《海域使用管理法》的形成及意义.doc

海域使用管理法的形成及意义吕彩霞2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过,自2002年1月1日起施行的中华人民共和国海域使用管理法(以下简称海域法)距今已五年了.(海域法的出台来之不易,它凝聚了全国人大,国务院有关部门和沿海地方海洋部门全体同志的共同理想,追求,心血和智慧,也是我们向新世纪献出的一份厚礼.一些资深的法学专家认为,这部法律既立足于目前海域使用中各类关系的调整,也注意到未来可能出现的问题的解决;既注意到与联合国海洋法公约等国际法律的衔接,也注意到与国内外相关法律,法规的协调,内容非常完整.这部法律具有科学性,前瞻性和实用性,是实现海洋事业可持续发展的重要里程碑,也是对世界海洋法律制度建设的一大贡献.作为我国海洋管理工作的一部重要法律,海域法是全面推进我国海洋包括海岸带工作的动员令,是治理海域使用三无现象的有力武器.它的颁布与实施,开辟了我国海洋综合管理工作的一个新时代.国家与海洋的关系是多方面的,但从本质上来看,主要是基于以下两个方面:一是海洋资源,环境上的利益,包括生物资源和非生物资源,空间资源.随着人们对开发海洋资源能力的提高和技术的进步,开发海洋资源的可行性不断加大,获取的利益也越发突显,仅仅依靠74陆域来解决这些问题已经感到力不从心.二是对毗邻海域主权和管辖权的占有.因为这直接影响到对海洋资源的占有问题.一,国际海洋法律制度的产生与发展海洋法律制度同其他法律一样,是人类社会发展到一定阶段的产物,有它自身产生和发展的历史和规律.早在古代奴隶制社会就出现了海洋法律的萌芽.在罗马法中海洋被看作同空气一样,是大家共有之物,所有人都可以利用,但不能把它据为己有.中世纪,海洋法的发展是同封建君主争夺海洋的要求联系在一起的.欧洲各国的君主在掠夺土地的同时,将他们的争夺扩展到了海洋,对所在的海域纷纷提出领有权或主权要求.自10世纪起,英国国王就自称是诸海的主权者,海洋之王,要求外国船只在他控制的海域内必须向英国国旗致敬,并缴纳一定的通行费.1493年,西班矛和葡萄矛两个国家依据罗马教皇的一道谕旨,瓜分了整个大西洋,使争夺海洋的斗争达到疯狂的地步.到17世纪初,整个欧洲的海洋几乎都被彻底瓜分了.随着资本主义生产关系在封建结构内部逐渐成长和新大陆发现以后,航海贸易的兴起,海洋法的发展进入了一个新的阶段.新兴资产阶级为了能够在海上自由地航行和贸易,要求改变海洋被分割成各个势力范围的现状,建立有利于正常航行的海洋法律秩序.1609年,担任荷兰东印度公司律师的雨果?格老秀斯发表了海洋自由论.在这一着名的文献中,他提出了通商和航海是全人类的自由的观点,代表了资本主义发展的方向,所以,随着资产阶级在欧洲各国的强大,这一理论获得了越来越多的支持.到19世纪初,海洋自由原则已经在理论和实践上得到了广泛的承认.各国逐渐放弃了对于大片海域的主权要求的同时,形成了由沿海国对毗邻其海岸的一带海域行使主权的领海制度.联合国自成立之日起就承担起了发展与编纂海洋法等国际法的任务.进入20世纪60年代以后,国际形势发生了巨大变化,随着广大的殖民地半殖民地国家相继获得独立,第三世界国家在国际舞台上形成了一支举足轻重的力量.这些国家反对海洋霸权主义,维护自己的海洋权益的斗争也有了更大发展.争取200海里海洋权的斗争如火如荼,形成了一股不可阻挡的潮流.1973年12月3日在纽约召开的第三次联合国海洋法会议,任务是通过一项处理一切有关海洋法事项的公约.这次会议是国际关系史上,时间最长,参加国家最多,意义重大的一次会议.