《企业内部控制基本规范》解读.doc

企业内部控制基本规范解读导语：6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制基本规范（以下简称基本规范）。基本规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。在此，本刊就基本规范的制定背景、内容方面的重大突破、贯彻实施需要抓好的六项工作以及专家评议进行整理，供大家参考。 制定背景 1999年，修订后的会计法第1次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求，财政部随即连续制定发布了内部会计控制规范基本规范等7项内部会计控制规范，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所等也从不同角度对加强内部控制提出明确要求。然而，随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向风险控制发展；同时，各部门之间的内控要求也有待于进一步协调，以便为进行内部控制自我评估和外部评价提供统一标准。 另外，在全球化背景下，越来越多的国家意识到，强化企业内部控制系统将有助于防止和管理风险、提高运营的效率和效果、确保财务报告的可靠性、提高企业战略目标的能力并维护投资者的合法权益。2002年7月美国国会通过的萨班斯奥克斯利法案也对目前国际上各国企业内控建设产生积极影响。 在基本规范发布前，尽管我国一些海外上市的企业已经开始按照国际准则进行企业内部控制体系建设，但我国企业内部控制体系建设总体处于起步阶段，国内一直没有统一的内控规范。近年来，在境内外上市的中国企业陆续建立并实施各具特色的内控制度，但由于缺乏统一的基本规范，存在内控监管要求政出多门、企业无所适从的状况。 在国内资本市场中，由于没有统一的企业内部控制规范，加上一些上市公司内部控制意识淡薄，也出现了一些企业内部控制失效甚至舞弊的案件，损害了投资者利益，在市场上造成了恶劣影响。此外，由于企业内部控制不规范而使银行产生大量不良贷款的现象也屡见不鲜。 针对这些问题，财政部会同有关部门于2006年7月15日发起成立具有广泛代表性的企业内部控制标准委员会，研究推动企业内部控制规范体系建设问题。2007年3月2日，企业内部控制标准委员会公布企业内部控制规范基本规范和17项具体规范的征求意见稿。2008年6月28日，基本规范正式发布。此次基本规范的印发，标志着企业内部控制规范体系建设取得重大突破。 重大突破 基本规范共7章50条，各章分别是：总则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督和附则。基本规范坚持立足我国国情、借鉴国际惯例，确立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架，并取得了重大突破。 一是科学界定内部控制的内涵。强调内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程，有利于树立全面、全员、全过程控制的理念。 二是准确定位内部控制的目标。要求企业在保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果的基础上，着力促进企业实现发展战略。 三是合理确定内部控制的原则。要求企业在建立和实施内部控制全过程中贯彻全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。 四是统筹构建内部控制的要素，有机融合世界主要经济体加强内部控制的做法经验，构建了以内部环境为重要基础、以风险评估为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证，相互联系、相互促进的五要素内部控制框架。 五是开创性地建立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制，要求企业实行内部控制自我评价制度，并将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系；国务院有关监管部门有权对企业建立并实施内部控制的情况进行监督检查；明确企业可以依法委托会计师事务所对本企业内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。 六项工作 在基本规范发布会暨首届企业内部控制高层论坛上，财政部副部长王军指出，基本规范的制定发布和若干配套指引的公开征求意见，是继我国企业会计准则、企业审计准则正式颁布和顺利实施之后，财政、审计、证券监管、银行监管、保险监管和国有资产管理部门以实际行动贯彻落实科学发展观、促进企业和资本市场又好又快发展的又一重大举措。财政部将会同国务院有关部门着力抓好基本规范的贯彻实施工作。