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中国电信市场结构与有效监管研究（摘要） 2007年12月24日 09:52 腾讯科技 评论( 0) 作 者：体改所 特别声明：本报告不代表任何部门的决策信息和方案，仅属于研究机构的一般研究报告，任何媒体转载时均不得以“发改委”“发改委内部报告”“发改委官方消息”的名义报导。 1、课题立项单位：国家发改委经济体制与管理研究所 2、课题目的：为有关决策提供参考建议 3、课题研究组成员 课题组长： 史炜 国家发改委经济体制与管理研究所市场与产业室主任 成员： 马聪卉 信息产业部电信研究院通信信息情报所工程师 赵雪峰 北京邮电大学经管学院博士 郭建卿 中国人民大学硕士研究生 王鹏超 中国人民大学硕士研究生 问题的提出及背景 从电信市场失衡的形态看，电信市场结构问题的核心是电信资源的配置，与其它产业不同，电信资源的配置在很大程度上与电信产品的变化不完全同步。 电信资源的这一特征至少表明以下结论： 1、电信市场结构的变化主要体现为产品形态的变化，而不是资源（一部分基本资源-网络资源：承载网、业务网、控制网、接入网）的变化； 2、电信市场结构一旦出现失衡，主要是产品市场的失衡，而不完全是资源的失衡，仅仅是因为新的产品在不同的公司和政策管制（准入制度）下，使一部分资源有能力在新产品的推力下正常发挥或高效率使用，而一部分同样质量的资源可能因为管制政策而被动地闲置。 3、目前固网与移动网在电信市场结构中的失衡表现，正是由于资源配置与管制政策间的非对等关系而日趋严重的。 4、发达国家为解决资源与新产品市场间互促互进的关系问题，普遍采取的对策是：使国家最主要的电信运营商（一般是一个国家有3-4家主要运营商）均拥有全业务经营牌照，从而使主运营商在利用电信资源时，能够相互保持在一个相对公平的地位，而对公平资源配置体制下的市场监管，也很容易制定公平的监管手段。 就中国电信市场结构而言，目前存在的市场结构失衡重点表现在公司关系及资源公平使用领域上的失衡，即：因中国移动一家独大，事实上掌控着电信产品的价格权，从而可以通过价格优势获得绝对大的市场份额，拥有竞争对手所不能比及的投资优势、技术优势、新产品与新服务优势，最终形成寡头垄断的局面。 从建立社会主义市场经济体制和完善市场秩序的角度看，中国电信业目前的市场结构确实存在着巨大的潜在危机。由于电信市场的运营，包括市场范围、价格确立、产业链组建、投资趋向、国有资本的价值等，均被一家绝对大的公司所掌控，这就不可避免地导致政府可选择的决策手段趋于狭窄，资本组合失去多元性、市场价格信号不能客观反映运营效益，其它竞争对手不断失去正常的发展机会和空间。最严重的后果是寡头公司的存在，将使政府的监管形同虚设，政府对电信市场的管制有气无力，电信产业的有效竞争体制难以建立，并成为影响中国电信业持续稳定发展的障碍。 第一部分 中国电信市场的整体发展及面临的挑战 2002-2007年，中国电信业最大的变化是市场结构发生了巨大改变，曾居传统业务龙头老大（行业垄断地位）的固网运营商被移动运营商所替代，并形成中国移动一家独大（规模、收入、利润）的局面。 数据资料表明，自2006年以来，中国电信业市场结构的失衡日趋严重，主要表现为固网增长乏力，市场相对萎缩、投资不足、收入下降甚至临近亏损，本地网受上市公司财务利润数据约束，压缩必需投入的成本，发展后劲严重不足，而移动运营商中，中国联通与中国移动曾有过的双寡头垄断也已被中国移动独占市场鳌头所替代，中国移动不仅仅在市场部规模、收入和利润上占有市场的绝对控制地位，而且在新投资、新业务、新服务、网络扩张等方面远远强之于其它运营商。对于同属于国有控股的上市公司，由于市场需求、技术变动、产业升级、消费环境、公司管理与发展能力、管制政策、资费调整、不规范的价格竞争等因素的变化，使中国移动一家独大正在演进为对国内其它运营商的排斥和挤压。 几个关键性的问题或原则是本报告必须研究的： 其一，如何认识中国移动的过大和过强？ 其二，固网运营商是否已走到穷途末路？ 其三，如何在进一步鼓励和支持中国移动做大做强的同时，又能实现电信市场结构的优化，特别是使固网运营进入新一轮的高效发展。其中，相应的资费政策、监管体制与法律、产业创新等，均将成为目前具有挑战性的问题。 其四，市场结构失衡中的有效竞争与无序竞争的界定，管制政策的作用点在何处。 