“大学生村官”计划的公共政策分析.doc

“大学生村官”计划的公共政策分析 马爱玲摘要:从公共政策分析的视角出发,在运用公共政策运行过程理论(包括政策制定、政策执行、政策评价等),探讨我国大学生村官计划的政策背景、政策执行的现状、执行过程中存在的问题(如大学生村官的身份问题、高流失率以及其后期管理问题),并分析产生这些问题的原因的基础上,可进一步探讨出解决问题的路径。关键词:大学生村官计划;公共政策;政策分析一、大学生村官计划的政策背景分析(一)大学生村官计划的主要内容目前,尚没有正式文件对“大学生村官”作统一而具体的表述,当前社会各界最关注的,同时也是使用频率最高的,是狭义层面上的大学生村官,即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务。具体来说,就是政府面向全社会通过严格考核考察程序,公开选拔年纪轻、素质高、能力强的大中专应届毕业生到基层农村工作,出任村干部(一般情况下,根据是否是党员的条件,充实到村党支部或村委会干部群体中,担任村党支部书记助理或村主任助理),协助村支书或村委会主任处理农村日常事务,从而增强农村基层组织的凝聚力、战斗力、创造力,为加快农民增收致富创造条件,为推动农村的建设和发展作出贡献。(二)大学生村官计划的政策背景在当今的中国社会发展中,不可避免地存在着许许多多的问题,而作为公共事物的管理者和政策制定者必须面对解决这些问题的意见和要求。问题在于,这些意见和要求并不是都能够顺利地被政策制定者所接受,事实上只有少数意见和要求能够被政策制定者纳入政策制定的日程表中加以进一步考虑,这些少数的意见和要求我们称之为政策议程(policy agenda)。1进入政策议程的农村发展问题中国社会发展到今天,农村的发展已成为一个迫切的问题,甚至可以说,中国农村的发展正影响着中国的发展,近年来,“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题,这在历年的中央一号文件中都有体现。农村发展问题之所以日益凸显,最直接的原因是与城市发展相比,中国农村的发展日益滞后。造成中国城乡差异的原因是多种多样的,既有历史原因,也现实原因;既有观念原因,也有政策因素。在这众多的问题和原因之中,许多人认为农村人才和精英的严重流失,是制约农村发展的很关键的因素。2进入政策议程的大学生就业问题我国大学毕业生就业形势日益严峻。相关资料统计显示, 2006年我国普通高校毕业生达到了413万,全年城镇需要安排就业总量约2500万人,劳动力供大于求将达到1400万人。而2006年11月20日在北京召开的2007年全国普通高校毕业生就业工作会议指出, 2007年全国普通高校毕业生将达到495万,比2006年增加82万。从以上数据我们不难看出当前严峻的就业形势。一个国家的大学生就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个,为解决这一问题,我国政府采取了相当多的政策措施,大学生村官计划就是其中之一。二、大学生村官计划的政策执行分析(一)大学生村官计划的执行现状1大学生村官计划日趋扩大1995年,为解决“三农”问题,江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。1999年,海南省推出大学生“村官”计划。2005年6月29日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见,明确提出从2006年起国家每年将有计划地选拔一定数量的高校毕业生到农村就业,通过法定程序安排其担任村党支部、村委会的相应职务,力争在三到五年内实现一村至少有一名高校大学毕业生的目标。从2005年起,北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市区先后启动“大学生村官计划”。2007年中央一号文件又一次明确提出,有条件的地区,可以选派大学生到农村任职。据不完全统计,全国有17个省市实施大学生村官计划,已有3万多名大学生村官到农村任职,预计2010年将突破65万人。截至2008年2月底,全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划,其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。经中央同意,中组部等有关部门决定,从2008年开始,用5年时间招聘10万至20万名高校毕业生到村任职。2大学生村官计划实施情况因地而异(1)大学生村官的待遇不同北京:与乡镇政府签订劳动合同的3年期限内,第一年的月薪2000元,第二年2500元,第三年3000元,并由政府缴纳各类社会保险;外地生源的“村官”只要连续两年考核合格,就可以办理北京户口; 3年合同期满后,可以续签合同,也可以另行自主择业;北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇:机关招考公务员优先录取、143报考研究生优先录取;北京大学还将对表现突出的大学生村官推荐免试读研。重庆:每月至少有1000元工资;年度考核等次为称职以上的将给予3000元的奖励;连续3年考核优秀的大学生村官,将获2万元奖励;公务员选拔时将获优先资格。河南:到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者,在两年扶贫工作期间,给予每人每月研究生800元、本科生600元、专科生500元的生活补贴。(2)理想与现实的碰撞政策目标与效果的偏差新农村建设需要人才,大学生就业难也要解决,但两者的联系与对接是否能够解决彼此的问题,能够在多大程度上解决问题,目前缺乏必要的考量。最早推行“大学生村官计划”的海南在这项计划实施7年之时宣告失败。2007年9月19日,安徽凤阳辞退两名大学生“村官”引起的风波以及大学生村官计划执行中出现的诸如高流失率、大学生村官的身份困惑以及其后续管理编制、社会保障、配套机制、政策延续性等问题都在提醒我们,必须对大学生村官计划进行思考。目前的大学生村官计划在选人、管理、退出一系列环节上存在诸多问题需要解决,大学生村官计划的政策目标与现实执行中的结果存在相当程度的偏差。(二)大学生村官计划执行中的主要问题1大学生与“村官”如何接轨主要表现在以下几个方面:其一,不能人尽其才。到农村的大学生中专业对口的并不多,除农学专业的大学生可以利用自己的专业知识为村民提供技术帮助,或计算机相关专业的大学生在村网站建设等方面发挥专业技能外,大多数到村的大学生所从事的工作和所学专业知识没有很多的联系;其二,大学生自身素质有待提高。有些大学生对农村政策还不够了解,在处理村民纠纷等问题上能力不够强;另外有的大学生到农村后觉得自己是“大材小用”,农村缺乏相应的工作条件和创业环境,有调查显示,在大学生村官被问到工作中遇到的主要困难时,2083%的大学生认为是环境上的不适应。2大学生村官的身份困惑目前,尚未对大学生村官的身份进行准确定位。很多大学生村官的自我感受是:“说我们是农民,我们没有土地;说我们是工人,我们不享受工人待遇;说我们是政府工作人员,我们又没有编制,工资跟正式编制的人员相差一两倍!”