村镇银行实施新协议浅析.doc

新巴塞尔协议与商业银行风险管理村镇银行实施新协议浅析【摘要】：巴塞尔委员会于1974年由十国集团中央银行行长倡议成立，自成立以来，制定了一系列重要的银行监管规定，统称为巴塞尔协议。村镇银行作为新型农村金融机构和以公司法为标准成立的股份有限公司或有限责任公司，在我国视同商业银行进行管理，同样适用巴塞尔协议的有关规定。本文通过对巴塞尔协议（I、II、III）三个版本演变发生背景与主要内容的阐述，分析了我国村镇银行风险管理的现状与存在的问题和实施巴塞尔协议对我国村镇银行的影响，提出了依托巴塞尔协议和现行监管部门的相关制度来建立和完善村镇银行风险管理的具体措施。【关键词】：新巴塞尔协议 村镇银行 风险管理【正文】： 巴塞尔协议是国际清算银行（BIS）的巴塞尔银行业条例和监督委员会的常设委员会“巴塞尔委员会”于1975年至2010年9月通过的一系列有关银行业监管政策的统称。迄今为止，公认为出了三个版本，分别为巴塞尔协议I巴塞尔协议II巴塞尔协议III。尽管巴塞尔协议没有法律约束力，但由于它监管制度制定的科学性和可操作性，受到全世界超过100多个国家和地区监管机构的认同，并将它应用在本国银行业监管实践中，成为事实上的国际标准。作为新型农村金融机构的村镇银行，自2007年2月四川仪陇惠民村镇银行成立以来，至2011年1季度末，开业数量已达400家，实收资本230亿元，各项贷款余额733亿元，已成为金融支持三农发展的重要生力军。【引文注释】： .（讲话）周慕冰.重点支持村镇银行发展.2011年6月11日于第四届中国村镇银行发展论坛【参考文献】： 1.（网文）危经华. 农发行发起组建村镇银行应注意的问题及对策建议. /show.asp?id=201171494018&l=b.2011年9月8日 访问2.（网文）金立华. 我国村镇银行发展战略探研与思考. /show.asp?id=20117885513&l=b.2011年9月11日 访问3.（网文）李亚鸽. 推动我国小额保险发展的对策分析. /show.asp?id=20117592459&l=b.2011年9月13 访问4.（网文）马小宁. 县域农村金融机构的建设与对策. /show.asp?id=2011825123743&l=b.2011年9月15日 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(一)巴塞尔协议I1.产生背景从20世纪60年代开始，银行业金融创新层出不穷，银行开始突破传统银行业务的限制，跨国银行的发展也使风险跨越国界，银行业的整体风险增大，不稳定性增强。1974年5月，美国著名的富兰克林银行在外汇买卖中出现巨额损失，不良资产大量出现，最终走投无路，被7家欧洲银行组成的集团接管。富兰克林银行轰然倒塌，人们在惊愕之余认识到必须加强对银行业的国际监管，于是第一个巴塞尔协议诞生了。1974年9月，十国集团中央银行行长在瑞士巴塞尔市召开会议，倡议成立巴塞尔银行监督委员会。次年，巴塞尔委员会通过了第一个国际银行监管协议巴塞尔协议。第一个协议很简单，主要强调加强各国的银行监管合作，划分监管责任。1983年又通过了第二个巴塞尔协议，实际上是对第一个协议内容的进一步明确和具体化。20世纪80年代后，拉美爆发债务危机，加上银行业的过度竞争，很多银行因资本金过少、不良贷款过多而倒闭。巴塞尔委员会意识到仅仅为银行维持一个良好的外部环境是远远不够的，监管必须深入到银行内部。1988年7月，巴塞尔委员会通过了具有标志性的关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议，1996年和1999年又分别作了补充和修正，习惯上人们把这一协议称为巴塞尔协议I。