其五，在存量结构失衡的情况下，解决问题的出路是存量优化，或是通过行政性手段平衡存量结构关系，还是实施增量（发展）优化；是存量平衡，还是增量平衡。 其六，面对全球移动业务对传统固话业务的替代，市场结构的失衡如何面对全业务运营模式，以及在中国能否在3G牌照发放及电信公司重组之前，率先对固网运营商发放全业务牌照，其操作的可能性，以及政策配套、监管手段等实施体制的建设问题。此外，先实施运营商的全业务经营，再发3G牌照、再重组的可行性。还需要明确固网运营商获全业务，并不是解决简单的公平或一劳永逸的办法，而是对增量业务市场注入新的竞争要素，并推进中国电信业在下一代通信市场上的整体发展。 其七，如何理解和认识固网未来的发展前景，在现有的资源条件下，固网是否还能进一步承担最主要的通信与网络传输主体，未来固网通信是否仍是不可缺失且需要进一步完善和壮大？ 第二部分 对中国电信业结构问题的理解与认识 一、电信结构的内容 第一类电信资源结构 电信资源的第一层主要是指光纤长度、交换设备与基站的数量、通信软件的等级与应用程度等；第二层是指准入许可、码号资源等。电信资源结构的第一个层面在经过历次产业调整和升级后，并没有如市场结构一样呈现失衡的情景。本报告认为，这恰恰是通信产业与其它产业最大的不同点。 电信资源的第二个层面，即准入许可及码号资源在电信技术趋于融合性发展的阶段却因分配与使用的不平衡而直接破坏了市场结构关系。表现为全业务经营在中国电信运营市场的非普遍性，至今尚无一家固网运营商拥有经营移动业务的权力。牌照发放的行政性，使电信资源的分配既缺少公平，也失去有效竞争性，同时，使监管要素严重缺失。 仅从当前局面看，实现资源结构平衡的出路从理论上讲有如下四条： 第一，目前，固网依靠电信资源寻求发展的最简捷的办法就是拥有移动业务牌照，全球90%以上的固网运营商均选择了这种办法，移动业务与固网的捆绑，使固网的传统优势在短期内演进为全新的业务模式，并最大可能地使传输网、接入网实现最优组合，使固定网体系下的互联网业务与移动互联网业务充分融合，实现带宽、传输速率、视频和多媒体业务、IPTV相关业务的综合发展，并最终通过多种新业务、延伸业务的发展，分解和消化业务转型成本，建立更为合理的资费体系。但是在中国，固网运营商争取移动牌照的努力已历经多年，3G发牌也远近模糊，而固网业务的延伸同时受到监管政策和移动公司的挤压，因此，虽存在良好的发展空间和转型基础，但具体的业务突破却步履维艰。 第二，对固网而言，另一种不被移动全面替代的办法就是发展无线市话（所谓固话的延伸业务，包括：PHS、SCDMA、CDMA450），但从国家技术进步的整体战略看，无线市话并未列为应发展的战略型通信技术，主要被理解为是固网寻求移动通信的胡志明小道。在2006年PHS用户达到9800万用户后，随着移动运营商资费的快速下调和各种套餐的推出，PHS的资费优势快速下降，至2007年6月底，PHS有效用户已不足8500万，且呈进一步下降的趋势。由此，固网运营商虽期望以PHS的发展弥补固话语音业务的下滑，但在整体收益递减的情况下，对PHS网的完善严重缺乏投入，使固网依赖于语音延伸业务弥补收入递减的愿望开始破灭。 第三，固网依靠资源条件发展的第三条路径就是鼎力发展宽带业务，而事实上，固网前两年似乎已倾囊加大在宽带上的投入。但是至2007年，受上市公司财务指标的牵制，固网在宽带的投入已显现出力不能支，其中，中国电信的投入尚有一定的资本支撑，而中国网通的本地网已在许多地方因缺少基本建设投资，使相当数量申请小区宽带或ADSL的用户被拒之门外。 第四，今天，固网运营商的最后一线希望寄托在IPTV的发展上，但国家对IPTV的政策与管制体系的障碍至今不能突破，所谓的三网融合对固网而言仍处在海市蜃楼的状态。 第二类电信业总量结构 总量结构同样分为两个层次：第一个层次是各个运营商在电信业总体市场中所占有的份额，包括：市场占有率、规模比例、用户比例、人员比例、收入比例等；第二个层次是指不同的电信业务在电信业总体发展中所占的比例，如：移动通信所占的比例、固网收入所占的比例、新业务所占的比例等。 在总量结构中，资费的变动趋势更具有现实性，其对总量结构特别是收入结构的影响甚至具有关键性作用。 第三类电信业竞争结构 第一，资源使用效率或转化效率。 第二，资本收益率。 第三，新业务增长的速度与传统业务增长速度的比例。 第四，市场渗透和市场融合能力。 第五、研发收入占总销售收入的比例。 第六、对外合作能力。 