前后历时九年,共召开了l1期16次会议,于1982年9月24日闭幕.参加会议的有167个国家和50余个国际组织.中国是自1972年恢复在联合国的合法席位后不久就参加了会议,并作为会议副主席之一自始至终参与了会议的领导和组织工作.经过长达九年的努力,会议在所讨论的绝大部分问题上取得了协商一致的结果,最后,以130票赞成,4票反对,17票弃权,表决通过了联合国海洋法公约(以下简称公约),完成了海洋法历史上规模最大的一次编纂工作.公约通过建立领海,大陆架,专属经济区和海岛等法律制度,强化了国家对各部分海洋的权益主张.1982年通过的公约使各沿海国对依法扩大邻接海域的占有和管辖提供了法律支持.沿海国纷纷通过研究公约,利用公约,加强国内立法等,加速强化本国海洋主权和权益,扩大管辖范围,争夺海洋资源,新一轮海洋瓜分正在兴起.二,海域使用管理法在我国产生的必要性我国是海洋大国,毗邻世界第一大洋太平洋.东部和南部被一系列边缘海所环绕.由北而南依次是渤海,黄海,东海,南海以及台湾以东太平洋5大海区.我国在海上与8个国家有海上划界问题.依据公约我国拥有300万km的管辖海域,18000km的大陆岸线和15000余km的岛屿岸线.在这片海域里,如繁星般的散落着大大小小无数的海岛和岩礁.这些都是我们中_(海域法专栏华民族拥有的财富和资源,也为我国的海洋经济腾飞带来了希望.目前,我国正处在海洋经济快速发展时期.近几年,海洋经济增长速度持续高于同期国民经济增长速度.这种快速的发展,必然要以海洋环境和资源为代价.我国海洋资源破坏和环境污染问题日趋严重,如何遏制海洋资源破坏,改善海域生态环境条件,提高海域利用的综合效益,保持海洋经济的可持续发展,是海洋管理者面临的一个严峻问题.由于海洋开发行业的多样性,海洋资源的多元性以及海洋空间的整体性,必然要求管理者建立和发展海洋综合管理,保证海洋开发的整体效益和可持续利用.中国海洋21世纪议程定义:海洋综合管理应从国家的海洋权益,海洋资源,海洋环境的整体利益出发,通过方针,政策,法规,区划,规划的制定和实施,以及组织协调,综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的管理,以达到维护海洋权益,合理开发海洋资源,保护海洋环境,促进海洋经济持续,稳定,协调发展的目的.海洋综合管理也是海洋自然和社会属性决定的,是一个统筹兼顾的协调,协商过程,是通过解决矛盾,协调关系,促进海洋经济,社会协调发展.但经过十余年的管理实践证明,推进海洋综合管理最好,最为可行的切入点就是建立并加强对海域使用的管理.通过海域使用权属管理,海洋功能区划,海域使用论证和海域使用审批等制度的确立,实现对海域的综合管理,最终达到海洋资源与环境的可持续利用.我国政府已经意识到这一点,反映到法律制度建设上,就是希望通过建立健全法律制度来保证海洋资源的可持续利用和海洋经济的可持续发展.三,海域使用管理法实施以来产生的积极意义从海域使用管理的提出到海域法的出台,前后经过了近10年的时间,这是一段很不寻常,也是很值得总结和回顾的过程.早在1991年,当时一些外商在我国海域投资从事经营活动,引发了涉及国家主权,权益,规划,政策及有偿使用等诸多问题.国家海洋局和财政部,在认真调研的基础上,联合向国务院呈送了一个专题报告,正式提出了对外商使用我国海域实行海域使用许可制度和有偿使用制度的建议.国务院对此非常重视,并考虑到国内企业也存在类似问题,于1992年5月29日作出了明确批复,指示尽快制订对国内外企业使用我国海域从事生产经营活动的行政管理办法,实行海域使用许可,海域使用有偿两项制度.