深化征管改革面临的问题及对策.doc

深化征管改革面临的问题及解决办法辽宁省大洼县国家税务局 董海日2003年，国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字征管方针，各级税务机关采取积极措施，围绕纳税申报、纳税服务、征管软件的开发运用等等，先后推出了网上申报、税库银联网、一窗式、CTAIS、数据质量信息管理系统、执法管理系统、税收管理员系统等等，这些措施在一定程度上巩固完善了新税制，促进了依法治税，强化了税收征管，进一步提高了征管的质量、效率和水平，保证了税收收入的稳定增长，同时为纳税人的办税提供了较大的方便，也为税务机关通过计算机信息系统对纳税人实施管理创造了条件，使征纳双方的行为进一步规范化、法制化。几年来，随着经济社会的不断发展，经济结构的调整变化很快，个体、私营经济的飞速发展，民营经济占GDP的比重不断增加，随着征管改革的不断深入，一些新的矛盾和问题也日益显现出来，如何解决这些矛盾和问题，确保税收各项职能作用的充分发挥，是深化征管改革的关键所在。一、深化征管改革中存在的问题：（一）、申报纳税和优化服务方面的问题就我省来说，绝大多数的一般纳税人己经开通了网上申报这一形式，网上申报的优势在于极大地方便了纳税人的自行申报纳税，同时也减轻了税务机关的负担，最主要的是明确了纳税人和税务机关的权利和责任，也表明了税务机关对纳税人的一种信任。但目前来看，纳税人自行申报的质量却不是很高，CTAIS系统中大量的错误及垃圾数据足以证明。由于涉税信息的采集渠道有限，主要局限于纳税人申报的纳税信息，所以造成了申报不实的问题，主要原因：1、纳税人主观上存在着虚假的纳税申报，利用网上申报系统录入一些不实的经济数据，从而导致CTAIS中一些经济数据的失真，从而影响整个行业乃至地区预警指标的准确率；2、纳税人的填报错误所致，一部分纳税人在网上申报时不够认真，数据填写不准确，逻辑关系不正确，都可以造成数据的失真；3、现行的增值税一般纳税人申报表、企业所得税纳税申报表及其附表等逻辑关系较强，比较复杂，普通的正常报一般没有问题，但有检查调整或复杂的涉税问题时填报就比较困难，容易出现错误信息；4、是现行的网上申报系统对数据的逻辑关系监控与CTAIS并不完全一致，网上申报能通过的，导入CTAIS后有可能存在问题数据。由于系统处理权限的限制，税务机关在处理这些问题时往往不够及时，也影响了纳税申报质量的提高。在优化服务方面，国家税务总局提出了一窗式服务理念，在近几年的运行中起到了积极的作用，纳税人感受到了办税的快捷与方便。但是由于新的税收政策的不断出台，各种涉税管理方面的要求也在不断的变化，一窗式已远远不能满足纳税人的要求。在一般纳税人审批、防伪税控系统的发行、税控器具的使用、普通、专用发票的管理等方面还存在着一定的问题，比如防伪税控系统、税控器具的发行维护方面有社会中介机构的参与，而这些中介机构基本都是税务机关指定，如果出现处理问题不及时、不到位的情况，纳税人理所当然会对税务机关出现不满情绪。就目前来看，纳税人仍然有很多业务在窗口不能一次性完成，重复性的往返依然存在，与一次性告知，一次办结仍有很大差距。（二）、计算机网络方面的问题新的征管模式是要以计算机网络为依托，就是要以计算机的信息处理作为基本手段，以其网络技术和科学的管理方法进行税收管理。随着CTAIS系统的开发运用以来，围绕着CTAIS系统又开发运用了数个系统，这些系统的开发运用从总的方面来看是好的，在实际征管工作中也起到了相当大的作用。但是，绝不能有单纯依靠计算机的思想，许多国家的经验证明，计算机是重要的，但却不是万能的。我们现在运用的CTAIS系统本身仍然存在很多问题，比如在一些基础数据的录入方面CTAIS并不监控，能够保存上，然而在数据质量信息管理系统中却不能够通过，继而派发生成任务，层层较发给税收管理员进行调查修改，这就在一定程度上浪费了大量的人力物力，如果改事后监控为事前监控，就可以节省出大量的时间和人力。再有计算机管理是要以准确的数据资料为基础，如果数据不准确，计算机就无法提供有用的管理信息，也就起不到依托的作用。目前，网络数据失真的问题比较严重，我们事后再要花费大量的人力、物力、时间去甄别这些数据就会得不偿失，反而是一种浪费。（三）、重点稽查方面的问题税收征管法中明确了税务稽查打击偷、逃、骗、抗税的职能，“34字方针”中也提出要“重点稽查”，稽查是加强税收征管的最后一道防线，应该起到“打击一个，教育一片”的效果。