蔡霞党内民主的制度结构特性与路径选择.doc

发展党内民主是近年来党的建设的热点问题，不少地方党组织作出了大量努力，取得了许多可喜成绩，但另一方面也出现了一些值得思考的现象。比如有的在党内选举中说是为保障党员权利而制定选举程序，但实际上却限制了党员行使民主权利;有的名为遵行了干部选用上的公开民主程序，最后仍然是少数人的意志决定结果。还有的少数领导干部甚至搞“党内民主秀”以垒政绩。为什么会出现上述现象?原因相当复杂。本文仅从党内民主制度建设角度提出一些粗浅思考。 一、党内民主的制度结构特性 一般说来，“制度就是行为规则，并由此而成为引导人们行动的手段”，“制度使他人的行为变的更可预见。它们为社会交往提供一种确定的结构”1。对于制度可以做多方面、多角度的研究，但所有各种研究都不应忽视制度的结构及其结构特性问题。对党内民主制度的研究同样如此。在政党组织内部，制度结构能使党内成员基于相互之间的明确关系而产生可预期的互动。因此，什么样的制度结构就具有什么样的特性倾向，从而决定着党内成员之间的互动性质和互动状态。这种互动性质及其互动状态所产生的能量决定一个政党组织的行动力。执政党要具有强大的行动力，要顺利实现自己提出的纲领目标，就必须建立一个能够最大限度地激发党员创造性和积极性的制度结构。 党内民主制度结构的主要内容，一是指党员权利与党内权力之间关系的安排，二是指党内决策权、执行权、监督权之间关系的安排，三是指党内工作职能部门的各种职权与党员权利之间关系的安排(这在根本上取决于党员权利与党内权力之间的关系状况)，等等。 我们在党内民主制度的结构方面还存在着一定的缺陷。问题之一：党内的权利、权力关系在党内制度体系中没有明确规定。首先，党员是党内权力的主体，但党员代表机关并没有明确规定为党内权力机关，而是将党的委员会与党代表机关含糊并称为“领导机关”。对于党内应该不应该有两个最高领导机关这一问题，高放、王贵秀老师早在1990年代前后就提出来了。他们在文章中多次指出马克思、恩格斯、列宁的建党思想都明确党内只有一个最高权力机关党代表大会，党的委员会是“受权执行代表大会的决议”的执行机关2。其次，缺乏明确的程序和途径使党员能够参与党内重大决策。党内权力机关是党的重大问题的决策机关，但由于“领导机关”这一含糊说法，很多时候党内执行机关实际上成了党内的最终决策机关。在决策问题上征求党员意见只成为领导“发扬”民主的体现，而不是党员自身不可剥夺的权利，于是发扬民主的范围、方式及内容则由领导确定，党员权利自然虚化与虚置。 再者，党内有选举授权的制度安排(且不说选举制度的不健全实际上限制了党员的民主权利)而无质询、弹劾、罢免的制度安排，一旦授权后，党员便无有效制约党员干部和领导机关的制度途径。 由于党员权利与党内权力关系制度设计以及程序安排的实际缺项，因而尽管党章明确规定了党员具有八项权利，而事实上难以具体操作，结果难免出现党内制度结构中，权力关系倒置和实际上的个人集权这两个特点。目前，党内权力的体制实际上是书记权力大于常委会，常委会权力大于党委会，党委会权力大于党的代表大会。党内的执行机关成为事实上的党内权力机关，而权力又主要集中在第一“书记”手里。于是，理论上说党内权力要受到党员权利的制约，但事实上党内生活中权力影响力无处不在，权利很难制约权力。也正因为制度体系中权利与权力关系结构安排的缺陷，所以一些党内干部强调要求党员履行义务而轻视保障党员权利，即便是在党员权利保障条例出来后，也难以切实作到保障党员权利。 党内制度结构特性上的缺陷长期存在，甚至被作为探索发展党内民主的既定前提，因而有些地方在探索党内民主中，出现了尽管意图是好的但还需要慎重思考的做法。比如基层党员直接选举(公推直选、两推一选等等)乡党委书记的事。比较以往党委书记由上级“内定”，党员以选举形式追认来说，直选书记至少是党员意志的表达，这是大大前进了一步。然而，由直选的乡党委书记提名乡党委会委员名单，由党员表决通过的做法，类似于美国的民选总统提名内阁成员，由国会批准。这就把两种不同性质的授权混淆起来了。政党组织内在产生一级委员会时，是多数党员向被推选出来的少数人进行水平授权，并且是向一个领导集体授权。党委会实行集体领导制度，书记和委员在党委会内部是平级关系，党委会集体向党员、党代表大会负责。党委会在产生书记时是党委会内部的再一次水平授权，书记必须向党委会负责。