第七，在资源和其他条件同等的情况下，某一运营商运营收入和市场规模增长的水平。 第八、对市场的控制能力。 第九、对各种市场要素的整合能力。 第十、政府部门管制政策的协调能力。 第四类存量结构 存量结构更多反映的是一种静态状况，是指在同一时段内不同运营商发展的规模、收入、市场占有、人员水平的结构。 第五类增量结构 由于未来的电信结构在很大程度上是新业务的结构，包括电信与互联网融合所形成的新的服务体系，包括三网融合所形成的电视业务与电信业务的融合所产生的新媒体业务，以及由于技术的高速进步，利用智能网所形成的低资费、高传输、低成本的新型服务，所有这些增量业务对传统电信结构特别是对存量结构的冲击将是不可避免的，要考察未来的电信市场，对增量结构的深层分析不仅重要，而且也是一条有效、可行的科学途径。 第六类电信业发展结构 所谓发展结构，是指电信业不同发展方式所呈现的结构状态。 第七类电信业内部结构 是指某一运营商内部产品结构的关系。 二、关于垄断与有效竞争的一般理论 （略） 第三部分 对当前市场结构的分析与判断 一、从宏观发展环境看电信业微观的结构失衡 本报告认为，我国在电信市场发展过程中宏观管理与调控手段的体制缺位，才是电信市场结构失衡的核心问题，而中国移动一家独大，垄断市场收入，在规模、资费方式等方面打压竞争对手等，被看作是中国电信业市场结构失衡的最现实成因。同时，本报告认为中国移动对竞争对手的打压及部分不正当的竞争手法确实是导致结构失衡的重要因素，但是，如果仅从这一点出法来寻求解决问题的对策，显然是在用传统的计划经济手段来管理市场。在此，本报告认为对中国移动不能简单的以垄断一言概之。 中国移动之所以形成今天的发展状况，包括两大类因素： 第一类，中国移动自身发展的因素。 第一，与中国移动的发展战略明晰、准确是密不可分的。 第二，与中国消费者对电信产品的需求结构有着密切的关系。 第三，与按市场经济的手段和规则创建核磁力中心及鱆鱼式的扩张触角密不可分。 第四，与中国移动充分利用国家赋予他的政策有密不可分的关系 第五，与高质量的人才结构密不可分。 第六，中国移动的超高速发展与近几年通信技术的快速发展是密不可分的。 第二类，中国移动形成垄断的弊端。中国移动之所以能够形成垄断地位，除了自身的经营能力以外，也是诸多体制问题造成。第一，从今天的中国移动看，如前所述，其在竞争市场当中无论是边际成本，还是边际收入，还是市场运营成本，均优于其他三大运营商。 第二，中国移动对市场的病毒式销售，破坏了电信业产业链的基本关系。 第三，从电信业市场结构看，当一家公司的市场规模超过50%的时候，就可能对整个市场的有效竞争导致破坏，使中国移动可以无所顾忌地进一步展开恶性市场竞争，扩大市场规模，压低成本，打价格战，甚至建立强势联盟，这些都是导致中国电信业市场结构失衡的重要因素。 第四，监管体制的缺失使中国移动跨线经营屡禁不止，直接冲击了正常的电信资费关系和市场竞争秩序。 二、从市场规模结构看结构失衡 三、从政策环境看结构失衡 电信政策主导因素的调整，以及在宏观产业层面电信业地位与责任的变化正在主导和影响电信业的发展。从历史看，电信业曾是国家的一个主要的财政创收产业，但近十年来，随着网络经济的发展，电信业与其它产业的融合与互补日趋显著，单纯地对电信运营业实施特殊的支持与保护政策，已经与中国经济的整体发展不相协调，在宏观层面，政策的支持与调控，更多地集中在产业安全、融合、开放、互补，以及以通信信息化推进现代化方面，对电信业的投资也开始由国家为主体演进为以国家控制为主体下的多元化投资体制。 四、从监管环境看结构失衡 （一）资费监管仍沿用传统手段，导致新竞争环境下的监管目标难以到位 （二）监管部门缺少必需的行政权力，难以独立、公正地执法，使违规者有恃无恐 （三）目前的电信监管体制缺少对电信业长远发展，以及技术进步带动业务转型的应对手段 （四）电信运营商和运营市场存在多头管理，大部分监管手段在部门利益的对峙中被内耗掉。 五、从资本市场看结构失衡 六、从技术进步与发展的环境看结构失衡 （一）产业升级要求市场结构必须在平衡与非平衡的转换中梯级上升，但相对平衡的市场结构关系是产业升级最根本的保障 （二）技术转型正在推动海量的电信应用软件进入市场，但由于固网与移动的分离，使大量基于固网带宽和基于移动应用的操作软件胎死腹中 七、从未来产业融合的大趋势看目前的电信市场结构失衡 第四部分 对重点地区电信市场竞争情况的分析 （略） 第五部分 中国固网运营商为什么要实现全业务经营 一、为什么以及如何给固网运营商发放全业务牌照 从全球电信运营业发展的大趋势看，不论下一步是否要对电信业进行重组，也不论采取何种方式及选择什么时间发放3G牌照，尽快地给固网运营商发放全业务经营牌照都是必需的，也是符合电信业发展与转型要求的。 