然而在现实工作中，“选案准确率”、“查补入库率”等一些量化指标严重削弱了税务稽查的打击力度和威慑作用，造成以补代罚、以罚代刑的现象仍然十分严重。征管法中规定的偷税处罚幅度过宽，绝大多数偷税处罚均是的罚款，这种处罚幅度只会给权力寻租留下空间，很难起到应有的作用。从纳税人的角度看，他要计算偷税的成本，如果得不偿失，他就不会去冒这个险，在西方发达国家，纳税人几乎不去考虑偷税，而是想着如何能不漏税，因为他知道，一旦偷税，后果不堪设想。而国内相当一部分的纳税人恰恰相反，总是在计算如何去偷税、漏税，因为他知道，一旦露出马脚，还有自查；自查不成，还有纳税评估；纳税评估不成，大不了税务稽查，最多就是补税、罚款。这就是外商能在本国老老实实纳税，却在中国偷税的原因，也就是打击力度的问题。税收有税收的成本，偷税有偷税的成本，利益驱使的原因，只要有利可图，就会产生这种偷税的心理。（四）、强化管理方面的问题管理在整个税收征管活动中占有重要的地位，它贯穿于税收征管的整个过程，强化管理是税收征管的手段和目的统一，从税务登记、税源监控、发票使用、纳税评估等等一系列的税收活动都要以强化管理来要求。现实工作中，突出的问题主要有：1、结算方式的问题随着我国经济的快速发展，各市场主体间贸易现金结算规模呈快速上升趋势，一些不法分子利用现金管理漏洞，运用大额现金交易从事洗钱、逃税等金融犯罪活动，严重扰乱了经济金融的正常秩序。在我国，由于信用制度的缺失，这种现金交易很难被控制。纳税人通过现金交易，一方面感觉到安全可靠，另一方面也规避了有关部门的监控，大量的现金交易使纳税人的经营现况更加隐蔽，税务机关很难进行调查取证。现在商业银行职能已经转变，它的经营目标是利润最大化。对于商业银行而言，一切工作的开展都要围绕经营进行，如果银行不能提供令企业“满意”的现金服务，企业就会转移开户银行，虽然人行对开户及现金支取有一定的限制，但非法套现活动却屡禁不止。实际上，不只是个体工商户，众多的中小企业都大量存在着这种现金交易，这在很大程度上增加了税收征管的难度，也是税收流失的一个主要原因。2、纳税遵从的问题我们现在提倡的是纳税人的自主申报，税务机关强化对纳税人的服务这一征管理念，近几年税务机关对纳税人的服务在不断地改进、不断地加强、不断地完善中，纳税人的自主申报中有多少是真正如实地申报纳税，这个数据不得而知，从每一年全国纳税评估及税务稽查的统计数据中也许可知一二，但这也可能只是暴露的冰山一角。据有关资料，影响纳税遵从有几种情况，一是自我利益驱使，这类纳税人最关心的是自身的利益，他们如果认为被抓住被处罚的机率很小，就会选择去逃税，反之，就会尽量的遵从；二是受益理论，一些纳税人认为他们的纳税没有换来他们所应得到的公共服务，所以对纳税产生反感，对社会公共服务不满意，造成税收不遵从；三是公平环境，我国的贫富差距正在逐年拉大，基尼系数早已超过0.4的国际警戒线，在中国，20%的群体占有80%的市场份额和拥有80%的社会财富，这些“先富起来的人”都是靠辛勤劳动、依法纳税富起来的吗？这三种情况，在我国都普遍存在，而现在我们只是单一的强调如何去进行税法宣传，如何提供纳税服务，片面的认为只要税法宣传深入人心，提供了优质的纳税服务，就可以提高纳税人的纳税遵从度，这是远远不够的。3、发票管理的问题发票是经济活动的法定有效凭证，是税务管理不可或缺的一种手段，增值税改革以来，发票的这种作用更显得尤为突出。现行通用的发票主要是增值税专用发票和普通发票两种，防伪税控系统的推行很好地限制了专用发票的虚假开具，但防伪税控系统也不是十分完善，目前也只能对发票的真伪做出辨别，而对开具内容等不能辩认。普通发票问题更加突出，一是各地执行标准、版式、种类都不一样，普通发票的使用量巨大，虚开、代开、假开现象十分严重；二是存在大量的经济活动不开发票的现象，特别是直接针对消费者的中下游产品。据测算，全国每年因发票而流失的税款已接近万亿元，这也是税收流失的另一个主要原因。三是假发票泛滥成灾，充斥市场，严重扰乱了税收秩序。虽然普通发票也已经纳入CTAIS管理，但发票的查询功能不强，查询条件与发票印制标识不统一，查询范围过小，比对难度大，这些都制约了税务机关对发票进行的检查。二、深化征管改革的思考（一）健全纳税人网上申报管理制度，推行“一窗通办”乃至“一城通办”方便纳税人办税。1、对纳税人要强化自主申报的法律责任意识，纳税人要缴纳多少税，事前只有纳税人最为清楚，只要纳税人进行了如实的申报，税务机关才能了解和掌握纳税人真实的涉税信息。