1988年的巴塞尔协议在国际银行监管史上具有重要的意义，该协议统一了国际银行业的资本充足率标准，有助于消除各国银行间的不平等竞争，成为各国银行监管的统一准则。2.主要内容关于资本的组成。把银行资本划分为核心资本和附属资本两档。第一档核心资本包括股本和公开准备金,这部分至少占全部资本的50%;第二档附属资本包括未公开的准备金,资产重估准备金,普通准备金或呆帐准备金。 关于风险权重的计算。协议订出对资产负债表上各种资产和各项表外科目的风险度量标准,并将资本与加权计算出来的风险挂钩,以评估银行资本所应具有的适当规模。 风险权重的计算标准，根据资产类别、性质以及债务主体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目划分为0%、20%、50%和100%四个风险档次。风险权重划分的目的是为衡量资本标准服务。有了风险权重，巴塞尔协议所确定的资本对风险资产8%（其中核心资本对风险资产的比重不低于4%）的标准目标比率才具有实实在在的意义 (二)巴塞尔协议II1.产生背景20世纪90年代以来，由于金融市场自由化速度的加快和国际银行业的迅速扩张，加上新技术的广泛运用，使得国际金融市场间的联系空前紧密，世界金融形势错综复杂；随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增长，银行业越来越深地介入了衍生品种的交易，或是以资产证券化和控股公司的形式来逃避资本金管制，并将信用风险转化为市场风险或操作风险，银行与金融市场的交互影响也越发显著，仅靠资本充足率已不足以充分防范金融风险。最典型的案例是巴林银行。这家银行的资本充足率1993年底时远远超过8%，1995年1月还被认为是安全的，但到2月末，这家老牌银行便宣告破产。鉴于这些情况，巴塞尔委员会在1995年4月对银行某些表外业务的风险权重进行了调整，并在1996年1月推出资本协议关于市场风险的补充规定。1997年7月全面爆发的东南亚金融风暴更是引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而深入的思考。从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚的金融危机，人们看到，金融业存在的问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题，而是由信用风险、市场风险外加操作风险互相交织、共同作用造成的。1997年9月推出的有效银行监管的核心原则表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。2004年 6月26 日，10 国集团的央行行长一致通过资本计量和资本标准的国际协议：修订框架，即巴塞尔协议 II的最终稿，并决定于 2006年底在 10 国集团开始实施。此后，25 个欧盟成员国、澳大利亚、新加坡和中国香港等发达国家和地区也表示将利用新协议对商业银行进行监管，部分发展中国家如南非、印度、俄罗斯等也表示将采取积极措施克服困难实施新协议。 2.主要内容巴塞尔协议 II全面考虑 了商业银行经营业务时的三种风险：信用风险、市场风险和操作风险，根据各项资产的风险权重来决定资产充足率标准。并从仅仅对资本充足率的单一监管扩展为多个维度的监管，使得新协议的资本分配方法对风险更加敏感，对市场和监管机构更加透明。 巴塞尔协议 II的三大支柱为 (1)最低资本要求 巴塞尔协议 II的第一支柱，最低资本要求，主要包括三个基本要素：监管资本的定义、风险加权资产和资本对风险加权资产的最低比率。在计算资本比率时，市场风险和操作风险的资本要求乘以12.5(即最低资本比率8%的倒数)，再加上针对信用风险的风险加权资产，就得到分母，即总的风险加权资产。分子是监管资本，两者相除得到资本比率的数值。