美国国家公园的管理体制.docx

美国国家公园的管理体制 朱华晟陈婉婧任灵芝摘 要 美国国家公园采取的是以联邦政府为核心的集权式管理，并形成了以“国家公园管理局地方办公室基层管理局”为主线的垂直管理体系。国家公园基金会的设立，则是为了整合来自私人部门的资金、技术和人力等资源，从而有效 增进社会福利并保护环境资源。然而，公 私 合 作 管 理 也 存 在 着 难 以 根 治 的 痼 疾。借 鉴 美 国 的 先 行 经 验，结 合 我 国 的 现 实 国 情，未来我国保护地应改变企业主导的运作模式，加大政府管理力度，有效整合社会资源，以增加公众的经济可达性，并鼓励 民间环保团体的监督与参与。关键词 国家公园; 公私合作; 保护地; 旅游资源开发中图分类号 TU986 671 2文献标识码 A根据世界自然保护联盟 ( International Union forConservation of Nature) 的 保 护 地 体 系，国 家 公 园 被 定义为“一片比较广大的具有高度美学价值的自然 景观，由政府批准设立，其内部阻止或取缔人类的占 据和开发，公园内的生态、地貌或美学实体受到切实 尊重，观光活 动 必 须 以 游 憩、教育及文化陶冶为目 的”1。虽然各国对国家公园的定义和标准有所不 同，但是对国家公园价值和功能的认识与世界自然 保护联盟是一致的。目前国内学者对国外国家公园 的研究多停留在概况分析上，鲜有对其管理模式的 细致诠释。由于缺乏对实践经验的深层挖掘，某些 地区建 立 国 家 公 园体系的尝试多以失败告 终2。 本文作者于 2010 年利用在美国为期一年的访学之 机，先后对黄石、大雾山、落基山、弗吉尼亚等国家公园进行了实地考察，并查阅了国外相关的研究文献，在此基础上，对美国国家公园的管理体制进行了详 细的分析，旨在对我国国家级保护地的管理有所启 发。一美国国家公园的发展历程及现状美国国家公园的建设最初源于 19 世纪 30 年代著名风 情 画 家 乔 治 卡 特 林 ( George Catlin ) 的 构 想。他在采风途中，亲眼目睹了美国西部大开发对 当地生态环境和印第安文明的巨大破坏，随后便向 当时的美国 政 府 提 议，应 设 立“比任何人想象中都 要大得多的 超 级 大 公 园 ”，以保护园内所有原生态 作者简介 朱华晟( 1974) ，男，汉族，安徽枞阳人，北京师范大学地理学与遥感科学学院副教授，博士，研究方向为经济 地 理 学、区 域发展与规划。基金项目 国家自然科学基金项目( J1103403) 。收稿日期 2012 10 24修回日期 2012 12 1990外国城市城市问题2013 年第 5 期美国国家公园的管理体制的自然环境 和 文 化 风 俗，并 体 现“大自然的本色之 美”。然而，这种构想并不为当时的美国 社 会 所 认 同。在此后的半个世纪里，人们逐渐认识到了保护 原生态自然与人文资源的重要性。1872 年，美国国 会正式批准 建 立 了 美 国 ( 同 时 也 是 世 界) 第 一 个 国 家公园黄石国家公 园。此 后，加 拿 大、英 国、澳 大利亚、新西兰等国家也认识到建立国家公园是保 护自然人文资源的良好途径，由此在世界范围内掀 起了一股建立国家公园的热潮。目前，全球已有两 百多个国家建立了近万个国家公园2。受到战争、经济危机、政府换届、科技进 步 等 诸多因素的影响，美国国家公园的发展大致经历了萌芽、成型、停滞和再发展四个阶段3 ( 表 1 ) ，并最终 形成了现在的规模。目前，依据重要性、适宜性、可 行性和不可替代性等原则，美国将其疆域内的 58 个 景观单元确立为国家公园4，它们多分布在景观壮 丽、地势崎岖的西部地区。美国国家公园的面积广 大，总计保护面积达到 21 万平方公里。其中最大的 弗兰格尔圣伊莱亚斯国家公园，面积达 3 24 万平 方公里; 最小的温泉国家公园，面积也在 24 平方公 里左右5。表 1美国国家公园的发展历程都担任着管家或服务员的角色，为全体国民守护自然文化遗产，并构成了公园经营管理的人力基础。国 家公园的运营经费是美国联邦政府的财政经常性预 算项目。2010 年，联邦政府向国家公园管理局的拨款 占国家公园管理局总经费的 70% 左右，从而为国家公园的运营管理提供了重要的资金保障8。2 国家公园基金会: 公私机构之间的桥梁从 1967 年起，美国国会批准设立了一个官方基二美国国家公园的管理体制作为国家公园的发源地，美国建立了一套以政府为主导、多方力量参与、公私合作的国家公园管理 体制6 7，从而较好地实现了公园保护、游憩和科研的多重目标。