从中国的具体情况看，给固网运营商发放移动业务牌照，目的是要在电信公司重组前率先完成业务重组。先业务重组后公司重组，改革的成本低，代价小，人员变动少，效果快。在3G牌照发放日期不明确和公司重组存在诸多障碍的情况下，优先进行业务重组，使主要运营商相继成为全业务运营商，对于依靠市场和新业务的力量调整失衡的电信结构，建立相对均衡的市场发展体系，提高中国电信业的整体竞争水平，应是一个事半功倍的方案。 当前，中国电信业结构失衡的根本原因在于移动业务和固网业务发展的不平衡，未来的电信市场肯定是移动性通信方式和互联网海量内容提供的融合，也就是说移动业务对传统固话业务的替代已是大势所趋，而传统的固网基础业务将成为更具有普遍服务意义上的公共服务，其价值量更多的体现在社会服务和社会福利上。 发放移动牌照，将使固网运营商彻底摆脱业务短腿困境，充分释放各种网络资源的产出能力，比如： 1、基于固网的短信业务：固网-固网（短信视频、图文）-移动-固网。 2、具体分析可以看出，如果固网运营商拥有移动牌照，至少其在发挥已有的宽带服务基础上，可以在接入网上不断地扩充自身的网络覆盖实力，而投资成本在初期也远远低于移动运营商同类的铺设成本。 3、固网拥有移动业务经营牌照后，在语音业务上可以实现固话语音与移动语音的同号服务（这样的服务在PHS的延伸技术QBOX中已经实现），由此，可以给固定电话用户提供更便捷的通话手段及多种服务选择，更重要的是使固网公司在转型中，可以尽可能地减少传统语音业务萎缩造成的收入损失。 4、最大、最具市场前景的发展来自于融合性业务。固网运营商拥有全业务牌照后，完全有能力利用现代通信技术发展基于FMC、号码携带、IPTV、宽带无缝覆盖等增值业务。 需要说明的是中国固网运营商拥有的全业务牌照，可以是2G牌照，也可以是3G牌照，甚至可以仅仅是泛指的移动牌照，固网运营商具体发展什么样的移动业务，可以在向主管部门申报后由运营商自定规划、自定市场。 固网运营商发展移动业务面临的最大问题是区域划定与全程服务问题。由于中国电信与中国网通的南北分峙，很可能造成拥有移动牌照的固网运营商只能在一定区域内布网，而很难建全程全网。 二、全业务牌照的管制政策 第六部分建立电信业合理市场结构的对策理论 一、中国特色社会主义市场经济体系的基本理论框架 解读党的十七大报告，关于中国市场经济模式应具有以下鲜明的特征： 第一，在市场化发展进程中，关系国家安全和基本民生的重大产业，要不断注入市场活力和竞争机制，但绝不允许陷入无序和失控式的发展，国有资本对经济安全及产业安全的绝对主导地位不容动摇和改变。 第二，特大型的国有资本要充分体现全民化的思想，即：通过进一步的股份化改造，实现特大型国企的整体上市，使国家的利益、公司利益，民众利益逐步地以股份为纽带联结在一起。 第三，中国重点行业的发展不会因进一步扩大开放而失去控制权，在中国经济的命脉中，核心动力是自主创新，外部资本是助推器和添加剂。 第四，在市场经济体制改革向深层次迈进中，国家资本将承担控制资本风险、产业风险、投资结构与总量风险、竞争无序风险的责任，由此形成的管制体制将更为强化，同时，对市场的疏理手段也更具多元性。 所有的理论原则均产生于对近30年改革开放实践的总结，也充分反思了东欧国家政治经济转型后的各种教训。本报告认为，中国式市场经济框架的形成，对中国经济持续稳定发展是必需的，也是科学、客观的。这样一套完整的理论框架和基本原则，对于电信产业解决市场失衡，建立监管体制，实现有效竞争意义重大。 二、电信业市场化改造与有效竞争问题，必须从国家信息化建设的大局出发，必须充分认识中国的国情，掌控国有资本的战略地位，对结构失衡不能采取简单地采取亡羊补牢的做法，尽快扭转监管追着市场走的被动局面，以此使新的竞争体制和竞争环境依法而立。 电信业的有效竞争需要几个必须的条件： 第一，各类电信运营牌照可以按照资本实力、公司规模、市场发展能力公平地发放，而非行政授权式地实施指定发给。第二，电信基本资源光纤、光缆等网络设施至少要独立进行成本核算，以公平的方式向各个运营商提供光纤光缆，但这种方式操作复杂性很高，目前还很难做到； 第三，国家允许电信运营商对所持有的光纤、光缆进行转售； 第四，允许电信运营商拥有多元化的资本结构。 