总的资本比率不得低于8%，二级资本仍然不得超过一级资本，即限制在一级资本的 100%以内。 (2)监管部门的监督检查 巴塞尔协议 II的第二支柱是监管部门的监督检查。这是巴塞尔委员会针对银行业风险制定的监督检查的主要原则、风险管理指引和监督透明度及问责制度，以及如何处理银行账户中利率风险、操作风险和信用风险有关方面（包括压力测试、违约定义、剩余风险、贷款集中风险和资产证券化）的指引。 (3)市场纪律第三支柱市场纪律，其目的是对最低资本要求（第一支柱）和监督检查（第二支柱）的补充。委员会通过建立一套披露要求以达到促进市场纪律的目的，第三支柱主要涵盖了“适用范围、资本结构、风险敞口与评估以及资本充足率”四个领域，巴塞尔委员会就每一领域都制定了具体详细的披露要求。(三)巴塞尔协议III1.产生背景2007年由美国次贷危机引发的全球金融危机，给国际社会造成巨大的恐慌，这场全球性金融海啸，给世界带来巨大损失，各大经济体出现不同程度的经济衰退，失业人数急剧增加,本次金融危机的产生和发展深化，充分暴露出此前的银行业监管体系中存在的诸多不足。旧有的银行业监管规则中，对于核心资本充足率的要求过低，使得银行体系难以抵御突如其来的全球性金融系统风险。因此在2009年初，美国银行监管业者就提出了回归于最为原始也是最为有效的监管规则，即强调提高银行业的核心资本充足率，以使银行体系有充分的自有资金应付可能出现的系统性金融风险。为避免全球信贷危机重演，全球银行业监管者于当地时间2010年9月12日在瑞士巴塞尔达成协议，即巴塞尔协议III。根据巴塞尔协议III规定，商业银行必须上调资本金比率，以加强抵御金融风险的能力。2.主要内容此次会议达成了一个从根本上加强全球资本标准的协议。这些资本要求将对长期的财政稳定和经济增长有重大的贡献。安排资本监管过渡期将使银行在满足新的资本标准的同时，支持经济复苏。更强的资本定义，更高的最低资本要求和新的超额资本的结合将使银行可以承受长期的经济金融压力，从而支持经济的增长。（1）最低普通股要求。根据巴塞尔委员会此次会议达成的协议，最低普通股要求，即弥补资产损失的最终资本要求，将由现行的2%严格调整到4.5%。这一调整将分阶段实施到2015年1月1日结束。同一时期，一级资本（包括普通股和其他建立在更严格标准之上的合格金融工具）也要求由4%调整到6%。（2）建立资本留存超额资本。央行行长和监管当局负责人集团一致认为，在最低监管要求之上的资本留存超额资本将应达到2.5%，以满足扣除资本扣减项后的普通股要求。留存超额资本的目的是确保银行维持缓冲资金以弥补在金融和经济压力时期的损失。当银行在经济金融出于压力时期，资本充足率越接近监管最低要求，越要限制收益分配。这一框架将强化良好银行监管目标并且解决共同行动的问题，从而阻止银行即使是在面对资本恶化的情况下仍然自主发放奖金和分配高额红利的（非理性的）分配行为。（3）建立反周期超额资本。反周期超额资本，比率范围在0%-2.5%的普通股或者是全部用来弥补损失的资本，将根据经济环境建立。反周期超额资本的建立是为了达到保护银行部门承受过度信贷增长的更广的宏观审慎目标。对任何国家来说，这种缓冲机制仅在信贷过度增长导致系统性风险累积的情况下才产生作用。反周期的缓冲一旦生效，将被作为资本留存超额资本的扩展加以推行。（4）对LCR和NSFR的时间安排。在2011年观察一段时间后，流动资金覆盖率（LCR）将于2015年1月1日被引入。修订后的净稳定资金比率（NSFR）将变动到2018年1月1日执行的最低标准。巴塞尔委员会将实施严格的报告程序，以监测在过渡时期的资本充足率比例，并会继续检验这些标准对金融市场、信贷扩张和经济增长以及解决意外事件的意义。