但是由党委书记提名产生党委会成员，就变成了书记与委员之间的上下级垂直授权，委员实际上置于书记之下。这样，党委会集体领导制度可能被改变成“书记个人领导、党委会集体向书记负责，书记向党员负责”。并且，在目前依然没有根本性改变的党政不分体制下，由群众和党员直选乡党委书记，再由当选的书记提名镇长，由群众和党员表决通过，同样类似于美国的民选总统提名内阁成员，由国会批准的做法，乡党委书记仍然成为一个乡镇的实质“一把手”。这样，当党委会成员和乡镇长都直接向书记负责，间接向群众和党员负责，而党内在党员参与决策、了解党内事务、监督领导干部方面的制度又很不健全的情况下，更可能加剧党委书记难以制约，个人更加集权的倾向。所以对此做法还需要更多的考虑。 问题之二：党内权力配置不合理不平衡。由党内民主的本质所决定，党内最重大问题的决策权应由党代表大会所拥有和行使，党的委员会作为党内执行机关，负责贯彻执行。固然，执行机关因执行需要必须拥有一定的“决策权”，但此“决策权”非彼“决策权”，两者决不能相互等同和混淆。由于采用了“领导机关”这一含糊说法，结果带来党内决策权、执行权之间关系的模糊，党的委员会作为领导机关同时掌握着决策权和执行权。加上党内监督部门在一定程度上因受制于执行机关而较为软弱，于是党内决策权、执行权、监督权之间权重配置失衡，党的执行机关在实际运作中就有很大的“灵活”空间，其如何“灵活”往往由党委会书记等根据需要而决定。而在党委会内部，书记与委员之间的权力配置失衡。一些地方搞的“一把手负责制”，实际上形成了书记“全权”负全责，委员难以制约和监督书记。 问题之三：缺乏对党的工作机关和主要领导干部的权力限制。在现有的党内制度安排下，党的委员会实行的是“议行合一”，拥有决策权和执行权。加上现行的党内监督体制(尽管有了一些变化)，党的委员会基本上把决策权、执行权、监督权都控制在手里。由此党委会主要领导人的权力是没有明确边界的，这就很容易滥权越权。这就造成了集权的权力结构特性。在这样的结构特性下，党内关系上比较容易出现人身依附、个人崇拜、家长特权等问题。邓小平早在1980年8月18 日关于党和国家领导制度的改革的讲话中就指出了这些问题3，但时至今日问题依然存在，其重要原因之一就是党内制度结构上存在缺陷。 党内制度结构特性是关系发展党内民主，加强党的先进性建设全局的重大问题，要有效地推进党的建设，就必须完善党内权力结构体制。目前少数地方的党内民主探索，之所以异变为掩饰集权、搞虚假民主的政治玩术，主要就是因为权力结构特性没有变化。不改变结构特性，而仅仅试图在原有结构中加进新的民主要素来推进党内民主，事实证明只是美好的愿望而已。 二、推进党内民主的路径选择 之所以提出党内民主的制度路径选择问题，基于三点考虑：一是在发展民主与党内稳定这两者之间存在着一定的悖论。改革开放以来我国社会处在快速、全面而又深刻的历史变迁过程中，这种变迁是社会的文明转型。社会文明转型的重要部分就是由传统的集权人治政治走向现代的民主法治政治，这里关键在于发展党内民主。“民主具有不确定性”，发展社会民主可能带来社会的某些不稳定;同样发展党内民主也会在党内引起一些震荡。只有执政党自身是团结、统一、稳定的，才能在社会转型过程中保持社会稳定提供必要条件。要很好地处理发展党内民主与保持党内稳定的关系，必然要慎重考虑党内民主的路径选择问题。 二是探索发展党内民主要朝着改变权力结构特性的方向努力，但从目前各地的实践来看，尽管取得了很多成绩，党内民主有了一定推进，但由于在权力结构特性这个要害问题上还没有实质性的改变，因而党内各种腐败现象和弊病还没有得到十分有效的遏止，党员和人民群众是比较不满意的。因此，就必须认真总结我们已有的创新实践，从改变党内权力机构特性这一要害处下手进一步探寻路径，切实有效地推进党内民主。 三是由于没有能抓住这个要害，于是有的地方党内民主进展到一定程度时就难以继续而走向形式化、表面化(比如有的地方的党代表大会常任制)，有的甚至出现党内民主“人存政举”“人走茶凉”的现象，许多基层党员干部发问：积极探索党内民主的领导干部“调走以后会如何”?不解决好党内民主的结构特性这一要害问题，党内民主的推进确实有出现倒退的可能。 那么，我们如何选择路径，使党内民主成为不可逆转的进程? 王贵秀老师在谈到国家政治体制改革突破口的选择时讲了三点意见，笔者认为是非常正确的，这也可以作为指导我们选择党内民主路径的基本原则：一是实质性和联动性原则，必须能起到“牵一发”而“带全身”的功效;二是难度和风险较小原则，做起来不致引发大的动荡;三是相对独立性原则，要使所选定的路径不会由于不适当干涉而发生扭曲和变形，以至难以取得应有的成效。