无锡建立健全节能减排的市场机制、政策体系的问题与对.doc

无锡建立健全节能减排的市场机制、政策体系的问题与对策研究1研究背景与理论基础1.1研究背景无锡位于长江三角洲江湖间走廊带，处于沪宁杭大三角区的中心，苏南几何中心和沪宁中心节点。位置区域边界距沪、宁、杭的直线距离均在百公里范围，为长三角经济区的核心城市，属于苏浙沪高速经济增长极中重要的一极，具有突出的地缘优势。在江苏城镇体系“三圈五轴”的总体格局中，无锡处于“苏锡常都市圈” 的地域中心，东西向“沪宁聚合轴”和南北向的“新宜聚合轴”的十字交汇处。无锡市以全国 0.3%的人口。0.05%的土地，创造了1.4%的国内生产总值，成为江苏乃至长三角地区重要的经济强市。无锡市目前生产消耗水平是世界平均水平的1.6倍，是高收入国家的2.3倍，就国内而言，无锡的万元GDP能耗与全省平均水平相当，但高于北京、上海、深圳和广州，经济快速发展使能源面临空前压力和挑战。与此同时，环境与发展的矛盾日益凸显。目前，无锡已进入人均GDP突破1万美元的重要阶段，国际经验表明，这一阶段既是工业化、城市化和国际化发展的加速期，又是环境污染的高峰期。随着工业化、城市化进程的不断加快，环境问题也表现出了多样性和复杂性，水污染、大气污染、固体废弃物和垃圾污染等环境问题剧增，治理环境污染问题更为严峻。虽然近年来为治理环境污染投入大量的人力、物力和财力，但与市委、市政府建设生态文明先驱城市的目标尚有很大差距。如何解决城市发展与区域生态的矛盾，是无锡市现在和未来发展面临的重要命题。不仅是经济的可持续发展要求节约能源，保护环境，社会的文明进步也不允许对自然的过度索取和对环境的任意破坏。我国“十一五”规划中已提出节能减排任务并确定了具体目标,即“十一五”期间,单位GDP能耗降低20 % ,主要污染物排放总量减少10 %；“十一五”以来无锡把节能降耗工作提到了前所未有的高度，将单位GDP能耗降低4.4%列为年度刚性目标任务，节能减排是无锡发展的唯一选择。1.2研究方法在本研究过程中，主要采用了以下分析方法：一是理论分析法。本研究中分别论述了节能和减排的经济学理论基础，在经济学理论的指导下研究无锡市节能减排的现状，深入分析背后的原因和节能减排空间，并进一步提出对策建议。二是案例分析法。本研究中选择了六大能耗企业中的六家进行调研，以第三方的视角分析节能政策在由政府向企业传递过程的效果以及实施效果，及企业的实际困难，有利于对政府提出更有针对性的意见和建议。三是综合比较法。本研究中选取了和无锡市产业结构、居民生活习惯类似，经济发展水平相当的杭嘉湖地区做综合比较，试图寻求一些解决无锡市水污染的解决思路。四是定量与定性相结合分析法。本研究中运用了大量的统计数据对无锡市的能源消耗情况、污水排放情况、污水控制与削减量等数据进行定量表示，并进行定性分析，力图对无锡市的节能减排情况以完整呈现。1.3研究范畴的界定1.3.1节能与减排的含义节能减排有广义和狭义定义之分，广义而言，节能减排是指节约物质资源和能量资源，减少废弃物和环境有害物（包括三废和噪声等）排放；狭义而言，节能减排是指节约能源和减少环境有害物排放。节能减排包含两个方面的意义。第一个是绝对节能减排，也就是说能源使用、污染物排放的绝对量的下降，可是这样的节约减排是与经济发展相悖的。因为经济发展的本身就是整体社会福利的提升，而在目前的经济现状来看，社会福利的提升很大程度上还是依靠物质的不断丰富，消费的增加，而这些都是需要耗费大量的资源的，尤其是能源，同时也会造成污染物排放的增加。由于经济的发展是人类社会永恒的主题，因此以绝对的能源消耗下降作为目标是一个会伤害经济发展的作为。所以，引出了一个相对节能减排的概念，即使由于经济发展需要能源使用与排放物的绝对量上升，但是我们仍然可以通过提升能源使用的效率来节约单位社会福利所消耗的资源和能源，相对减少排放，这个就是我们所说的相对节能减排。相对节能减排是指；加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”在目前，相对节能被落实成为一个指标单位GDP能耗，因为GDP是目前世界普遍采用的社会福利统计标准。