笔者认为,这主要是大学生村官计划的后续政策跟不上造成的,如: 2001年4月, 100名被海南省儋州市选聘到各乡镇村委会挂职担任“大学生村官”的大学生,挂职5年,无一人被选拔进乡镇领导班子。3大学生村官的高流失率据2007年的统计,自1999年以来,四川省先后选派了8600多名大学毕业生到村(社区)工作,但是最新统计显示,在村(社区)工作的大学生流失率高达70%以上。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题,比如:大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生,但实际上,这与“留得住”的愿望是相悖的,致使许多大学生把做“村官”当作“跳板”,以实现曲线就业。4大学生村官的后期管理问题首先是政府对大学生“村官”培养管理力度不够,缺乏规范性操作。调查显示,分别有625%的大学生和4167%的大学生认为大学生村官制度建设在培训和激励上有待加强。其次是退出机制不健全。如前所述,大学生村官有着尴尬的身份问题,如果没有恰当的政策引导和保障,必然会让大学生失去在农村工作的热情。(三)大学生村官计划执行中存在问题的原因分析1大学生村官计划不完善任何一项政策都是根据现实的特定条件和问题制定的,其内容是相对稳定的。但是客观事物是不断变化的,政策作为主观范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。大学生村官计划存在许多问题,首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。这一政策所要解决的是普遍性的社会问题大学生就业和新农村的发展。这些问题在两方面制约着大学生村官计划:首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围在现实中,这一政策涉及范围较广,因此制定和执行计划本身就是件难事;其次,这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善,表现在:问题形成的原因复杂;解决这类问题需要各方面的共同努力;问题本身的影响广泛,如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题,长远来看,甚至关系到国家经济的发展;问题有关联性,这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的;问题的顽固性,大学生就业和新农村发展的问题需要不断努力才能解决,不是一朝一夕能完成的。2大学生村官行为的短期性大学生村官在推动阶段获得了极大的政府承诺,如解决户口、优先录取公务员等。所有这些,在给大学生解决后顾之忧的同时,也使大学生当村官行为的短期性更加明显。目前,所谓“当村官”还不是一种建制性设置,仅是一项权宜性安排。无论是承诺3年“锻炼”以后考研加分,还是准允作为将来“提干”的一项参考,或优先录取公务员,乃至于“一律给予城市户口”,以3年为期,期满走人,缺乏长远制度性规划。最早实行此制度的海南已经遇到了“后期管理”的问题。3大学生村官计划实施过程中的复杂性公共政策执行受到多方面的影响和制约,首先需要一定的物质资源和人力资源,如果缺乏这些,政策执行就无法进行。因此,政府在具体的政策执行项目上提供的公共政策执行的资源质量,或者政策执行主体实际使用的资源种类和数量,成为公共政策执行的前提条件。一般情况下,公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源。从大学生村官计划执行的现状来看,其执行经费和政策保障显然是不足的。另外,其复杂性还体现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性上。4大学生村官计划缺乏配套的操作性强的制度海南的大学生村官计划渐趋停滞,究其原因:一是海南一些地方实施“大学生村官”计划的条件其实并不成熟;二是基层农村的确需要人才,却缺少安置人才和留住人才的物质保障,因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。笔者非常支持这一观点:一个地方的经济实力和经济发展情况与当地的大学生村官计划实施成功与否144直接相关。四、公共政策视角下完善大学生村官计划的路径选择(一)适当调整大学生村官计划的政策目标华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授认为,知识分子到农村去可以起到协助作用,或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是农村的情况十分复杂,而且市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。在贺雪峰教授看来,造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素,是下乡的知识分子无法解决的问题。笔者认同这一观点,但并不是否定大学生村官计划,而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细,大学生村官能干什么?可以在哪些领域施展自己的才华?大学生村官的到来能解决多少农村存在的问题等。笔者认为,应综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情况,通过调查分析,建立更确切、详细的政策目标。在社会主义新农村建设和大学生就业难的背景下看待大学生“村官”问题,不能把眼光局限在片面强调农村经济发展和增加大学生就业的层面上。新农村建设很重要的方面就是要推动农村组织制度的创新和文化改进,而新时代的大学生恰恰具有这些优势。如让大学生们做农民的社区培训,应该会取得较好的成果。(二)政策上为大学生村官进行准确的身份定位大学生村官政策已历时十几年,但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障,大学生村官在农村事务中的身份困惑将长期存在,各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规,明确大学生村官法律地位势在必行。目前,村民委员会组织法及各省人大制定的实施中华人民共和国村民委员会组织法办法和村民委员会选举办法是各地农村选拔和使用村官的重要法律依据。但目前村民委员会组织法及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定,因此,目前起码应对村民委员会组织法予以修改,给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格,使其能够参与村委会主任、副主任或支书兼主任的竞争,并在待遇和工作条件上予以保证,以确保大学生村官模式实施的实效。(三)加强大学生村官计划的后续管理1优惠政策落到实处目前,大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的