第三章 行政主体.ppt

第三章行政主体 概述 我国的行政主体包括两大基本类型 一是国家行政机关 二是法律 法规与规章授权的组织 本章重点是把握好行政主体的内涵 在此基础上 再具体掌握各种行政机关 行政机构和被授权组织 一 行政主体概述 一 行政主体的概念和特征行政主体是指依法享有国家行政权力 能以自己的名义实施国家行政管理活动 并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织 对此 我们可以分解为 权 名 责 三个要素 行政主体的特征可以概括为 第一 行政主体是一种组织 而不是个人 第二 行政主体是享有国家行政权力并实施行政活动的组织 第三 行政主体是能够以自己的名义实施行政管理活动的组织 第四 行政主体是能够承担其行为所产生的法律责任的组织 二 行政主体与相关概念的比较1 行政主体与行政法主体 行政法主体是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者 包括行政主体 行政公务人员和行政相对人 而行政主体是行政法律关系中的一方当事人 2 行政主体与行政机关 行政主体和行政机关是两个联系密切的概念 行政机关是最主要的行政主体 但行政机关并不等于行政主体 行政机关并非在任何时候都是行政主体 行政主体不限于行政机关 还包括法律 法规授权的行政机构和社会组织 3 行政主体与行政公务人员 案例分析1派出所所长违法扣押财产应由谁担责任 案情摘要 村民田二与村长田大因竞选村长 计划生育等问题产生矛盾 长期不和 2000年8月 村长田大与当地派出所所长胡某一起喝酒 席间田大将长期与田二不和之事告诉了胡某 二人经过一番商量 决定由胡某出面教训一下田二 几天后 田二从地牵着水牛回家 胡某以田二拖欠村里提留款为由将其水牛扣走 并限田二3天内送3000元钱到派出所接受处理 3天过后 田二没去派出所 胡某即将水牛牵往牛市以低价1200元变卖 田二向法院提起了诉讼 法律问题 本案派出所所长是否有行政主体资格 应当以谁为被告 分析要点 国家公务员不是行政主体 本案被告应是公安分局 作为国家具体表现形式的行政机关可以是行政主体 而公务员并不是行政主体 行政主体正是由一个个公务员组合起来的法律人格 行政活动只有通过具体的公务员来实现 如抽掉公务员行政主体也就只是一个空洞的概念 本案中胡某身为国家公务人员 为给村长田大发泄私愤 超越职权扣押并变卖田二家的水牛 明显违法 根据国家职务关系的规则和法律规定 本案的行政主体为胡某所属公安局 应由其所属公安局承担责任 三 行政主体的分类 1 依取得资格的法律依据 职权性行政主体 授权性行政主体2 依行政主体的组织构成 行政机关 行政机构 公务组织 社会组织3 依所实施行为的性质 单独行政主体 共同行政主体 四 行政主体的职权与职责1 行政职权 1 概念和特征行政职权是国家行政权的转化形式 是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能 行政职权可以分为固有行政职权与授予行政职权固有行政职权是指行政机关 先天应有 的职权 即根据行政机关的职能 分工和级别等因素所决定的 由宪法和组织法所设定的 决定该行政机关的行政主体身份特征的行政职权 授予行政职权是指国家通过法律 法规 规章赋予有关行政机关或其他组织的非固有行政职权 行政职权具有以下法律特征 第一 法定性第二 国家意志性第三 不可处分性第四 单方性第五 优益性 2 行政职权的内容行政职权的内容和形式因行政主体的不同而有一定的差异 行政职权主要有以下内容 行政立法权 如制定和公布行政法规 行政规章 行政命令权 如指令 命令 以及具有普遍约束力的行政措施等等 行政强制权 行政主体依法对有关行政相对人实施行政强制手段的权利 包括行政强制措施和行政强制执行等 行政许可权 即行政主体准许行政相对人进行一定的行为或不作为 通过颁发许可证和执照等方式 