他强调，下一阶段要重点抓好以下六方面的工作： 一是着力抓好实施准备工作，研究制定具体实施办法，采取有效措施降低企业实施成本，稳步扩大基本规范实施范围； 二是着力加强宣传培训，为贯彻实施基本规范营造良好的舆论氛围和社会环境； 三是着力健全内控规范体系，逐步建立一套以基本规范为统领，以评价指引、应用指引和内部控制鉴证指引等配套办法为补充的内控标准体系，并不断完善以法制为推动、以企业实施为主体、以政府监管和社会评价为保障、以各方面积极参与为促进的内控实施体系； 四是着力巩固科学民主决策机制，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，为建设高质量的内控标准体系提供强大智力支持； 五是着力推进内控国际趋同，通过促成我国内部控制标准与国际内部控制框架的趋同乃至等效，为我国企业“走出去”提供积极支持； 六是着力发挥体系联动效应，研究分析会计准则、审计准则、内控规范、会计教育与人才评价、信息化建设之间的联动关系，最大限度地发挥整体联动效应，更好地为经济社会可持续发展服务。 专家热议 财政部副部长王军说，新发布的基本规范为中国企业首次构建了一个企业内部控制的标准框架，有效解决政出多门、要求不一、企业无所适从的问题，有利于提高内部控制监管效率、降低监管成本，有利于优化企业管理和增强企业竞争实力，有利于保障经济安全、维护资本市场稳定。 中国证监会纪委书记李小雪在发言中指出，基本规范的制定发布，是我国资本市场发展中的一件大事，为上市公司加强内部控制建设提供了基础性、权威性的指引，必将有利于提高上市公司经营管理水平和风险防范能力，有利于资本市场的持续健康发展。 审计署副审计长董大胜在发言中指出，基本规范的制定发布，是新形势下监管部门落实科学发展观、服务企业改革与发展的重要举措。他表示，国家审计机关将继续关注和支持内部控制体系建设，紧密联系审计工作实际，在推动基本规范的贯彻实施等方面发挥更加积极的作用。 中国保监会主席助理袁力指出，基本规范为保险企业建立健全内控机制提供了权威科学的操作指南。保监会将把内部控制监管作为保险公司监管的重要组成部分，在全行业切实推进基本规范的贯彻执行。 中国银监会银行监管一部巡视员郝爱群指出，基本规范对银行业金融机构内部控制的建设有着重要意义，为我国各行各业的企业制定内部控制规则提供了普遍适用的基础平台。 国资委企业改革局副巡视员周放生在会上发言，按照基本规范建立健全内部控制体系，有利于中央企业进一步提高风险意识，确保企业持续健康发展。 南京大学会计与财务研究院院长杨雄胜认为，我国发布的企业内控基本规范既有类似萨班斯法案的强制力，又有与科索报告一样的对内控实务的示范作用；既对中国企业建立内控制度提出了强制性要求，又为千差万别的中国企业建立健全内控制度提供了基本框架；既吸收了内控的国际先进理念，又充分体现了中国内部控制的现实环境要求。这一规范的出台，是中国企业按国际化标准严格自律的宣言书，更是中国企业参与国际竞争，逐步接受并自觉遵循市场经济游戏规则，不断完善企业制度、细化管理的内在要求。国际会计准则理事会主席戴维泰迪专门发来贺信，指出内部控制标准是建立现代经济体系的关键因素之一，并对中国政府在内部控制标准建设方面取得的成就表示高度赞赏。 美国科索委员会主席拉瑞瑞腾博格在书面致辞中称赞说，中国新发布的基本规范与包括科索报告在内的世界领先的内部控制框架在所有主要方面保持了一致。科索委员会于1992年9月发布的内部控制整合框架是目前国际上企业内控建设的主要依据，它划分的内部控制五大要素对世界各国的公司治理和上市公司监管的影响很大。 欧盟驻华使团副团长溥马克认为，基本规范的制定发布，是继中国企业会计准则、审计准则发布实施之后，中国政府在会计审计领域的又一重大改革，是在正确的时间、正确的方向上，为促进中国经济发展走出的正确一步。 世界银行高级专家美琳达罗丝对基本规范要求上市公司实施内部控制年度自我评价制度表示赞赏，认为这一制度安排有利于强化企业的受托责任，提高企业经济和财务行为的透明度。 国际会计师联合会工商业界职业会计师委员会主席周光晖表示，国际会计师联合会和工商业界职业会计师委员会高度关注基本规范的发布，并希望其他新兴经济体和发展中经济体能借鉴基本规范中的核心原则和指南。 相关链接 1999年10月31日，修订后的会计法首次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求。其中，第4章会计监督第27条要求，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。 2001年6月22日，财政部发布内部会计控制规范基本规范（试行）、内部会计控制规范货币资金（试行）。 2006年5月17日，证监会发布首次公开发行股票并上市管理办法。第29条规定“发行人的内部控制在所有重大方面是有效的，并由注册会计师出具了无保留结论的内部控制鉴证报告”。这是中国首次对上市公司内部控制提出具体的要求。 2006年6月16日，国资委发布中央企业全面风险管理指引，对内控、全面风险管理工作的总体原则、基本流程、组织体系、风险评估、风险管理策略、风险管理解决方案、监督与改进、风险管理文化、风险管理信息系统等进行了详细阐述。 2006年7月15日，财政部发起成立了企业内部控制标准委员会；中国注册会计师协会也发起成立了“会计师事务所内部治理指导委员会”。 2007年2月1日，证监会发布上市