1 以联邦政府为核心的公私管理体系美国国家公园采取典型的中央集权型管理体 制，由联邦政府内政部下属的国家公园管理局 ( Na- tional Park Service) 主导管理工作，地方政府则无权 介入6。代表 联 邦 政 府的国家公园管理局是该行 政管理体系的核心，它在由国会制订的法律政策的 框架下，施行对国家公园的实际管理工作，其它机构 或个人的参与都必须获得国家公园管理局的许可。有关国家公园的政策和法律条款则由社会各界向美 国国会发起提案，提案通过后即成立。国家公园管理局下设了 7 个地区办公室，分管 各片区国家公园的事务; 各国家公园内均设有基层管理局，从 而 形 成 以“国 家 公 园 管 理 局地 方 办 公 室基层管理 局”为 主 线的垂直管理体系 ( 表 2 ) 。 截至到 2008 年，整个系统内共有 15828 名 永 久 雇 工，1256 名期约雇工，2984 名季节性雇工，每个雇员金会国 家 公 园 基 金 会 ( NationalPark Founda-tion) ，作为联系公私两方的桥梁。国家公园基金会设立的目的是为了更好地整合社会零散资源，借助 私人力量维持公园运营，并协助国家公园管理局的 工作。企业、科研机构、非政府组织等私人机构或个 人主要通过国家公园基金会与国家公园管理局进行合作，为国家公园的管理活动提供资金、技术和人力 的支持。公 私合作的方式有多种，私 人 机 构 ( 包 括 个人) 可以向国家公园基金会提供没有回报的慈善 捐助，也可以与国家公园基金会建立有偿的合作关 系。如企业或非政府组织可以通过资金投入换取在园区内销售产品、宣传广告乃至从事特许经营活动 的机会，进而形成稳定的合作伙伴关系，但是这些合 约都需要先向国家公园管理局提出申请，获批后才 可生效。外国城市91阶段时间( 年)新建立公园数( 个)标志性事件影响因素保护思想萌芽1831 19168黄石公园建立环保思想进步自然保护主义成型1916 193314国家公园管理局成立环保思想进步自然保护主义停滞1933 19638缩减公园经费和人员战争和经济危机资源 保 护 主 义、自 然 保 护主义再发展1963 至今28注重保护公园 生 态 系 统 的 完整性，与私 人 机 构 合 作， 开发公园的教育功能环保思想进步和经济危机生态系统保护思想城市问题2013 年第 5 期美国国家公园的管理体制表 2国家公园管理局的管理体系3 国家公园管理体制中的非公共机构私人 机构参与国家 公园管理的历史由来已 久，虽然它们并没 有实际的管理权，而 且 国 家 公 园 的所有政 策都需要国会的最终拍板，但 是 这 些 组织一直通过社会舆论影响着 政策的制订过程。例 如首个 国 家 公 园黄 石 公 园 的 建 立，以 及 后 期 保护思想 的 转 变 等，都与这些力量的 介 入 密 不 可 分。私人企业的介入是 数次经济危机的结果，尤 其是 1985 年经济危 机 以 后，国 家公园的运营经费 中来自企业 的比例逐渐增 大9。私 人 机 构 内 部 亦 存在分 歧 和 争 端。非 政 府 组 织、科研机构和志愿 者往往更 加注重环境的保护，而 以 盈 利 为 目 的 的 私人财团 则更加关注相关资源的开发，两 股 力 量 在国会决策中的较量影响着国家公 园 政 策 的 最 终 走向。( 1) 非政府组织美国社会的非政府组织数量众多，宗旨各异，社 会影响力较 大，仅环保类的非政府组织就达 55 万找到知识分子的身影。国家公园的保护理念经历了从自然保护主义到资源保护主义、再到生态系统全 面保护的发展历程，这种转变是大量科学家对国家 公园的设立、规划、保护、利用和管理进行长期研究的结果。科研机构的参与为国家公园的治理提供了重要的技术支撑。国家公园管理局及其它相关的非 政府组织为高校、研究所提供了大量基金，用于生物 多样性保护、生态保护和恢复、资源利用方式以及历 史文化资源等方面的研究，从而使各项管理工作都 具有很高的技术含量。大沼泽国家公园对外来植物 的控制管理就是这样一个例子。在 1985 年以前，由 飓风和人类迁徙活动带来的外来植物在园区内大量 生长，已威胁到本地植物的生存11 12。为保证园区 的生态环境不受破坏，佛罗里达州立大学在当地基 金会的支持下，对外来植物的分布、数量和种类进行 了长期监测及移除，从而使外来植物的生长得到了 有效的控制13。