BT模式及风险管理对策 (2).doc

BT模式及风险管理对策文章类型：原创 内容分类：其它 来源：鼓楼区司法局 发布日期：2010/8/31 10:25:05 访问次数：72 【摘要】BT模式作为一种的政府投资项目投融资建设模式，近年来在基础设施和公用事业项目建设中得到广泛应用。本文将就BT投融资的一般模式概念进行简要介绍，并通过分析BT投融资的自身运作特点，就BT操作过程中的风险管理尝试提出一些对策。【关键词】 BT 法律特性 风险管理 一、 BT模式产生的背景、概念及运作基本情况 1、BT模式产生的背景随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了，基础设施建设的关键。原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。 2、BT模式概念 BT（BuildTransfer，即建设移交）模式是BOT（BuildOperateTransfer，即建设运营移交）模式的一种简化形式，是政府部门利用非政府资金来承建某些基础设施建设项目的一种投融资方式。BT模式集融资、投资、项目建设与政府特许、政府采购等行为于一体，此模式能通过政策引导与利益驱动等杠杆有效调动国外资本和国内民间资本用于解决政府基础设施投资不足的问题，较好地体现技术、管理、市场以及政府等资源的有效整合。 3、BT模式运作基本情况 （1）通过法定程序选定投资人后，政府授权单位和投资人成立的项目公司根据投标文件完成BT合同的谈判与签订工作。（2）政府提供人大决议，并出具回购承诺及信用担保，明确还款来源及还款计划，为项目公司融资提供便利。（3）项目公司负责项目融资，设立专门帐户，限用于工程项目建设，并接受政府有关部门的监督，检查。（4）项目公司负责工程建设的管理工作，按国家有关规定选择工程、施工、设备及材料采购等相关单位。在工程建设期间，政府及有关单位对项目公司履行监督，检查的职责，对项目实行跟踪审计。（5）项目具备交工验收条件后，政府及相关部门按国家相关规定及时组织交工验收，并组织工程移交，项目公司应向移交单位移交项目工程全部设施、设备、物品及档案资料。（6）在工程移交之后，政府分期向项目公司偿还工程投资及给付占用资金补贴。偿还期限一般控制在工程移交后35年。 二、BT模式法律特性及弊端 1、在我国实践中，BT模式工程总承包项目融合了国际通用BT投资项目、政府采购项目、工程总承包项目等内容和特点，因此，其法律性质具有综合性的特点： （1）从项目投资的角度分析，BT模式工程总承包项目是带有特许特征的投资方式。工程总承包企业对项目进行投资是采用BT模式的基础。如果预计的收入比率不足以清偿贷款，或者不够补偿工程总承包企业投入的资金和服务，或者为承包此种项目而承受的巨大风险得不到回报，项目是不会得到工程总承包企业投资和其他机构融资的。但是工程总承包企业对项目的投资和建设，首先应获得当地政府许可，才能享有并行使专属于政府的特种权利或者义务，如在特定地区进行基础设施和公用事业的建设。而地方政府对工程总承包企业的有关承诺，如税收优惠等，还可能订入地方性法规或行政命令中，成为有效而可靠的政府保证。可见，BT模式工程总承包这种投资方式具有特许项目的特点。 （2）从行政法制的角度分析，BT模式工程总承包项目又带有政府采购项目的性质。在BT模式工程总承包项目中，作为业主的地方政府的主要义务就是回购工程，因此，其应当受政府采购法管辖。根据政府采购法第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。该法所称工程，专指由财政性资金安排的建设工程，不包括网络工程、信息工程等与土建无关的工程项目。工程的采购行为不仅仅指新建，还包括改建、扩建、装修、撤出、修缮以及环境改造等。在我国，立法机关将政府采购的法律性质界定为特殊民事行为。因为政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权力的行使，购销双方的法律地位是平等的。但是，由于政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是为了公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能，因此，政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同。