二、新巴塞尔协议对村镇银行风险管理的影响为了解决我国农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题,2006年12月，银监会发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见，加大了对“三农”的金融支持力度，调整放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，作为三类新型农村金融机构(村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社)中最具代表性的村镇银行，加强对村镇银行的监管已成为当务之急。(一)实施新协议是监管的要求中国于2009年9月加入巴塞尔银行监管委员会，承诺将在国内应用巴塞尔协议II和巴塞尔协议III。银监会于2008年9月发布了商业银行银行账户信用风险暴露分类指引、商业银行信用风险内部评级体系监管指引、商业银行专业贷款监管资本计量指引、商业银行信用风险缓释监管资本计量指引和商业银行操作风险监管资本计量指引等五个监管指引，启动了中国银行业应用新资本协议的序幕。这五个监管指引将新资本协议的相关要求转化为可操作的监管标准，推动商业银行加强风险管理基础设施建设，促使商业银行改进风险评估和计量技术，增强商业银行风险治理的有效性，使得商业银行资本、风险、收益之间的关系更加密切，有助于商业银行完善激励机制，提升市场价值，保护投资者利益，并确保商业银行拥有充足资本应对风险，提高存款的安全性。银监会又于2009年10月至2010年2月期间陆续发布了商业银行流动性风险管理指引、商业银行银行账户利率风险管理指引、商业银行资本充足率信息披露指引、商业银行资本充足率监督检查指引、商业银行资本计量高级方法验证指引、商业银行资产证券化风险暴露监管资本计量指引、商业银行市场风险资本计量内部模型法监管指引等七个监管指引，内容涵盖了新资本协议对流动性风险、市场风险、银行账户利率风险管理的要求以及对第二支柱、第三支柱的监管要求，中国银行业实施新资本协议三大支柱的指引政策体系基本完成。银监会再于2011年7月发布了关于农村银行机构实施巴塞尔新资本协议的指导意见，要求各农村银行机构要借鉴国际金融监管改革成果，结合农村银行的发展实际，因地制宜推进实施巴塞尔新资本协议和巴塞尔协议III，要求全面覆盖，同步推进，第一支柱与第二支柱统筹考虑，确保监管资本全面覆盖各类实质性风险。其中就涉及到村镇银行，要求村镇银行适用此文件，同步实施，按规定时间达到要求。(二)实施新协议是村镇银行内在的要求作为新型农村金融机构和服务于农村的银行业金融机构，经营的业务范围与商业银行基本一致，同样也会遭遇与商业银行同样的信用风险、操作风险、市场风险和流动性风险。主动实施巴塞尔新资本协议和巴塞尔协议III，吸纳新资本协议中全面风险管理的理念，能够完善公司治理机制，健全风险管理体系，提高风险管理质量，增强风险防范的主动性，增加风险管理手段的灵活性，优化资本管理框架，全面提升风险管理能力和核心竞争力，促进村镇银行稳健可持续发展。实施新资本协议从形式上讲是一种合规要求，但其实质是风险管理方法的重大变革，是村镇银行实施全面风险管理的必然要求，突出体现在以下几个方面： 1.实施新资本协议，不仅强调资本的计量和资本的抵补作用，同时还强调完善风险治理和健全风险管理制度，强调内部管理和外部监督的结合，这就为村镇银行提高风险管理能力提供了全新的理念和框架。 2.新资本协议是一个全面风险管理的框架。其要求管理的风险不仅包括了原有的信用风险、市场风险，还对操作风险、银行账户利率风险和流动性风险的资本计量和风险管理提出了要求。这非常符合村镇银行风险管理的实际，为银行风险管理提供了全面的视野。 3.新资本协议提供了多种资本充足率的计算方法，尤其是以内部评级法为代表的信用风险监管资本的计量技术，集中反映了定量计量信用风险的理论发展。这些进步使村镇银行对信用风险的管理从感性认知转变为理性管理、从定性分析转变为定量计量、从被动应对转变为主动管理、从交易管理转变为组合管理，是村镇银行风险管理的一次飞跃。 