( 3) 私营企业私营企业参与国家公园经营管理多出于追逐经 济利益或提高社会声望的目的，参与途径主要有两 种: 一是参与特许经营项目，二是参与公益捐款，两 者均通过国家公园基金会的渠道进行。美国国家公 园在发展之初，其运营资金几乎全部由联邦政府承 担，后受经济危机影响，政府为节省开支，在 1965 年 通过了特许经营权法，允许私营机构采用竞标的 方式，缴纳一定数目的特许经营费，以获得在公园内 开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套 服务 的 权 利。1985 年，里根总统在任期间，特 许 经 营的力度有了进一步加大。目前，全美 58 个国家公 园内约有 630 个特许经营项目，许 多 著 名 企 业 ( 如 佳能、福特 等) 都是特许经营项目的运 营 商。特 许 经营权的收入为国家公园提 供 了 20% 左 右 的 运 营 经费8。另外，企业的直接或间接公益捐款 ( 例 如 通过非政府组织) 也为国家公园的运营提供了可观个。其中环境保护基金协会 ( EnvironmentalDe-fense) 、野生 动 物 基 金 会 ( Wildlife Fund) 等 全 国 性的环保组织具有较大的影响力。另有专门针对各个 国家公园具体问题的小组织，如大沼泽国家公园的外来 植物管理委员会 ( theExotic Plant Pest Coun-cil ) 10、黄 石 基 金 会 (Yellowstone Park Founda-tion) 11。这些非政府组织凭借自身的影响力及强 大的宣传手段，不仅能够从社会各界吸收资金和志 愿者以提供给国家公园管理局，还能够唤醒和提高美国社会对国家公园的关注，开展自下而上的环保运动。针对已出现的重大问题，这些组织通过发起 诉讼，向国会 呼 吁、游 说，从 而 促 进 立 法7，进 而 对 国家公园的管理体制产生深远影响。( 2) 科研机构科研机构参与国家公园的治理工作也由来已 久。国家公园的发展历程中各项决策的制定，都能92外国城市地方办公室分管区域国家公园 管理局阿拉斯加地区阿拉斯加中部地区亚利桑那、科罗拉多、蒙大拿、新墨西哥、俄克拉玛、犹他、怀俄明州中西部地区阿肯色、伊力诺依、印第安纳、爱荷华、堪萨斯、密歇根、明尼苏达、密苏里、内布拉斯加、北达科塔、俄亥俄、南达科塔、威斯康辛州国家首都区哥伦比亚、马里兰、弗吉尼亚、西弗吉尼亚州东北地区康涅狄格、缅因、马萨诸塞、新汉普郡、新泽西、纽约、罗德岛、佛蒙特州太平洋及西部地区加利福尼亚、夏威夷、爱荷达、内华达、俄勒冈、华盛顿州东南部地区阿拉巴马、佛罗里达、佐治亚、肯塔基、路 易 斯 安 那、密 西 西 比、北 卡 罗 莱 纳、南 卡 罗 莱 纳、田纳西、波多黎各、维京群岛城市问题2013 年第 5 期美国国家公园的管理体制位，这有效保证了公园的公益性质16。1996 年，联邦政府通过法案规定，所有国家公园的门票价格最 高不能超过 20 美元，许多新建的、游客较少的国家 公园甚至免 费 向 游 人 开 放8; 公园周边的旅馆、平 价餐馆等的食宿费用也被限制在美国公民的平均收 入水平上; 公园内免费为露营游客提供便携式厕所、 野餐桌等基础设施。以黄石和大提顿两个国家公园 为例，因为地理位置邻近，游客只需购买一张门票即 可进入两个园区游览一星期，且门票费用不按人数 而是按交通工具的数量来确定。其中驾驶大型客车 的门票为 25 美元，雪地汽车或雪地自行车的门票为20 美元。有研究表明，大多数美国公民有能力支付 这种低价格的门票17。( 3) 提高旅游产品质量在保证低成本旅游的同时，私人机构所贡献的 资本、人力和技术支持保证了国家公园旅游产品的 高质量。私人机构通过自身的影响力，鼓 励 公 众 参 与到志愿者活动中，并负责志愿者的培训工作，为公 园提供训练有素的人力资源。1985 年后，国家公园 管理局加强了与科研机构和志愿者的合作，在国家 公园中开发了以健康、环保、爱国等为主题的具有教 育意义的免费旅游项目，让公民在接触自然的同时 培养其环境保护和健康生活意识，进而增强民族凝 聚力。追踪调查显示，参加过公园内健康旅游项目 的游客，比未参加这类项目的游客在生活的健康程 度上有一定提高18; 小学生在公园内通过实地考察 旅行接受的环保教育，比传统方式的环保教育效果 更好19。不仅如此，黄石公园传奇的发现经历还被 纳入了美国中学生的教科书，成为爱国主义教育的 题材。