在以单位GDP能耗为标准的节能中还应该特别注意的是，节能也需要讲求效率，能效的提升是有前提的，这个前提就是不浪费其他的资源。如果，纯粹为了追求能源消耗的下降，而过度浪费其他资源，那么这种做法也是不可取的。一般来说节能与减排这两个约束性指标有本质属性的不同，却又有密切的联系。节能降耗指标的实现促进了污染减排工作，但仅实现了一半左右的任务，可以说节能指标的实现只是减排指标实现的基础和前提条件。因此，污染减排指标并非单纯的环保指标，而需要全社会参与、全过程推进。1.3.2节能与减排指标有本质属性差异节能降耗指标，如万元GDP能耗，指的是单位所消耗的能源，实质上是一个比率指标。只要能源消费增幅小于GDP增幅，单位GDP能耗就将降低。这可以通过技术进步、提高能源利用率、转变能源结构等方式实现。从某种意义上讲，资源能源单耗指标降低是一种趋势，对于无锡市和5年时间跨度这样大尺度的宏观层面讲，节能降耗指标的降低几乎是客观规律，目前所提指标只是对这一客观趋势明确了数量指标要求。计算结果表明，万元能耗降低20，但2010年能耗总量还将比2005年增加20以上（以GDP年均增速8计算）。因此，能源消费对环境的压力还将持续存在，只是压力增加的幅度得到一定程度的遏制。减排指标则不同，它是绝对值概念的总量指标，考核对象是在一定时期内产生的污染物排放总量。”十五”期间和2007年污染物排放总量的变化较能说明总量指标和比率指标之间的差异。无锡市“十五”期间万元GDP的污染物排放指标实际上是有较大幅度的下降的，但是污染物总量仍然没有达到规划目标。与2006年增幅相比，2007年SO2和COD排放量分别回落了11.3和4.4个百分点，抑制了污染反弹。这个增幅回落幅度是与节能降耗指标类似的比率指标，但减排指标分别增加了1.8%和1.2%。因此，节能降耗指标只是对社会经济发展的”软约束”，污染减排指标则是一种”刚性约束”。1.3.3节能与减排指标具有协同作用尽管节能降耗指标的提出主要是基于我国资源、能源承载状况，但是资源消耗和能源消耗最终都将形成一定比率的污染物产生量，节能降耗指标的降低有利于减少资源、能源消费总量，也必将对污染物减排起到积极的促进作用。若节能指标保持不变，则2010年能源消费总量将比2007年有4761的增长，此时实现污染减排目标是不可能的，因为节能导致的污染物减少量是与节能指标的下降幅度成正比的。但是这种促进作用的大小受GDP总量大小的影响，GDP总量越大，促进作用相对越弱。对于节水指标而言，单位工业增加值用水量的降低，与COD的排放量并没有很明确的关系。水的节约利用会带来污染物排放量的减少，但是影响程度却各不相同。在极端情况下，加大了电厂循环冷却水的重复使用率，降低了新鲜用水量，但是并不表现为污染物排放总量的同比降低。从水耗到污染物排放之间，技术进步和清洁生产起到了举足轻重的作用。相对来说，这种相互关系更难以量化。反过来，由于实施严格的污染减排措施，也促进了企业资源能源的节约和技术进步，对于节能降耗指标是十分有利的。节能降耗指标和污染减排指标具有较好的相互促进关系。1.4研究的经济学理论基础1.4.1节能的经济学理论基础（1）单元生产过程的“能源信息材料”模型。经济学中有一个经济增长模型叫做KLEM模型，即产出是资本（K）、劳动（L）、能源（E）和材料（M）等投入的函数。因为劳动的主要目的是提供能源和信息，而资本（工具，机器）又是其他生产过程的产品，我们可以把这一模型进一步简化，应用到任何一个最基本的价值创造过程（单元生产活动）。我们发现这一过程实际上就是利用能源与信息对原材料进行加工，创造出满足需求的产品的一个过程，见图1-1。在这个过程中，我们创造了价值，同时也产生了废弃物。废弃物的一部分可能在其他生产过程里被再循环，剩余的部分被排入环境而导致环境污染。根据这个机制，为了降低自然资源和能源的消耗，并且使环境污染减到最小，我们需要增加信息的输入。价值创造过程可以通过提高能源的投入和信息的投入来取得。