据此，政府采购法对政府采购合同订立、效力、变更、终止等有关问题作出了特殊规定。由于我国尚未出台政府采购法实施条例，因此，在BT模式工程总承包项目中有关政府采购的约定并不完全与政府采购法的要求一致。 （3）从工程承包法律的角度看，BT模式工程总承包项目是以完成特定不动产的工程建设为主要内容的项目，当事人权利义务所指向的工作是建设工程项目，包括工程项目的勘察、设计和施工成果。从双方权利义务的内容来看，承包人主要提供的是专业的建设工程勘察、设计及施工等劳务。实践中，BT模式工程总承包合同中引用了大量FIDIC合同条款，包括工程名称和地点，工程范围和内容，开、竣工日期及中间交工工程开、竣工日期，工程质量、保修期以及保修条件，工程造价，工程价款的支付，结算及交工验收办法，设计文件及概、预算和技术资料提供日期，材料和设备的供应和进场日期，双方相互协作事项，违约责任等。 2、BT模式弊端BT工程项目一般建设规模大、周期长，筹集资金数额较大，因而会带来较大的风险，如政策风险、融资风险、财务风险、当地政府到期回购支付风险等。 对建设方而言，BT项目合同签订后所承担的风险要大于政府承担的风险。目前，国内尚未形成适于BT模式的通用合同文本，缺少较规范的招投标工程索赔、经济纠纷的政策和法规，如果在合同条款、法律文件、政府诚信、银行信贷、工程施工等具体工作中发生问题，缺乏完整有效的法律保障。 三、BT模式的风险管理 1、投资人要做好政府信用度风险评估 投资人对于政府投资项目采用BT模式取得成功的前提条件为：投资人对于项目的政府信用度已作出的深入的调研.。政府信用是投资人参与BT项目投资建设的基础，既是强化投资人投资信心的保障，也是投资回报能否顺利实现的保障。政府信用好的国家和地区，必然是BT模式运作比较活跃的地区，也是政府能通过吸引国外资金或民间资金得到最大实惠的地区；相反，政府信用比较差的地区，由于投资人的投资心态不踏实，通过BT模式引进资本也非常困难。因而，BT项目投资人必须加强对拟投资地区政府信用的调查，对政府信用的预期作出正确判断。开展政府信用风险评估要历史地、连续地考察和分析政府的信用状况，并反复论证后得出是否投资的结论。 2、投资人对项目本身的经济性、适宜性风险评估 项目建成后的经济效益和社会效益如何直接关系到整个项目建设的可行性和适宜性，从而影响政府投资导向和项目回购保障度。如果该项目是政府迫切需要建成并使其尽快发挥巨大经济效益和社会效益的项目，政府必然在回购资金上给予重点保障，政府如期履约的可靠度较高；反之，如果该项目不属于政府政策引导发展的项目，或者建成后其经济效益与社会效益不能确定的项目，则政府在回购资金的保障方面将存在种种不确定的因素，政府的履约可靠度也会相应降低。因此，作为BT项目的投资人，应在前期调研中对项目经济性和投资适宜性进行全面调查与评估，必要时聘请专业调查咨询机构开展全面调查评估，增强项目投资的科学性，以防范因项目的经济性、适宜性问题带来的风险。 3、投资人要做好不可控制风险评估。 不可控制风险是投资人难以驾驭的风险。因自然灾害，如火灾、洪水、地震或战争等造成的损失，因政府信用状况恶化造成工程款拖欠，融资的风险，因利率变动直接或间接造成项目收益损失的风险，建造或竣工风险管理。自然灾害或战争造成的风险应由政府方承担，如果政府的风险使投资方延误工期和（或）承担了费用，政府方应同意或确定投资人有权获得延长工期及将有关费用的总额加入合同价格中。再例如为了防止政府信用状况出现问题，防范于未然，应当在合同依据上写明地方人大与行政机关从程序上将项目进入重大财政性投资与政府采购的正常秩序，项目为政府采购对象，按国家财政部政府采购品目与分类表实施，从源头上防止政府新的拖欠。 4、BT商业保险保障 商业保险为BT项目建设投保商业保险是防范非系统性风险的有效手段。投保商业保险可以发挥以下作用：一是可对损失迅速进行赔偿以恢复项目的建设，保障项目建设的连续性；二是投资人也愿意在项目有充分保险的情况下投资，因此保险可以有效地改善融资条件；三是保险可以规避事故给项目成本带来的冲击，保持工程预算的稳定；四是当风险发生时，以较低的保费支出获得完善的风险保障体系，可以保障业主政府、项目公司、建设承包商、投资人和原料供应商等各方的自身利益。因而，无论是政府或是BT投资人都应非常重视商业保险的风险防范作用，并充分运用以规避可能发生的各种风险 5、明确BT合同的双方责任。 BT合同明确双方的责任，对BT项目的推进至关重要。一般来讲，BT项目中政府的责任主要包括：负责办理项目前期审批、政策处理等工作，使项目达到开工条件；提供