( 4) 确保游客的安全国家公园面积广大，珍稀野生动物较多，大量训 练有素的志愿者的加入，有效保证了在国家公园内 旅游的安全性。研究表明，国家公园内救援参与人 数的多少对救援结果的好坏有着直接影响20，数量 充足的志愿者的加入保证了国家公园管理局在搜救 行动中的高成功率。2007 年，国家公园管理局在总 计 3593 次救援行动中，仅 有 136 例救援对象死亡， 救援行动的成功率在 96% 以上21。2 体制缺陷: 管理目标易偏离国家公园在制定政策、尤其在推行环境保护政 策时，常常因可能伤及部分私人机构的经济利益而 受到阻挠。部分企业的资金雄厚，影响力大，随着它 们商业开发活动的增多和介入程度的加深，与国家的资金支持。( 4) 个体志愿者为节省资金和人力成本，美国国家公园的经营 管理大量依赖社会资源，这就为希望加入国家公园 资源保护工作的个人提供了多种途径。个人可向国 家公园基金会申请成为志愿者，并在国家公园基金 会官网上按照指定程序捐款; 也可通过加入相关非 政府组织成为志愿者，或直接向国家公园管理局申 请成为志愿者。每年通过各种途径进入国家公园管 理局系统的志愿者，为国家公园的正常运营提供了主 要的人力基础。仅 2002 年就有 12 5 万名志愿者加 入，为国家公园奉献了共计 450 万个小时的服务14。 目前国家公园的永久雇工只有 15828 名，大量志愿者 是维持国家公园治理 活动有序开展的主 力13。其 中，私人机构是国家公园管理局获得志愿者的主要渠 道，每年都有数以万计的志愿者通过这些机构进入国 家公园管理局的系统中，为国家公园服务。三公私合作管理体制的成效与缺陷1 主要成效公私合作的管理体系为国家公园内的自然人文 资源保护提供了必要的资金、技术和人力支持，同时 保证了公园公益性产品的本质，能够为游客提供低 价、高质量且安全的旅游服务，从而有效地增进了社 会福利。( 1) 有效保护资源国家公园内多有濒危动植物及人文资源，仅依 靠国家公园管理局雇员来实现科学妥善的资源保护 并不现实。私人机构，尤其是科研机构和环保类非 政府组织的介入，为国家公园的资源保护提供了必 要的人力和技术支持。仅以黄石国家公园为例，自1872 年公园设 立 以 后，就开始与科研机构合作，对 公园内的鲨 态 系 统、植 物 区 系、动物区系等进行调 查，最早的科研许可证于 1989 年 颁 发 给 了 西 奇 尔( William Albert Setchell) 教授。此后，黄石公园吸引 了越来越多来自不同学科、不同研究机构的科研工 作者。近几年，公园每年 批 准 250 到 300 个 科 研 项 目，其中 50% 的项目由大学教授或与大学有密切联 系的研究人员主持或监督，另有近 25% 的项目由私 人基金会、企业或个人完成，其余的项目则由公园工 作人员或其它政府机构的科研工作者完成15。( 2) 确保经济可达性公私合作的管理体制始终坚持政府的核心地 外国城市93城市问题2013 年第 5 期美国国家公园的管理体制公园的矛盾冲突日益频繁，其结果往往是环保政策的制订与实施受到阻挠。这种情况自上世纪 80 年 代中期以来就甚为突出，莫哈韦国家公园议案的屡 遭否决即是一例。1994 年至今，国家公园管理局及 一些环保机构一直倡议在加利福尼亚州的莫哈韦地 区设立国家公园，但由于区内有丰富的矿场资源和 经济价值极高的大角山羊，当地的牧场主联盟、矿业 公司以及支持狩猎的团体强烈反对这一提案，使得 设立莫哈韦国家公园的提案一直搁浅22 23。一些国家公园内的特许经营项目或周边经济开 发项目会造成环境的破坏，国家公园管理局及环保 机构要求取缔这些活动的提案，也经常受到经济实 力雄厚的私营企业的反对。以黄石国家公园的雪地 汽车之争为例。雪地汽车是该公园冬季的主要交通 工具，但它造成的道路拥堵、噪音污染和空气污染十 分严重24，还明显威胁到了公园内野生动物的生存 和繁殖25，并且徒步旅行和滑雪等传统野外活动也 因此受到影响26。有鉴于此，许多环境保护组织和 学术机构都提议禁止使用此种汽车27。然而，由于 雪地汽车制造商对国会施压，这类议案屡屡被否决。 类似的案例还包括大峡谷国家公园的游览飞机28， 大雾山国家公园周边的农业开发39 30，以及德纳理 国家公园内的游轮旅游项目31等。上述事例表明， 伴随着私营企业影响力的增强，国家公园的运营有 时候不得不偏离其保护自然人文遗产的目标。实现。