由此可见，无论是在自然垄断时期还是在后来的行政化垄断时期，以及当前的初级市场竞争阶段，电信业都不是一个充分竞争的产业，它是属于高管制、高干预的一个特种行业，特别是到近两年，基础电信业务已成为公共产品（话音业务），这就要求今天的电信公司不但要承担公司发展的战略责任，同时更要承担社会责任，也就是说电信运营商利润的分配与其他产业的分配方式也是不同的，国家对电信运营商的考核也不可能采取其他产业的考核方式。考察国外的发展历程，基本上也都是由高管制-放松管制-建立健全监管体制-充分竞争-打压垄断-政府间接干预的历程。对电信业来说，在其快速发展阶段，政府的合理干预是非常必要的，政府的宏观引导对于电信业减少短期行为、强化中长期的技术投入、提高研发投入比例、合理地配置市场、防止资费失控是必不可少的。只是由于我国目前在相关的法律及行政管理条例上都极不健全，因此，导致我国目前的电信竞争方式更多的带有无序竞争、恶性竞争的形态。 同样，建立一套有效的电信业结构，对于促进有效竞争关系是非常必要的，在结构失衡的情况下所谓的竞争是不存在的，典型的案例就是中国移动目前的垄断和对市场的绝对占有，以及其在收入和利润上远远超过其他三家运营商的总和的现实。因此，中国移动对资本市场的控制能力、对用户市场的控制能力、对资费的控制能力、对政府的影响能力和对外合作的竞争能力均超过其他三家运营商，任何的一场资费竞争都可能导致中国移动进一步占有市场，而其他运营商进入严重亏损。 但是，打压和分拆中国移动都是错误的战略，这是因为，在发展与调整中，我们必须算清两笔大帐。从电信产业整体发展效果看，中国移动对市场结构的破坏所造成的损失，远远低于中国移动对国家信息化建设的贡献，这是第一笔大帐；如果分拆中国移动，暂且不考虑网络布局及技术上的可行性，仅从竞争关系来讲，非但不会压制住无序竞争的状况，反而会因为中国移动在分拆中促发的新公司间的业务细分及竞争方式的分工，以及新老公司不可分割的关联性，使其它对手直接面对新中国移动理直气壮的排挤，这是第二笔大帐。这两笔帐如果细究，均是从国家战略的角度中算出来的，都是从对大型国有资本中、长期发展战略中解读出来的，是大经济原则。 由此，市场结构的优化和有效竞争体制的建立，在理论上肯定不是对强者规模和实力的打压问题，而是对公司关系及管制手段的理顺问题。 第一，中国电信业的市场化改造及市场结构的调整手段，没有前车之鉴，即：中国的模式是国家对产业的有力控制与电信公司对市场的充分挖掘并举的模式； 第二，有效竞争的形成不可能采取简单的优存劣汰的方式，而是要借助于国家对业务主管部门的分工定位，实现业务主管部门更强而有力的监管，同时，借助市场的力量，推进公司的融合与产业的融合，而对牌照管制将演进为对公司业务行为的管制。 第三，电信市场结构的失衡客观地存在国有资本重新配置的要求和可能，但在信息经济世代，资本的配置首先是对技术资本配置方式的调整，其后才可能是对公司整体资本的重新组合，也就是说，从建立有效竞争角度看，牌照权所联动的技术产品准入，全业务联动的同类市场的公平的业务发展平台，都是技术资本参与市场结构调整的基本要素，国家对各种要素的调控，应是对电信产业更科学的中期产业规划和技术规划，对进一步扩大开放与产业安全的平衡，对电信业国有资本整体上的掌控能力和公司运营资本的活化。 第四，在上述理论框架下，居于被动发展地位的固网运营商，稳定存量市场，鼎力发展增量和新业务市场，是解决公司间结构失衡的根本路径。 简单总结本报告在此所表明的理论架构为：强化对国资整体实力的调控与在国资体系内优先放松牌照及业务许可管制，依靠资源使用的公平推进增量市场和新业务市场的竞争，使新技术资本最快地转化为市场发展要素和新监管体制下最活跃的竞争要素。 需要补充的问题是，只有国有资本稳定，多元化的资本市场才具有发展的现实性，充分的市场竞争才可能形成，而外部资本进入的重点是重塑市场关系与市场结构；结构调整的中、短期目标不可能是弱化国家对国有资本的控制能力，而是针对国有资本的市场组合能力，相应的监管体制也应由此而生。或许，这会被批评为是一个倒退式的、强化行政干预的思维，但是，在全球经济一体化及愈演愈烈的大国经济冷战背景下，我们认为退一进三远比进三退二的效果更好，更符合中国国情。 