根据国务院的批复,国家海洋局和财政部于1993年5月颁布实施了国家海域使用管理暂行规定.据此,国家海洋局开始对我国的海域使用活动展开规范管理.沿海地方海洋行政主75管部门经过不懈努力积极探索管理办法和经验,并取得了一定成效.但是,由于暂行规定属于部门规章,法律层次低,缺乏权威性,因而在实施中遇到了不少阻力和困难.管理实践使我们越来越清楚地认识到,应该尽快将部门规章上升为国家法律,制定出一部国家海域使用管理法,否则海域使用中的无序,无度,无偿现象很难从根本上得到遏制,强化海洋综合管理的目标也难以真正实现.1996年,正式启动了海域使用管理立法工作,到1998年确定拟定海域使用管理法,并以此为目标,加快了立法步伐.整个工作大体分为三个阶段.第一阶段为立法调研阶段.在这期间,国家海洋局与国务院立法部门及相关部门的领导和同志,多次深入沿海省,市,县,村进行调查研究,获取第一手资料,并组织有关人员编撰了近300万字的各类立法参考材料和调研资料,夯实立法基础工作;沿海省区市和有关部门对最初的法律草案提出了240余条修改意见,经过了30余次的修改,1999年形成了送审稿.经过这一系列工作,中华人民共和国海域使用管理法正式列入了国务院2000年立法计划和全国人大2001年立法计划.第二阶段为立法计划实施阶段.这个阶段经历了1年多的时间.其间,先后遇到了海域使用要不要实行统一管理,海域管理范围如何界定,怎样和渔业法有关条文相衔接,要不要对所有经营性用海都实行有偿使用,会不会增加渔民负担等一些带有根本性的问题的研究.通过严密的论证,大量翔实材料的说明和有效的协调,这些问题都得到较好的解决.2001年5月30日国务院第39次常务会议顺利通过了对该法的审议.第三阶段为人大常委会审议阶段.这一阶段,全国人大部分常委分别到辽宁,山东,河北,上海,广东,广西等省区市开展了广泛的立法调研工作,掌握了大量的第一手资料,一致认为国家制定海域使用管理法,不仅是必要的,而且是紧迫的,法律草案确定建立的几项基本制度,符合我国实际情况.全国政协几十位委员组团对福建海域使用情况视察后,提出了很好的建议,这些都为海域法的顺利出台奠定了基础.2001年10月27日,在全国人大常委会第二十四次会议上,使这部法律顺利通过了第三次审议,并以高票获得通过,同日以江泽民主席签发的第61号主席令正式颁布.2002年1月1日起实施的中华人民共和国海域使用管理法,是我国政府为全面强化国家海洋权益,彻底解决海域使用及其资源开发中,长期存在的无序无度,无偿状态,强化海洋综合管理的关键举措,是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志,海域使用管理法的颁布实施,开创了我国海域使用管理的新时期,也是海洋综合管理真正走向法制化管理时期的重要标志.它必将对21世纪我国海洋经济的健康发展产生巨大而深远的影响.五年间,国家发布海域法相关配套制度2O余个,沿海各地方人大,政府都根据海域法和本地区的实际情况,出台了实施细则和管理办法等法律法规,形成了从中央到地方一套完整的海域使用行政管理的法规体系,规范了用海管理,截止到2005年底,我国已经确权海域面积达951978hm.,发放海域使用权证书3l979本.为实现科学用海,国家制定和公布了全国海洋功能区划,沿海各省,自治区,直辖市海洋功能区划也基本完成.海域管理总体水平不断提高,国家建立了海域使用论证制度和海域管理信息系统,逐步推行海域使用自动化,信息化管理,启动了海域分类定级与基准价制定工作,科学评估海域价值,建立海域有偿使用制度.加大海域使用执法力度,在全国开展了海域使用清理整顿工作,严厉打