其次，充分利用社会资源，以增加公众的经济可 进入性。来自社会各界的资金、技术和人力资源可以弥补联邦政府财政拨款的不足，保障公众在经济 成本上的可进入性。依据我国的实际情况，由政府出资维持保护单位的日常运营并不现实。适度吸纳 社会资源，一方面可以降低承办企业运营管理的成本压力，另一方面也可以改变它们依靠门票收入维 持运营的困境，有效降低公众的进入成本。第三，鼓励民间团体的监督和介入，推动保护单 位环保目 标 的 实 现。从美国国家公园的管理经验 看，非政府组织的介入不仅能够帮助整合社会零散资源，并且凭借其强大的影响力，还能唤起美国社会 对国家公园事务的关注和参与，进而塑造国民的公共资源观和环境保护意识。这种观念和意识，是美 国国家公园至今仍维持公益产品的本质、而且没有受到过度经济开发活动影响的基础。在我国，社会 对自然人文资源与环境保护的参与程度较低、意识较淡，导致现有保护地管理体制的整改行动较为缓 慢。因此，鼓励民间环保团体的监督、参与，以带动更多公众的响应与加入，这将有助于推动保护地管 理制度的改进，进而有效实现保护资源与环境的目 标。【Abstract】 America sets up the administration systeminvolving three level agencies as follows: national park serv- ice，local offices and basic bureaus National Park Foundation( NPF ) ，an official foundation with the approval of the Con- gress，absorbs capital，technology and human resources from private companies，universities and research institutes，nongov- ernmental organizations，and individual volunteers The public private partnership ensures national parks as a public product， and improves the social well being However，a formidable de- fect exists In view of USAs experience and Chinas national conditions，Chinas conservation areas should change from the company dominant style to the central government leading style，and meanwhile integrate nongovernmental organizations in- to the administration system【Key words】 national parks; public private partner- ship; conservation areas; tourism resource development四对我国保护地管理体制的启示美国国家公园公私合作的管理体制以政府为核心，并融合了企业、科研机构、个人及非政府组织的 人力、资金和技术的支持。其中，专门成立的非赢利 的基金组织成为联系零散的社会资源与政府力量的 关键渠道。美国国家公园的管理经验，对我国保护 地管理具有以下几点借鉴意义。首先，加大政府参与管理的力度。从美 国 国 家 公园的发展历程来看，无论政策如何变动，私人机构 的介入力度如何增加，始终保持政府在决策制定中 的主导地位，从而在根本上保证了国家公园的资源 保护与公益性目标。反观我国，保护地管理实权下 放给企业，完全依赖承包企业经营运作，导致在大规 模商业开发保护地的同时，旅游门票价格也变得比 较昂贵，使得公众的旅游成本过高。