民事侵权必须具备四个要件：行为违法、损害结果、主观过 称“事实本身说明问题”。我国立法上没有规定举证责任转 错、因果关系。而特殊侵权行为则不需要同时具备一般民事 移或倒置，在举证责任上坚持“谁主张、谁举证”的举证原则， 侵权所必须的四个要件，侵权行为可能是由合法行为引起 也没有因果关系推定原则的规定。不过，最高人民法院1992 的，行为人主观上也不一定有过错。在一般侵权行为中，受 年发布的关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问 害人应就加害人的过错举证。也就是说，受害人若不能证明 题的意见规定：在由环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原 加害人具有过错，则无权获得赔偿。在环境侵权方面，只要 告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。司法实 原告提供初步证据，证明自己受到的损害是由被告造成的， 践中，因果关系推定原则在环境侵权案件中也早已得到承 这时，举证责任就转移到被告一方，这就是举证责任转移原 认。例如，1989年春，闽西禁县农村村民江甲，在本村水土保 则。与此紧密相关的举证责任倒置原则是指在环境侵权案 持区示范区的“大坪岗”山场开发果园，种植李子1885株， 件中，原由原告承担的举证责任，改为由被告举证，或者原告 1993年。当其李子年均株产205千克时，同村村民江乙却在 只需提出受到损害的证据，如果被告否认应承担的责任，则 该李子林附近建设砖厂。自1994年以后，江甲的李子逐年 必须提出反证。从养护行为的特性来看，其应属带公益性的 减产，到1997年几乎绝收。据此，江甲遂以江乙砖厂燃煤排民事行为。侵犯养护者受益权，一般也会给环境带来不良影放二氧化硫，妨害其李子园挂果为由，向法院起诉，请求法院 响，因此应将侵犯养护者受益权行为比照环境侵权行为。判令被告江乙赔偿其经济损失。根据农业部门鉴定，李子树 由于我国法律还没确认养护者受益权，有关养护者受益对硫比较敏感。在该案中，江甲只要证明江乙的砖厂和自己 权与其他权利冲突的解决也是一片空白。我国民法通则的李子歉收有某种程度的联系，而无需证明江乙的过错和江在民事责任的一般规定中确立了无过失责任，但是其前提条乙行为的违法性。 件是必须有法律的明文规定。1989年修订的环境保护法因果关系推定原则对于维护养护者受益权十分重要，它 第四十一条第一款中，对环境污染损害所承担的无过失责任重视双方当事人之间的经济实力对比、受害的程度、被告赔 作出了如下规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害， 偿的经济能力、损失转嫁能力等因素，强词了法律责任的目并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”在这个规定的性。因果关系推定这种“降低证明度”的方法在当今科技 中，没有要求以加害人有过错与违法行为(或行为的违法性) 高度发达的复杂多样的社会形态下，有利于保护受害人的利 的存在为前提，即只要造成了损害就应当对直接受到损害者 益，因而其理沦方向是妥当的。养护者为进行养护行为一般 承担赔偿责任。除此之外，在其他环境污染防治单行法中也 都投入了大量的劳力和物力，如果再要求其证明养护行为与 都作出了类似的规定。比照环境侵权行为，在养护者受益权所受损害的复杂因果关系，这无异于会封闭对养护者予以救 与私权发生冲突时，依据“谁主张谁举证”原则，养护者应就济的大门。因而，在由养护行为引起