三、竞争机制领先与资源使用的科学化是改变结构失衡的突破口，科学、准确、客观、有效地理解国有资本所有权与经营权的梯级分离，对于创新体制的形成有重要的理论意义和实践意义。 建立合理的市场结构的前提就是对资源占有的公平性，包括四个方面： 第一，合理的市场准入机制。对市场准入问题目前国家尚无一个明确的政策性文件，基本上对电信基础业务的准入限定在几大运营商，对以信息服务为主的增值服务限定在SP，同时，对获得市场准入许可的公司监管严重缺失，而准入的途径行政化因素过重，准入审批方式缺少透明度和科学性。究其原因，主要在于目前的准入制度无法可依，无论主管部门还是审批部门，均是以事定事，而非以法定事，必然导致准入审批当中的行政性因素和人为因素过大。可以认为，建立在如此方式下的市场准入机制，是不可能真正建立起有效监管手段的，而对于公司违规行为，或疏于监管，或仅停留在行政处罚而很难采取法律制裁。 第二，就竞争与资源占有的关系而言，我国在改革开放初期就已充分讨论过所有权与经营权的分离问题。今天，面对全球电信业日新月异的高速变化，以及以机制领先获取竞争市场领先的现状，中国的电信业客观存在着所有权与经营权的二次分离问题，即：在国资管理部门将资产使用权交给电信运营商经营后，作为事实上的国有资本二级拥有者，也存在着将其拥有的资源性资本以合理方式交给那些机制优先者经营，而电信运营商可以通过控股等多种手段要求资源的使用者按照国家的法律法规从事经营活动。之所以提出国有资本，特别是资源性资本的所有权与使用权的二次分离，目的就是要使市场结构失衡中的弱者能够依靠机制创新，获得快速的发展，尤其是在新技术、新业务、新服务领域，通过资源的多元化、多途径使用，最大可能地降低公司的发展成本，分解创新业务的成本，最大可能地形成先进机制的组合效应。对固网运营商而言，不论是否拥有全业务牌照，机制的创新都是迫在眉睫的事情，因此，建议国有资本管理部门能够就电信运营商对所持有的国有资本实施所有权与经营权二次分离进行专门研究。 第三，合理的运营牌照发放方式。对于牌照的发放，无论是2G还是3G牌照的发放，以及其他运营牌照的发放，规划工作明显不足，规划滞后于市场发展的速度，规划滞后于技术进步的速度，比较典型的例子是中国的IPTV产业，应该说2007年是中国IPTV发展的最后机会，但是目前IPTV牌照仍是多头管理，最高管理层的方针政策得不到贯彻落实，所谓三网融合仅仅是口号和语录。广电和电信各自打各自的算盘，各自为政，甚至相互破坏对方的市场，使IPTV的投资和市场拓展均存在较大的风险。 第四，科学的区域市场划分。南北分拆之后，中国电信和中国网通实际上仅仅是对资源的一次横切，并没有起到优化资源的作用，以至于两家固网运营商相互侵入，均采取不正当的竞争手段，不仅造成大量的重复投资和资源贬值，而且对消费者的服务质量有所下降。在下一步电信业发展当中，全业务经营无疑是发展的方向，那么当几大运营商均拥有固网和移动牌照后如何划分市场、如何界定市场的范围、如何界定各运营商的责任、如何有效地安排各种业务的分配以及对基础网如何进行更公平有效的使用，均会对区域性业务发展和市场质量产生影响。因此，在未来的区域划分当中，一方面要对全业务经营后的市场进行先期规划，并应制订相关的法律法规，既要对运营商的发展有促进机制，又要建立一套强有力的约束体系，特别是尽快地推出电信法，使未来的市场划分与竞争区域的划分有法可依。 第五，有效的政府控制。对中国电信业来说有效的政府控制是必不可少的，特别是对电信业的技术进步、重大投资、国有资本的保值增值、普遍服务、村通建设以及基础电信的公共产品职能均需要政府给予综合规划，对于互联互通问题、资费管制问题、非对称管制问题、国家信息化建设问题、ICT时代网络融合问题政府均应做出有效的调控，甚至在适当的时候可以采取强硬的管制政策。当然，政府也要加强决策的科学性和透明度，对重大技术发展趋势政府要做到心中有数，对技术政策、产业政策与市场化演进的关系政府要有超前的研究，只有这样，政府的调控才不会等同于以往的行政干预，才会使中国的国有电信运营商真正按照市场的规则不断的壮大和发展。四、建立有效竞争体制必须对交叉补贴的界线严格划定，要严格控制交叉补贴范围的盲目扩大，特别是通过有效监管抑制竞争对手间以不正当的业务补贴打价格战和挤压对手市场的不正当行为。 建立有效竞争体制必须对交叉补贴的界线严格划定，要严格控制交叉补贴范围的盲目扩大，特别是通过有效监管抑制具有市场支配力量的运营商，以不正当的业务补贴打价格战和挤压对手的市场空间。 