因为价值本身是非物质单位，所以可以通过提高非物质性的投入，即信息的投入，来增加价值。对于等量的价值，增加信息的投入可以降低能源的消耗，这就是我们通常所说的生产活动从能源密集型向信息密集型转变，从粗放型高耗能发展向集约型低耗能方向转变的过程。用无限的信息资源来对替代有限的能源资源也正是“用信息化带动工业化，走新型工业化道路”的理论基础。图1-1单位GDP能耗变化理论在讨论如何降低一个国家的单位GDP能耗时，一般将单位GDP能耗（又称GDP能源密度）表示为：上式右边第一项为某一产业部门在GDP中所占的比例，也就是说产业结构，而后一项为该产业部门单位产值的能耗（或能源密度）。该公式可以理解为GDP能源密度是由一个国家的产业结构和各产业部门的能源密度决定的。通过代数分解，我们可以把GDP单位能耗的变化分解成两部分，即产业结构的变化和各产业部门能源密度的变化：这就成为目前两种主流的节能方案：第一，通过产业结构调整降低高能耗低附加值产业在国民经济中所占的比例，即结构节能；第二，通过技术途径降低各产业部门的能源密度，即技术节能。但是这种思路有很大的局限，因为它只考虑了产业部门，而没有考虑到非产业部门（如消费部门）对一个国家单位GDP能耗的影响。一个国家的单位GDP能耗，是指当年消耗的所有能源除以该年的GDP总量，该国家的所有活动都会影响这一指标。因素包括国土面积的大小（例如国家大，活动路程就长，日本和欧洲的单位能耗比美国低，就与国土面积的大小有关），资源禀赋、气候环境（气候寒冷的国家能源消耗高）、产业结构、消费结构、购买力水平、技术结构、能源供应结构、生活习惯、人居设施与组织、能源价格、管理体制等。这些影响因素提醒我们，不能不考虑国情差别而简单地将单位GDP能耗进行国际比较。对于一个国家来说，过分依靠产业结构调整降低单位GDP能耗是不现实的。一个国家的产业结构是全球劳动分工的结果，同样，一个省市的产业结构是全国分工的结果。中国利用自己的人力、技术、教育、资源优势变成了世界的制造中心，使我国的制造业在国民经济中占了很重要的位置。我们若要把制造业拱手让给别人而从事软件开发，行得通吗？另外，产业结构调整需要漫长的时间，很难在短期内取得效果。如果不光考虑产业部门，而是考虑所有的能源消费部门，包括家庭消费、服务业、客运交通、货运交通、制造业和其他产业等，那么，从全社会能源消费的角度分析，我们可以用以下新的公式来计算推导GDP单位能耗的变化。这里Ai是部门活动量，如家庭消费、客运交通、货运交通、制造业产值等；Aij是某一子部门的活动量，如客运交通中的小汽车客运量，公共汽车客运量，空运客运量等；Eij是某一子部门活动中消耗的能源量。上式右边第一项为某一经济部门在GDP中的活动密度（如单位GDP的客运交通密度），第二项为该部门活动的结构（如私家车客运占客运交通的比例），而后一项为该部门中各子部门活动中的单位能耗（如单位私家车客运的能耗）。这一公式可以理解为：GDP能源密度单位GDP部门活动密度部门活动结构子部门活动能源密度。那么能源密度的变化就由三个部分组成，这样可以把社会上的消费部门，交通部门等都考虑进去。它表明，所有的能源消费部门（Ai），该部门的结构构成,每一子部门的单位活动能耗,都对一个国家的单位GDP能耗产生一定的影响。通过这一新的公式表达可以看出，降低单位GDP能耗起码有3种途径：1） 降低单位GDP的部门活动密度，如降低家庭消费，降低客运量，降低制造业产值等；2） 调整部门活动的结构，如少用私家车客运而多用公交车客运，降低制造业中高能耗产业的比例等；3） 降低经济活动的单位能耗，如客运部门中私家车的人公里能耗，货运部门卡车运输的吨公里能耗，制造业中水泥生产的单位能耗等。从公式（1）到公式（3），最重要的信息是：降低单位GDP能耗不能仅仅注重产业而忽视国民经济的其他部门，不能只强调产业结构调整，而是要注意整体经济结构，特别是消费结构的调整。消费结构的调整从长期来说对于降低单位GDP能耗非常重要。如果说中国的产业结构在很大程度上是国际劳动分工的结果，不只是中国一个国家能决定的事情，那么转变消费模式是我们每一个人中国人都可以力所能及的事情，是中国本身可以办到的。