4.新资本协议允许村镇银行根据自身风险管理水平，选择不同的监管资本计算方法。由于更高级的方法在治理结构、政策流程、数据基础、计量技术等方面有更高的标准与要求，因此村镇银行选择的方法就反映了本行全面风险管理的能力。三、我国村镇银行风险管理中存在的问题（一）我国现有村镇银行的特点我国现有村镇银行发展时间短，各方面均存在不足与短板，总结如下：1资本实力小。根据村镇银行管理暂行规定的规定，在我国从事村镇银行最小注册资本为200万元，但现实中，在东部多以5000万元至1.5亿元为主，在中西部，多以2000万元至1亿元为主。最大的注册资本为5亿元（河南南阳村镇银行股份有限公司）。以浙江省2010年末10家村镇银行为例，合计实收资本为16.1亿元，行均1.6亿元，与普通的商业银行和当地原有的农村银行（信用社、农村合作银行、农村商业银行）比较，资本实力小，竞争优势弱。2人员少，部门少。村镇银行经营范围局限在县域，基本上为单点经营，开业初期均面临着人员少、部门少的局面。以浙江省某一村镇银行为例，该行为2009年12月开业，开业初期人员为31人，设立五个部门（市场营销部、营业部、业务管理部、综合管理部、风险管理部）。而当地一家农村合作银行有员工580多人，设立了十一个部门（办公室、财务会计部、人力资源部、监察室、内控合规部、内部审计部、业务发展部、信贷管理部、授信审批部、国际业务部、信息科技部），与之相比，不在同一数量级上。3信息系统不完善。村镇银行均由普通商业银行为主发起设立，在信息系统的选用上，以选择主发起行的系统或外购系统为主，受限于人员及成本等因素，对信息系统的应用暂时局限在临柜系统应用和信贷操作系统应用，而对全面风险管理的整合要求考虑得不够，信息系统升级和改造的空间较大，成本较高，时间较长。（二）我国村镇银行风险管理现状及存在的问题1董事会和高管层重视度不够，缺乏合适的风险管理文化落后，风险管理意识不强。客观上村镇银行成立后最大的压力是生存的压力，先解决生存问题是第一要务，高管层就会自觉或不自觉地以市场营销为优先考虑的问题，不自觉地对风险管理有了忽视。没有形成本行的风险文化，没有作为风险文化根植于所有员工的心中，贯穿到业务拓展的全过程，全面风险管理理念还没有树立，没有形成全行认同的风险管理文化，系统而完整的风险管理战略还有待于加强，风险管理侧重于后台管理，没有将其作为信贷决策、风险敞口限额控制、贷款定价、资本资源配置的有利工具。同时，部分人员将风险片面地等同为违规、案件和损失，一些风险管理人员将风险管理简单地理解为控制，部分业务人员将风险管理看作是业务拓展绊脚石。2部门配置缺失，人员配备不足。在部门配置和人员配备上，以市场营销和前台人员为优先考虑，对中后台的风险管控人员和内部控制人员有了忽略，配备不足，基本上未配备专职内控人员和内审人员，或形式上配备了人员，但却没有赋与其履职相应的时间与空间，使配备的人员无法正常履职，流于形式。以浙江省内一家村镇银行为例，风险管理部仅配置两名人员，负责日常信贷业务审批与信贷资料处理，没有充足的时间与能力去进行其他风险的管控与计量、分析、评估。3制度不健全，制度执行不力，内控管理机制不完善，风险管理执行力度较弱。村镇银行普遍存在制度不健全，风险控制制度、财务制度、内部控制制度、安全保卫制度、各项操作规程等均存在着一定程度的缺失，多半尚未形成制度管人的习惯，还是习惯于人管人。而且，对部分制度执行不力，领导一言而决或领导一言堂现象时有发生。而且就目前情况来看，村镇银行在内控方面还存在着许多问题，内控还不能完全适应防范和化解金融风险的需要，不能适应审慎经营和金融监管的需要。银行内部缺乏一个统一完整的内部控制法规制度及操作规则，不少制度规定有粗略化、大致化、模糊化现象。如贷后管理检查报告制度淡化，客户经理的职责履行不到位等都缺乏必要的控制手段。