五、充分认识中国国有电信运营企业的特质，处理好存量相对稳定，增量平衡发展的关系，对结构失衡中的弱势电信运营商，在增量发展上不但要给予公平的发展环境，在公司运营机制上也要给予配套的政策支持。 从降低国有资本调整风险和稳定存量市场、推动增量市场发展出发，可选择以下两个步骤： 1、固网存量的不可变性要求市场结构的调整不是以扩大传统业务份额和调整价格为手段，而是对传统产业体系下的产品模式和公司运营模式进行优化。在发展增量业务的同时，固网已有的传统业务在业务结构上还是有可能实现更进一步的细分，即：针对消费需求的细分完成业务提供的细分。比如，在传统固网的语音业务中，不论是看似饱和的PHS，还是固定电话，都还有很大的挖潜能力。随着百姓住房条件的改善，居室的增多，诸如家用交换机、家庭按居室实现的分机设备，均可能使一些家庭在不增设新线路的情 针对中国目前的市场存量结构，如果能够给固网运营商率先发移动牌照，势必使电信业的市场竞争方式产生改变，而这种改变由于中国移动已率先进行了移动与互联网业务的融合，因此导致后进入者面临高额的运营成本和市场认知度下降等问题，因此我们建议在各运营商实行全业务牌照后应进一步落实非对称管制政策，既一方面要鼓励固网运营商做好移动业务，稳定传统的固话业务，搞好网络融合，推进新业务的发展，创造全新的市场空间，同时对中国移动要给予适量的限制政策，既对移动运营商的病毒式销售战略，监管部门应给予监管，禁止移动进一步展开与新业务有关的价格战，以及不惜成本的竞争策略。对一些新业务事项的准入，监管部门和决策部门应统一规划，以此平衡新业务的竞争关系，对固网运营商发展新技术和业务要给予特殊的产业支持政策和技术扶持政策。非对称管制要做到有法可依，要做到连续性，减少人为因素和部门割裂的行为出现。 第七部分 实现结构优化的具体对策 一、建立高效、低成本的电信结构调整方案 在中国电信业处在高速发展的阶段，特别是新业务、新服务处在打造品牌、创建市场的时期，对电信产业的结构调整必须充分考虑到调整成本因素，其成本包括： 1、结构调整形成的资本变动可能会导致股价、信贷、资本流转、资本收益的波动，对此，电信运营商的重组应充分考虑未来业务的配置，特别是要稳定与百姓相关的传统业务（语音业务），并在语音业务资费相对稳定的阶段，启动结构调整。对于资费，国家应尽快对手机漫游费、固话月租费、区间费、双改单、套餐等，有一个明确的管制，这样，在进行市场结构调整中，资费变动所引发的市场波动才有可能降到最低点，新竞争体制下的市场关系才可能有效建立。 2、结构调整引发的公司高层管理者的变动，以及公司骨干员工的稳定是保证调整后各公司快速步入新发展阶段的重要前提； 3、结构调整应最大可能地使以往既定方针、政策在一定时间内要具有连贯性，避免政策调整导致的企业决策混乱和无序； 4、结构调整应尽可能提高透明度，避免引发国际市场对中国电信运营环境的猜疑； 5、结构调整的过程一定要预先处理和解决好因公司变动造成的产品市场及服务市场的断裂带，保证重组新市场的过程中，不会伤及消费者的利益（注：这种情况在国外电信公司的重组和并购中屡屡出现）。 因此，当前的电信结构调整应充分考虑到各种可能出现的风险和不确定因素。正是出于这样的原则，本报告认为，在中国电信运营商重组之前，率先进行公司间和公司内部的业务重组，有步骤地对现有的四大电信运营商给予全业务牌照，即：先对固网运营商发放移动业务牌照，条件成熟后对移动运营商发放固网业务牌照，在电信公司重组和3G牌照发放之前，实现主导运营商的全业务经营，同时强化非对称管制政策，扶持各项业务的新近入者，尽快推出号码携带等促进竞争的管制政策。以此，通过全业务发展、非对称管制和新业务竞争，缩小各运营商之间的不平衡发展，逐步解决电信产业结构失衡的问题。 近几年来世界电信改革的经验和教训表明，全业务运营不仅有助于电信运营商提高综合竞争能力和抗风险能力，有利于为用户提供一站式服务和一揽子解决方案，而且也为加速形成真正均衡健康的市场竞争格局提供必要的条件。 还要注意到，在当前中国移动一家独大的这种情况下，即使固网运营商进入移动通信领域，短期内也难以与中国移动抗衡。因此，作为过渡时期的一种调控手段，在全业务牌照发放前后，需要监管部门加大监管力度，对主导运营商实行新的不对称管制，使各家运营商的市场份额能维持在合理的范围之内，竞争行为符合市场规则。 具体讲，应包括以下内容： 1、固网运营商（包括中国电信、中国网通、中国铁通）获得全业务牌照后，重点发展移动宽带及相关新业务体系。 