行政处罚权 依法对行政违法行为进行处罚权利 行政确认权 即对业已存在的 客观的行政法律关系加以明确的权利 一般通过行政登记 认定等方式 行政决定权 如赋予 剥夺某种利益或荣誉称号等 行政救济权 如变更 撤销 确认违法 行政赔偿等 行政司法权 如行政调解 行政仲裁 专门行政裁决 行政复议等 3 行政优益权国家为保障行政主体有效地行使职权 履行职责 赋予行政主体职务上或物质上的许多优益条件 行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性便是行政优益权 它由行政优先权和行政受益权构成 行政优先权是行政主体在行使职权时依法所享有的种种优惠条件 主要包括三项内容 先行处置权 获得社会协助权和推定有效权 行政受益权是国家为保证行政主体有物质能力行使行政职权而向其提供物质条件 行政主体享受这些条件的资格和可选择性 行政优益权与行政职权密切相关 但不同于行政职权 两者最明显的区别在于 行政优益权可以被行政主体放弃不用 但行政职权不能被放弃 否则将导致违法或失职 4 行政职权与行政权限 任何行政职权都是有限制 有边界的 行政权限即行政主体行使行政职权时所不能逾越的法定范围和界限 就是行政职权的限度 超过该限度 便构成行政越权 视为无效 一个行政主体越权行使行政职权时 它不会因此而失去行政主体资格 但可能会失去其行政行为的合法性和有效性 2 行政职责行政职责是行政主体在行使职权过程中必须承担的法定义务 行政职责具有法定性 义务性 强制性和与行政职权的不可分割性等特征 行政职责的内容具有多样性 不同的行政主体有不同的行政职责 其核心是合法行政和合理行政 概括来说行政主体须按法定职权 在法定权限范围履行职务 不得失职 越权或滥用权力 须遵守法定程序 避免程序违法 须遵循合理 适当的原则 避免行政失当等 二 行政机关 一 行政机关与行政机构 行政组织 公务组织行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权 对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关 行政机构是行政组织的构成要素之一 是行政机关根据工作的需要 在机关内设立的若干工作机构 其按照内部分工办理或协助处理该机关的各项行政事务 行政组织由国家按照宪法 组织法和其他有关法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织 包括行政机关和行政机构 是一切行政机关与行政机构的综合体 公务组织是国家依法设立的专门从事某项管理公共事务职能的组织 公务组织具有下列特征 公务组织由行政机关决定设立并直接归属行政机关领导或指导 公务组织属于事业组织 不是行政组织 公务组织是专门设立从事某方面专业性 技术性和事务性的行政公务活动 公务组织从事某项公共事务管理与处理的行政法上的权力能力和行为能力即行政主体资格 主要依据法律 法规授权而获得 目前关于公务组织有两种情况 由国务院决定成立的某些全国性公务组织 由于在决定其成立时 国务院已经赋予其某方面的范围内的行政管理职能与权力 即授权决定 因而直接取得行政主体资格 如中华全国体育总会 各级行政机关根据行政工作需要设立的各种公务组织 如民用航空管理部门设立的空中交通管制单位 工商管理机关设立的公平交易局等 二 行政机关的设置原则1 适应需要原则2 精简原则3 高效原则4 依法设置原则 三 中央行政机关与行政机构1 国务院2 国务院组成部门3 国务院直属单位 1 直属机构 2 直属事业单位 3 直属特设机构4 国务院组成部门管理的机构5 国务院办公机构6 国务院办事机构7 国务院议事协调机构8 国务院部门的内设机构 第一级 国务院第二级 组成部门 直属 特设 机构 直属事业单位 议事协调机构办公机构办事机构第三级 国务院组成部门管理的机构 某些国务院下属单位的内设机构说明 