因此，在保护地 的未来发展中，应突出政府在政策制定、战略规划中 的主导地位，并加大政府监管，督促保护目标的切实参考文献1 韩海荣 森林资源 与 环 境 导 论M 北 京: 中 国 林 业 出 版 社，2002杨宇明 国家公园体系: 我们的探索与实践N 中 国 绿 色 时 报，2008 11 192 94外国城市城市问题2013 年第 5 期美国国家公园的管理体制3 朱璇 美国国家公园运动和国家公园系统的发展历程J 风景园林，2006 ( 6) : 22 25陈鑫峰 美国国家公园体系及其资源标准和评审程序J 世 界林业研究，2002 ( 5) : 50 56Barna，D Green，M The National Parks: Index 2005 2007R Office of Public Affairs and Harpers Ferry Center，NationalPark Service，2008: 4 19Hamin，M E The US National Park Service s partnership parks: collaborative responses to middle landscapes J Land Use Policy，2001 ( 18) : 123 135Saporiti，N Managing national parks: How public private part- nerships can aid conservation EB / OL https: / / openknowl- edge worldbank org / handle /10986 /11185，2006王永生 取之 有 道，用 得 其 所国 外 国家公园经费来源与 使用J 西部资源，2010 ( 1) : 51 53Miller，P N US national parks and management of park sounds-capes: a review J Applied Acoustics，2008( 69) : 77 92Porazinska，L D Pratt，D P Glblin Davis，M R Conse- quences of Melaleuca quinquenervia invasion on soil nematodes in the Florida EvergladesJ Journal of Nomatology，2007 ( 4 ) :305 312Doren，F R Volin，C J Richards，H J Invasive exotic plant indicators for ecosystem restoration: an example from the Ever- glades restoration program J Ecological Indicators，2009 ( 6) : S29 S36Todd，M J Muneepeerakul，R Pumo，D Azaele，S Miralles Wilhelm，F Rinaldo，A Rodriguez Iturbe，I Hydrological drivers of wetland vegetation community distribution within Ever- glades National Park， Florida J Advances in Water Re- sources，2010 ( 10) : 1279 1289Kindberg，J Ericsson，G Swenson，E J Monitoring rare or e-lusive large mammals using effort corrected voluntary observersJ Biological Conservation，2009 ( 1) : 159 164 田世政，杨桂华 中国国家公园发展的路径选择: 国际经验与 案例研究J 中国软科学，2011 ( 12) : 6 14Lynch，J H Hodge，S Albert，C Dunham，M The Greater Yellowstone Ecosystem: Challenges for Regional Ecosystem Man- agement J Environmental Management，2008 ( 6) : 820 833Ostergren，D Solop，I F Hagen，K K National Park Service fees: value for the money or a barrier to visitation? 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