同时会计控制未能有效发挥作用。如对于客户在商业银行资金流量，会计部门不能为信贷部门提供必要的信息支持和采取必要的控制手段。同时，岗位轮换制度没有得到普遍推行，未能很好地造就业务的多面手和综合管理人才，达到“一专多能”的目的，也难以避免因岗位人员老化而产生的各种弊端。一些部门和支行的负责人按个人意志办事，使内控规章制度流于形式。4风险计量方法落后，风险计量技术达不到要求。村镇银行的管理水平参差不齐，对于操作风险和流动性风险的识别、计量尚无成熟的模式与办法，均沿用发起行的办法或处于探索阶段。没有成熟的风险计量模型，信用评价仍以定性分析为主，客户风险评价的准确性较差。内部评级尚未应用于信贷决策、资本配置、贷款定价、经营绩效考核等方面，缺乏以风险为导向的资本资源配置机制，注重信用风险的控制和计量，对市场风险、操作风险、法律风险等仅有一定的理性认识，但还谈不上统筹考虑、系统管理。5风险预警信号滞后，缺乏先进的预警技术。风险的隐蔽性和损失形成的滞后性决定了风险预警的重要作用，只有及时准确地根据风险预警体系提供的风险预警信号，采取有效的风险预控措施，风险管理才能达到未雨绸缪的理想效果。但村镇银行与此相适应的风险预警体系和预警机制还没有建立。四、提高我国村镇银行风险管理水平的政策建议（一）建立适合村镇银行的监管标准根据村镇银行的特点和村镇银行的定位，现有的对普通商业银行的监管指标体系（风险水平、风险迁徙、风险抵补）并不完全适合村镇银行，建立适合村镇银行的监管标准成为当务之急。1放宽存贷比限制。村镇银行吸储困难在短时间内无法解决，资金来源只能依靠同业和主发起行拆借来补充。虽然监管层有五年内不考核存贷比的措施，但未形成制度化和长期化。五年时间满后如要对存贷比要求在75%以内，无疑会对村镇银行的经营造成比较大的困难，从而影响村镇银行支农支小的能力。建议将存贷比放宽至一个高的水平如100%，以便支持村镇银行加强对三农的金融支持。2降低成本收入比和资产利润率控制。村镇银行的市场定位是支农支小，服务三农，农村是弱势地区，农业是弱势产业，农民是弱势群体。这样的特性导致村镇银行不能以高盈利为唯一目标，必须坚持支农支小与商业可持续的有机结合。从而成本收入比和资产利润率这些盈利性指标就必须对村镇银行放低控制。3建立支农支小监管指标。村镇银行的定位是服务三农，如何监管村镇银行坚持定位不跑偏，建立支农支小的监管指标是必要的。如涉农贷款的比例、农户贷款的比例、小微企业贷款的比例等。4适当提高资本充足率标准和拨备标准。村镇银行作为新型农村金融机构，面对的农村业务，这就导致稳定性较好，但流动性较差，就应适当提高资本充足率标准和拨备覆盖率标准，以降低信贷杠杆率，提高村镇银行抵抗风险的能力。（二）完善适应村镇银行的监管体系建立和完善适合村镇银行的监管体制，指导建立内部评级法。对村镇银行的监管体系不能完全照搬大银行的监管体系，也不能照搬对农村信用社的监管体系。大银行要谨慎监管，这是一个前提。而对于村镇银行应该是适度谨慎监管，应当建立并完善一套适合村镇银行监管体系的制度。同时要指导建立适合村镇银行业务特点的内部评级模型。目前，国内外许多优秀的模型，如ALTMAN、KMV、穆迪RISKCAL及标普MEU等，在国有及股份制银行当中受到广泛认同，也在不同程度的应用着。但这些模型大都偏重分析，大量引入利率、汇率、股价等市场价格变量，这对国有及股份制银行可能比较适用，而村镇银行在内部评级时，既要借鉴成熟模型的理论、方法和设计思路，又必须结合本行实际，要充分考虑诸如企业财务欺诈现象、数据积累量不足、区域风险差别显著、风险偏高等国内特有现象，研究开发自己的模型框架和参数体系。（三）主发起行完善村镇银行管理模式根据银监会的机制设置，主发起行要承担村镇银行的最终风险承担人的角色，要为村镇银行的风险买单。主发起要完善村镇银行的管理模式，既要防止将村镇银行作