这三个原则每一个都是必要的，合起来才能是充分的。4 根据以上的考虑，笔者在请教了党内一些领导干部后认为，可以把党委会决策实行 “票决制”作为推进党内民主的制度路径5。所谓“票决制”是指党委会在作出决策时采用一人一票、投票表决的方式形成意见。目前有的地方党委用“票决制”选用干部，用“票决制”发展党员、用“票决制”决定重大规划，取得了很好的效果。 首先，以实行“票决制”为路径推进党内民主，有利于保持党的团结和稳定，减少因“民主的不确定性”而可能产生的动荡与风险。 发展党内民主，最可能引发党内动荡的是两个方面：一是改变现有的权力结构状况，二是人事上的重大变动。如果直接改动党内权力结构或在中高层搞民主直选，都会对党内产生颠覆性的影响，其所带来的冲击力将很难估量。因而，变动党内现有的权力结构，比如明确只有党的全国代表大会是党内的最高权力机关、将纪检委改为完全垂直领导、将中纪委改为与中央委员会平行等，尽管这是符合马恩和列宁关于党内权力结构的基本思想的，但目前务必相当谨慎。同样，党内人事上的重大变动也是如此，所以可以在乡镇以下搞党员、党代表直接选举试验，但推广到县、市以上层级显然时机条件都还不成熟。从减少风险的角度说，发展党内民主要作到具有一定的可控性。在党委会决策中推行“票决制”，就具有一定的可控性。无论票决的结果是什么，它只对所决策的问题产生影响，而不改变党内既有的权力结构和运行秩序，所以不会产生颠覆性的影响。这就能做到在推进党内民主中有效地保持党内稳定，巩固党的团结和统一。 其次，以实行“票决制”为路径推进党内民主，有利于改变党内权力结构特性，对于推进党内民主具有实质性的功效。 既要尽可能避免“民主的不确定性”对党的冲击，维护党的稳定和团结统一，又要切实推进党内民主，就必须抓要害。在党内的一些组织中，书记个人权威高于党内组织权威，甚至把书记当作党的组织本身，服从书记就等于服从组织，个人凌驾于组织之上，组织难以约束个人。这是党的建设多年难以解决的“老大难”。之所以难，就在于党内权力结构的集权特性。权力结构特性是一个要害问题，绕开这一要害问题搞党内民主，可以搞的非常热闹，但难免最终流产或畸变。实行“票决制”，就是着眼于改变权力结构特性。从组织原则上说书记和委员在党委会决策时都有平等的一票，但书记和委员事实上的不平等，以及党委会决策表决机制的不健全，往往使决策变成少数人或书记拍板。实行“票决制”(必须是坚持秘密投票原则和当场公布票决结果)，就是用制度规定创建委员和书记之间平等关系的平台。在这个平台上，党委会成员在党的原则指导下，能够真实而自由地表达自己的独立意志，最终使决策结果成为党委会集体意志的产物。就此而言，“票决制”一方面是将失落的权力回归给委员，另一方面是对书记过分集中的权力进行规范和制约，其实质是通过健全决策程序来调整权重配置，平衡权力关系。它不改变权力结构，但改变权力结构的集权特性。这就可以逐渐改变书记和党委会的关系，将权威中心从个人移向组织，确立组织的权威，使组织权威大于个人权威，使组织能够约束个人。 同时，以实行“票决制”为路径推进党内民主，不仅有利于缓解基层党员干部要求发展党内民主对党的领导层的压力，而且更有利于使党内民主成为不可逆转的进程。 在“三个代表”重要思想和党的十六大精神的指引下，各地党员干部对发展党内民主抱有极大的热情和期望。基层党员干部中“推进党内民主要领导带头，至少必须是上下结合”的呼声越来越强烈。这就使党的领导层在发展党内民主问题上，面对着不断增长的党内压力。作为党的领导层，应该认真回应党员干部的呼声，但是如果首先在高层推进直选和改变权力结构，无疑是自挖陷阱。那么，党的中高层领导可以从什么地方开始推进党内民主?真正难度不大、风险较小、易于实行的就是“票决制”。党的各级委员会，从基层、地方直至党的中央委员会都实行规范的“票决制”，以集体民主决策来限制和逐渐克服个人集权，就可以起到领导带头的示范效应，以缓解党内的压力。还不止于此。在党内，党的各级委员会是党内权力结构的中枢和关键，是党的各级组织的核心层。从核心层开始，由内及外、由上及下、层层推开，无疑是推进党内民主一条有效的路径。广义的看，“票决”其实不仅仅是党委会决策中的表决机制，还可以包括党内选举、党员代表议事后的决事