表示有行政主体资格 表示经授权可能有行政主体资格 未标注者表示无行政主体资格 四 地方行政机关与行政机构1 地方各级政府2 地方各级政府的工作部门与直属单位3 地方各级政府的派出机关4 地方政府的办公机构 办事机构 议事协调机构5 中央在地方上的派出机构与分支机构6 地方行政机关的派出机构与内设机构 第一级 地方各级政府 中央主体派驻地方的机构第二级 派出机关 工作部门 直属 特设 机构 直属事业单位 议事协调机构办公机构办事机构第三级 某些第二级主体的内设机构 某些第二级主体的派出机构说明 表示有行政主体资格 表示经授权可能有行政主体资格 未标注者表示无行政主体资格 关于行政机关组建的临时机构的性质 如果临时机构有法律 法规或规章的授权 则此时具有行政主体资格 但是如果临时机构只是被行政机关设立而没有法律 法规或规章的授权 则该机构只是行政机关委托的组织 不是独立的行政主体 案例分析2行政机关的临时机构侵犯公民权利时要负国家赔偿责任吗 案情摘要 某市人民政府为了达到全国卫生城市的标准 依据该市人大制定的 市容整顿环境卫生管理办法 的有关规定 成立了市容整顿办公室这一临时机构 该办公室在日常卫生检查中发现甲商城临街堆放了许多货箱作为仓库 当即指令搬迁并清除垃圾 甲商城置之不理 第二天中午 办公室采取行政强制措施 指派6名卫生监察员佩戴执法标志将商城货物搬迁并扣押 甲商城对此表示不服 以 只是暂时性转运货物 未影响市容卫生 为由 以市容整顿办公室为被告 向法院提起行政诉讼 要求撤销其作出的性质强制措施 法律问题 临时机构是否是独立的行政主体 分析要点 法院对该临时机构的被告人资格问题进行审查 认为市容整顿办公室虽然是市政府下设的临时机构 但它是依据该市 市容整顿环境卫生管理办法 这一地方性法规 由市政府决定设立的 实际上属于法规授权的行政主体 依法独立行使市容环境管理职权 并有权以自己的名义作出搬迁临时仓库的行政强制措施决定 因此 能够独立承担该行为所产生的后果 判断某一个机构或组织能否成为行政诉讼被告 关键看它是否享有行政主体资格 能否独立承担法律责任 此案中具有行政主体资格 能成为被告 并独立承担国家赔偿责任 三 行政授权 一 行政授权的概念和特征行政授权 是指法律 法规 规章将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织 特别是具有公共事务管理职能的组织 被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权 并由自己对外承担行政活动的相应法律责任 第一 行政授权必须有法律 法规 规章的明确授权规定作为该方面或该项职权的来源 第二 行政授权必须符合法定的方式 第三 被授权组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权 第四 行政授权的法律后果是使被授权组织取得所授予行政职权的主体资格 成为某方面或某项行政职权的法定行政主体 第五 行政授权导致行政职权和行政职责的同时转移 被授权的组织在接受职权的同时 也必须接受行政职责 二 被授权组织被授权的组织是指在行政管理活动中 通过法律 法规 规章将某些行政职权授予企事业单位 社会团体和群众性自治组织 以及行政机关的内设机构和派出机构 来独立地行使行政职权并承担相应职责的法律行为 三 被授权的非政府组织1 公用事业企业 主要是公用事业企业2 被授权的事业单位 如高等院校3 被授权的社会团体 如某些行业协会4 被授权的群众自治组织 村委会 居委会 案例分析3 内设机构的行政主体地位 案情摘要 2002年8月1日晚 央视节目女主持人沈某与朋友到张生记酒楼 包间吃饭 距该包间2米处有一紧邻消防通道的门 席间 沈某因包间较嘈杂 就走出包间接听电话 来到了消防通道门旁 并推门进去 不料尚未完工的消防通道既无护栏 又无灯光警示 沈某从消防通道直接摔到了楼下 经抢救无效死亡 