所以，纳税人的如实申报是税收征管最重要的先决条件和基础，整合征管流程的各个系统，使其具有统一的数据、逻辑识别标准，突出事前管理，事前监控，鼓励发展中小纳税中介机构，实行代办纳税事宜。加强基层税源管理部门的力量，使之能够在第一时间发现并解决问题。2、建立并优化纳税服务体系，在纳税集中地区开办“一窗通办”乃至“一城通办”。重组优化税收业务流程，推进纳税服务的高效化，对纳税人的所有需求，都能通过办税大厅的服务窗口进行受理、内部传递、办结返回，以纳税人合理需求为导向，以信息化为依托，以提升纳税人满意度和税法遵从度为目的，按照公开、公平、公正的原则，逐步建立纳税人需求及评价反馈机制，以提高纳税服务的效率和质量。（二）、优化计算机网络系统，简化操作流程，进一步提升计算机应用水平。整合系统资源，最大限度地减少人工的工作量，使人能从计算机中解脱出来，能够做到人管机器而不是机器管人。利用计算机系统主要解决税源监控、重点稽查、办税服务及降低税收成本为目的，充分发挥计算机所具有的自动化程度高、信息存储量大、查询和运算速度快、准确性高等优点。要进一步简化操作流程，对涉及程序方面的系统操作能够按照提示流程来进行，防止出现各类错误操作，在设计时应更多地考虑到广大纳税人和基层税务人员的方便，做到简便、实用而又易于操作，同时又能够起到它应有的作用。（三）、强化稽查职能，转变稽查观念，变“收入型”稽查为“打击型”稽查。税务稽查具有打击、震慑、促进管理、增加收入的职能，而最主要也是最根本的就是打击、震慑的职能，一要严查，二要严打，重在处罚，处罚幅度空间不能过大，应该有严格的标准，真正能够触到偷税者的痛处（比如倍），使其不敢以身试法。并且要对一些重大稽查案件定期通过新闻媒体等有效途径予以公开曝光，以起到警示作用。打击不是目的，目的是营造一个依法、公平、公正的税收环境，充分发挥税务稽查的这种威慑力，才能使之成为税收征管中的重中之重。同时，要转变向稽查要税收的这种观念，如果说稽查查补的税款年年创新高的话，就证明我们在日常征管中的漏洞越来越大，这样就会形成恶性循环，征管越来越难管，稽查越查越多，也越来越疲于应对。税务稽查不在于多，而在于精，如果这种震慑作用能够深入人心，那么越来越多的纳税人就会自觉遵守税法，形成一个人人依法纳税、个个争先纳税的良好局面。（四）、加强社会合作意识，全方位强化税务管理强化管理从线上看不仅仅只是征管一个方面，而是贯穿税收工作始终的一个主题；从面上看，也不仅仅是税务机关对税收征管的一个要求，而是整个社会各个方面协同的结果。1、解决现金交易的问题在全社会建立公司、个人信用制度，降低市场的现金流，规模以上经济业务严格禁止现金交易，禁止多头开户，储蓄账户与经营账户要分开，纳税人不得将生产经营性资金存入储蓄账户，也不得通过储蓄账户办理日常经营资金收付业务。在建全制度的同时，加大对违规违法现象的查处力度，要狠狠打击违反经济制度的犯罪行为，要在全社会形成一种高压态势，只有这样才能保证制度的贯彻落实。2、建设和谐社会，提高纳税遵从度我国的税收宗旨是取之于民，用之于民，我们努力建设和谐社会，就是要让纳税人能够感受到这一点，感受到作为纳税人的那种自豪感。一方面我们要采取正面的鼓励机制，对依法纳税的纳税人要在税收管理中适当给予宽松的政策，调动其纳税积极性；另一方面要采取负面的惩罚机制，对不依法纳税的纳税人不仅要在稽查、处罚上加大力度，而且在税收管理当中也要从紧，迫使其被动性遵从。加大对社会公共设施的投入，让纳税人切实感受到税收带来的福利保障，改善政府工作形象，真正体现政府全心全意为纳税人服务这一宗旨，加强反腐败工作，在税制上进行调解，逐步缩小贫富差距，使纳税人有一个公平公正的生活与生产环境，这些都有助于提高纳税人的纳税遵从度。3、规范发票使用标准，完善发票网上查询发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。随着信息技术的进一步加强，发票管理也逐步得到了完善，但是手写版发票仍然大量的存在，且问题十分突出，无论是普通手写版还是剪贴式手写版，都不可避免地存在着假开、虚开的问题。要解决这一问题，一是强化发票的使用范围，只要是存在着应当开具发票的交易活动，就必须开具发票。如果条件允许，还可以在发票上使用价税分离的方式，直接让纳税人能感受到税款的存在。二是一律取消手写版发票，实行电子版发票，并且纳入