当中国的经济增长方式正在从出口驱动型向内需拉动型转变时，引导节能型的消费方式对我国的节能尤为重要。在强化提倡中国人的传统节俭美德的同时，国家要给每个消费者一个明确的价格信号。（2）GDP能源密度的钟型曲线理论。库兹尼茨曲线是20世纪60年代经济学家西蒙库兹尼茨提出的一个假设命名的,他认为,经济发展过程中,某些衡量生活质量的量随着经济增长而恶化,随后逐步好转,在二维平面上,可用倒U型曲线来表示这种关系.近年来,环境经济学界通过分析大量统计数据证明:在一国或地区的发展进程中,环境质量退化和经济增长也存在着这种倒U型关系。 图1-2经济增长与环境质量的库兹尼茨关系示意图图1-2为Grossman和Krueger(1995)提出的环境库兹尼茨曲线(environmental Kuznets curve)(以下简称EKC曲线).L1表示安全警戒线,L2表示环境承载阈限.按环境和经济发展的协调程度,可对应形成三条发展轨迹:集不协调的情况下形成ABCD轨迹,超过警戒线(L2)社会将会出现崩溃;协调发展的前提下形成ABEF轨迹;先走不协调发展,后经环境治理实现协调发展,从而走上ABCTEF轨迹.产生这一曲线原因是在经济发展的初期加速过程中,资源消耗速率超过资源的再生速率,废弃物的数量和毒性过度增长,致使环境质量的保持跟不上经济的发展,显现出与经济发展极不协调的状态.随着经济水平的提高,产业结构向信息密集的产业和服务转变,环保法规进一步严格,更好的技术和更多的环境投入使环境退化现象逐步消失和逐渐减缓,环境与经济发展趋于协调。库茨尼茨曲线认为进入高收入阶段后环境压力自发减少，其实环境压力由高转低，需要穿越“隧道”。隧道的形成并非完全由收入状态决定。一般而言，环境压力引发外部不经济，使GDP的福利成分下降，同时引发社会的环境运动，迫使政府进行环境政策调整，法规逐渐强化，此时有可能在外部不经济与环境意识之间找到降低压力的窗口，或者说形成隧道效应。而隧道效应的产生，必然要依靠技术进步，提高资源利用效率，减少物质通量，走信息化和工业化的结合道路，一步跨入知识经济社会，这是使环境压力得以维持的必由之路。1.4.2减排的经济学理论基础（1）庇古的“庇古税”理论、作用机理分析。英国经济学家庇古提出，如果要达到社会福利的极大化，任何经济活动的边际社会收益和边际社会成本都必须相等；存在外部不经济的情况下，政府应该对带来外部成本的经济主体征税，税额等于边际外部成本!以此消除外部成本。由此可以看出，通过对环境污染者征税，增大污染者的实际成本，弥补污染者的边际私人成本与边际社会成本的差距，从而解决环境污染问题。从这个意义上说，庇古税就是对污染者每单位产出征收的与污染者在有效的产出水平上所造成的边际损害等值的税。其作用机理、效应模型如图1-3、图1-4所示。QQ0Q1O 图1-3环境税作用机理MC、MROQ1Q0Q 图1-4环境税效应模型图1-3为供求曲线图，横轴表示污染厂商生产的产品数量，纵轴表示价格。图2中横线亦表示产品数量，纵轴表示边际成本与边际受益，MR为厂商边际收益曲线,PMC为私人边际成本曲线,SMC为社会边际成本曲线,MDC为边际损害成本曲线。如图1-4所示,在没有征税的情况下,厂商为了追逐最大利润,按照私人边际收益等于边际私人成本的原则进行生产,即MR=PMC(这里私人边际收益等于边际社会收益,MR=PMC),边际收益曲线与边际私人成本曲线交于e0这时产量为Q0 ,此时边际社会收益不等于边际社会成本(SMRSMC),生产处于低效率状态,污染排放过度。 由于征税（单位产量税额t）,边际私人成本增加t,曲线移至PMC+t,导致厂商调整生产决策,产量由Q0减少至Qt在e1点重新达到均衡,此时,边际私人成本与边际社会成本相等。、效应分析。对厂商征收的单位税额t为边际损害成本,即t=P1P2。 