沈某家属认为 由于消防局违法发放了消防合格证 纵容张生记酒楼不顾消费者利益 将未完工的建筑投入使用 最终导致了沈某意外坠楼惨案的发生 因此要求法院判决撤销消防局发给张生汜酒楼消防合格证的行政行为 而消防局则认为 他们依规定的时间 按程序对张生记酒楼所在的浙江大厦裙房进行了局部验收 在验收过程中严格依照相关防火规范要求 消防局拿出多份证据 证明其所出具的消防验收意见书是合法有效的 消防局的防火验收与沈某死亡事故没有关系 西城区人民法院受理并公开审理了此案 法律问题 公安消防局是否具有行政主体地位 分析要点 公安消防局经法律 法规授权 具有行政主体地位 行政机关的内设机构 是行政机关的组成部分 主要职责是代表本机关具体经办各项行政事务 不能以自己的名义对外行使行政职权 故一般不具备独立的行政主体资格 但当其获得法律 法规授权时 则取得行政主体地位 可在授权范围之内以自己的名义对外行使行政职权并承担法律后果 中华人民共和国消防法 第4条规定 国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理 县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理 并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施 第10条第3款规定 按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时 必须经公安消防机构进行消防验收 未经验收或者经验收不合格的 不得投入使用 第12条规定 歌舞厅 影剧院 宾馆 饭店 商场 集贸市场等公众聚集的场所 在使用或者开业前 应当向当地公安消防机构申报 经消防安全检查合格后 方可使用或者开业 第51条规定 对违反本法规定行为的处罚 由公安消防机构裁决 对给予拘留的处罚 由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决 责令停产停业 对经济和社会生活影响较大的 由公安消防机构报请当地人民政府依法决定 由公安消防机构执行 据此 本案公安消防局在行使以上法定范围内的职权时具有行政主体资格 在诉讼中成为被告 值得一提的是 在公安机关的内设机构中 属于此类情形的还有交警 巡警等机构 案例分析4 公安派出所的行政主体地位 案情摘要 某日凌晨3时左右 在某县迎宾招待所住宿的旅客吴某 发现街对面有几个黑影正在撬一家商店的卷闸门 吴某当即打电话给旅馆老板任某 此时 对面商店的门已被撬开 盗贼正在往面包车上搬东西 旅店老板任某连忙拨打当地派出所报警电话 先是无人应接 后遭值班民警拒绝 半个多小时后 盗贼将东西装上面包车逃离现场 经查 该被盗商店系个体户尹某所开的工艺礼品渔具门市 当晚被盗物品价值约25000元 案发后 县公安局下发文件 对当晚派出所值班民警给予行政处分 调离工作岗位 并责令刑警队尽快侦破此案 然而两个多月过去了 案件却一直没有侦破 其间尹某多次向派出所要求赔偿损失均无果 尹某遂提起行政诉讼 法律问题 派出所是否具有行政主体地位 本案的被告应当是谁 分析要点 根据有关规定 派出所是县一级公安机关的派出机构 一般情况下 派出所没有行政主体资格 但可通过法律 法规的授权而取得特定的行政职权 如根据 治安处罚法 第91条规定 治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定 其中警告 五百元以下的罚款可以由公安派出所决定 故在本案中 尹某针对公安机关行政不作为提起行政诉讼 被告应为县公安局 案例分析5 被授权的事业单位的行政主体地位 案情摘要 重庆某学院学生李某 张某为同学加恋人 2002年10月初 女生李某突感腹痛去校医院检查 校医初诊怀疑为怀孕 之后 她自费住进了校外医院 经诊断是宫外孕 并于10月9日做了手术 学校知情后 