2、固网运营商发展移动宽带业务面临的首要问题是南北分峙问题。因此建议在全业务牌照发放中，同时考虑推出号码携带和网间漫游，使新固网运营商在发展移动通信业务中，尽可能地跳出原固话业务的区域界线，实现全程全网，并能以新进入者的身份，推动市场竞争。 3、根据发达国家经验，一个国家一般可以拥有3-4拥有全业务牌照的电信运营商，考虑到未来我国可能启动的资本多元化改造及非公资本进入基础电信运营业的趋势，因此，在市场结构调整的过程中，国有绝对控股的全业务运营商的数量应限定在3家以内，为其它类型的进入者留出空间。而由于我国目前存在四大主运营商，所以，在下一步市场重组中，可以按照资本市场的规则，实施业务并购捆绑公司重组的模式。比如，固网运营商收购联通的移动网，就属于市场调整风险小，重组结构关系快的一个有效对策。 4、全业务发展和新业务竞争是优化结构的根本举措，但需要一个复杂的过程。鉴于电信市场结构已经严重失衡，而且失衡状况正在加速发展，为了实现有效竞争，当务之急是立即启动非对称管制，并将不对称管制政策思路持续到情况好转之际。从时间序列考虑，非对称管制在操作方面可实施以下步骤： 第一，在全业务牌照发放之前，即现在，要依靠不对称管制遏制有显著市场支配能力的运营商对弱势公司非正当的挤压手段。对高度垄断者资费的定价控制要优先考虑不得侵害弱势公司的利益，新业务的发展如果对弱势公司现存业务构成颠覆式的替代，国资管理部门应对其做出全面评估，并建立国有公司的相互补偿机制（仅限于国有控股公司之间的特种机制）。 第二，在考虑发放全业务牌照时，本着协强扶弱、缩小失衡鸿沟的目的，采取不同步发牌的方式，即先让弱势的、已遭失衡重创的传统业务运营商先获得全业务经营权，待失衡局面出现好转迹象后，再允许中国移动经营有线话音、宽带等固定业务。否则，如果只追求表面公平，让四家运营商同时进入全业务发展状态，极端失衡的状况非但难以扭转，而且会进一步加剧垄断地位的运营商依靠无可匹敌的竞争优势，以及长期面向战略客户群（如集团用户）铺垫形成的全业务竞争基础（如光纤到用户，有线无线混合提供业务的移动虚拟网VPMN），迅速抢占固定运营商的核心市场空间。 第三，在全面实现全业务经营后，仍需采取一定时间的非对称管制，如资费下限管制（不得低于竞争对手的实际资费水平），单向号码携带，强制提供互联互通、网间漫游、基站共享等服务，不得与价值链伙伴签订排他性协议，等等，以达到反垄断的目的。二、以新业务、新服务的发展和创新，重组市场结构，建立公平、有效竞争体系 1、稳定传统业务，保障通信业的基本服务职能。对现存的语音业务、长话业务国家在适当时候应通过转移支付给予适量的补贴，使固网运营商能够对固网传统业务进行改造，研发和推广基于固网的增值业务，比如：已有的号码百事通、商务领航、语音信箱等，使固网业务能够通过有效的投入实现创新。 2、对新业务要制定特殊的支持和扶持政策，特别是要强化拥有中国自主知识产权的新业务的发展，在新业务发展中政府规划首先要明确对新业务的支撑体系软件产业的扶持和产业安排，摆脱2G时代中国对国外技术的依赖，新业务的规划要强化市场竞争性，通过新业务的发展，提高市场机制在中国电信业发展当中的比重。 3、通过新业务的发展，推进电信运营商内部机制的改造。 第一，固网运营商对终端的开发是强化增量用户、稳定存量用户的重要手段。就固话终端来讲，国内外设备商已开发的应用技术可以使固话终端在语音、短信、视频、远程监控、信息储存、商务通、家用传真与复印、数字家庭、固话与移动终端的对接、光纤与同轴电缆及室内电线的互连、图片传送、电视及其它多媒体内容的同步传送等诸多方面提供打包及捆绑服务，终端在集成多项技术后的价格完全有能力控制在千元以下，如果对商业用户、重点用户和月消费额较高的用户实施套餐和租送较大容量的终端，那么，基于固话网业务的优质语音和带宽，将是新一代固话具有挑战移动通信的能力。同时，在固话终端上预留接口，为今后IPTV、新型家庭信息网（基于室内的传输业务）提供快速接入的发展条件。 第二，固话终端的生产要打破现有模式，应敢于放弃对大型生产公司的依赖，重点选择技术创新的中小公司，把创新型终端的研发、生产、供应放给更多的中小公司，以中小公司的快速进入迫使大公司在终端产品研发的转型。更具发展性和挑战性的市场突破应产生于业务平台的创新，即：固网运营商可同步开展基于固话增值业务统一应用平台的研究，形成对软件研发、制造