以严肃校规校纪 正确引导学生为由 依据原国家教委颁布的 高等学校学生行为准则 普通高等学校学生管理规定 及该校 学生违纪处罚条例 等相关规定 给予两名学生勒令退学处分 两名学生及其家长对学校的处罚决定不服 向重庆市某区人民法院提起了行政诉讼 法院经审理后 作出裁定 驳回李某 张某要求学校撤销处分决定的起诉 法律问题 高等学校等事业单位能否成为行政主体 分析要点 本案中 学校之所以成为行政主体 主要是根据以下法律 法规和规章的授权 中华人民共和国教育法 第28条规定 学校及其他教育机构行使下列权力 对受教育者进行学籍管理 实施奖励或者处分 中华人民共和国高等教育法 第35条规定 高等学校的学生应当遵守法律法规 遵守学生行为规范和学校的各项管理制度 1990年1月20日原国家教委颁布的 普通高等学校学生管理规定 第2条规定 高等学校的学生应当遵守宪法 法规 校规校纪 有良好的道德品质和文明风尚 第62条规定 对犯有错误的学生 学校可视其情节轻重 给予教育或纪律处分 处分分警告 严重警告 记过 留校察看 勒令退学 开除学籍 情节严重者 学校可酌情给予勒令退学或开除学籍的处分 案例分析6 邮政企业的行政主体地位 案情摘要 河北省Z市阳光报业公司是一家个体企业 其在经营过程中 对外征订发行邮发报刊 当地邮政局经调查后 作出了没收违法所得 罚款2万元的行政处罚决定 阳光报业公司认为 邮政局属经营企业 是市场平等主体 其对其他企业进行调查并作出行政处罚的行为 属于行业垄断 违反法律规定 侵害了企业的经营自主权 遂向Z市人民法院提起了行政诉讼 邮政局则认为 根据 中华人民共和国邮政法 的规定 邮政企业属于公用企业 具有行政处罚职权 另根据河北省有关法规 邮政局有权对经营邮发报刊进行处罚 法院最后维持了邮政局的处罚决定 法律问题 邮政局是否具有行政主体资格 分析要点 邮政局为公用企业 是典型的公务组织 在法律 法规授权的范围内可成为行政主体 公务组织就是从事某种公务活动的组织 公务组织有以下四个特征 1 公务组织从事的是国家公务活动 2 公务组织具有相应的独立性 不包括在行政机关的层级系列之中 3 公务组织有独立的财产 在财政上有独立的预算 4 公务组织是由国家设立 执行法律所规定的某些公务 其成立的基础是出于公务管理的技术考虑 公务组织大致有以下两大类型 一是工商公务组织 如中国船舶总公司 中国煤炭统配总公司等即是 二是职业公务组织 如全国律协 注册会计师协会等即是 公务组织是管理国家公务活动的组织 享有一般社会组织所不具有的公共权力 依法独立行使权力 管理公务活动 但公务组织在组织与业务上都要接受设立机关的监督 其公务用的财产也属于公产 根据 中华人民共和国邮政法 的规定 邮政企业为公用企业 其担负着普遍服务和保障公众用邮权的公务职责 所以其具有行政主体资格 案例分析7 社团组织的行政行政主体地位 案情摘要 河南省开封市柳园水暖器材厂是一家福利企业 2000年11月17日 开封市残联对该厂下发行政决定书 限其于7日内缴纳残疾人就业保障金33070元 器材厂不服 认为厂里亏损严重 且已向市残联再三申明了当前的困难 按有关规定可缓缴或减免保障金 因而诉至法院 请求判决撤销该行政决定 开封市某区法院经审理认为 根据 中华人民共和国残疾人保障法 和 河南省 残疾人保障法 实施办法 有关规定 残疾人联合会是法律 法规授权的组织 在残疾人事业领域担负着一定的行政职能 系合法的行政主体 其决定征收器材厂残疾人就业保障金33070元 有法律 法规和规章依据 适用法律正确 被告在作出决定前 向该厂发出了残疾人就业保障金缴纳通知书和告知权利通知书 且在决定中向该厂交待了申请复议和提起诉讼的权利 行政执法程序合法 原告所诉称的 经费困难 亏损严重 已申请免缴 的申请是在被告作出了行政决定之后才递交的 且申请未经法定程序批准 故所诉理由不能成立 遂依法判决维持开封市残联的行政决定书 法律问题 残疾人联合会是否具有行政主体