由图1.3所示,国家征税为四边形ae1P1P2的面积；生产者剩余减少矩形P0P2ae的面积,其中P0P2ae部分缴纳税收,abe0部分为减少产量的净损失,即厂商降低污染的成本;消费者剩余减少矩形P1P0e0e1的面积,其中P1P0be1部分缴纳税收,Be0e1为消费者由于产量降低的净损失,即消费者为降低污染所付出的代价;环境损失减少菱形abce0的面积(该面积等于2倍的三角形ae0e1面积)。社会净收益=国家税收生产者剩余减少量消费者剩余减少量+环境受益=四边形ae1P1P2矩形P0P2ae0的面积矩形P1P0e0e1的面积+菱形abce0的面积=四边形ae1p1p2(四边形p1p0be1面积+三角形ae0e1面积)(四边形p1p0be1面积+三角形be0e1面积)+三角形ae0e1面积2=三角形ae0e1面积因此,征收污染税虽然使生产者和消费者都受到损失,但是国家获得了税收,污染得到控制,增加了社会净收益。（2）管制。管制手段是指国有行政部门通过制定相应的法律、法规等直接对企业的污染物的排放量或者排放范围、空间等进行限制的强制性手段。图1-5为最佳污染模型，横轴为产量，纵轴为价格和成本，MNPB代表厂商的边际净收益，MDC代表边际损害。在E点,边际净收益等于边际净损害。 在E点左边,存在污染的收益,在E点右边,污染的损害大于收益。因此，E点是最佳污染点，Q0最佳产量。Q1代表没有管制时厂商的产量，此时，虽然厂商收益比在E点增加了Q0Q1AE面积，但是，新增污染带来的损害为Q0Q1BE面积，社会净损失为三角形ABE面积。因此将厂商的污染量管理为Q0社会收益增加ABE面积。图1-5最佳污染模型管制手段依靠政府的权威强制性进行治理，特殊情况下具有一定的优越性。比如，对于某些紧急环境事件，由于污染生态遭到严重破坏，造成恶性循环，是不容许市场慢慢调节的，必须由行政手段执行。但是，管制手段的治理效果也容易受政府部门工作效率的影响，如惩罚力度、政府部门的廉洁程度等，这些因素常使治理效果大打折扣。2无锡市节能减排现状分析无锡市是个典型的能源稀缺市，生活生产的主要能源供应基本上以省外调入或国外进口。而无锡市目前生产消耗水平是世界平均水平的1.6倍，是高收入国家的2.3倍，就国内而言，无锡的万元GDP能耗与江苏省平均水平相当，但高于北京、上海、深圳和广州，在经济快速发展的同时，节能工作面临空前压力和挑战。2.1能耗与节能状况以煤、电为例无锡是一个能源资源相当贫乏的城市，常规煤、油、气等常规一次能源全部依靠外地供给。无锡最主要的能源消费品种是原煤、洗精煤、焦炭、电力，由于洗精煤、焦炭都是原煤的直接加工产品，而无锡的电力生产企业几乎所有的生产原料都是原煤，因而可以看出煤炭对于无锡能源安全的重要性。由于各能源品种折合标准煤的比例不尽相同，因而在分析各种能源品种价格优势时，必须统一标准，本文将该标准定义为”吨标准煤”该能源价格，即提供单位标准煤所消耗的能源价格，文中用符号C来代替，假设我们将某种能源的价格定义为A，能源折算率1定义为B，将表4中的能源消费量定义为D，折算标准煤定义为E，则”吨标准煤价格”的计算公式为：图2-1 2005年各能源品种消耗量百分比 图2-2 2006年各能源品种消耗量百分比图2-3 2007年各能源品种消耗量百分比从2005至2007年能耗结构饼图2-1、2、3的变化上看：原煤、焦炭、洗精煤、电力能源的消耗逐年递减，与此同时，热力、原油等相对清洁的能源使用量同比增大，这说明国家号召节能减排，无锡的节能减排工作取得了阶段性成果，但是从相对数据的变化量来看，节能减排工作形势依旧严峻。天然气的应用领域十分广泛，不仅应用于民用、公共产业、还大量应用于包括电力产业在内的工业部门，但是无锡的天然气用量还很少，节能减排可作为的空间大，无锡大力推广天然气等清洁能源对节能减排工作会有飞跃性进展。2.1.2无锡市电力消耗与节约情况从图2-2我们可以看到，电力能源已经成为无锡最重要的两种能源之一，相对于其他能源而言，其使用领域是最为广泛的，因而本节将对电力的使用情况进行分析，以便更好的揭示无锡能源消耗的状况。图2-3可以看到，无锡十五期间全社会电力需求量增长很快，五年间电力使用量增长了112.73%，超过了同期GDP的增长率102.79%。十五期间，第一产业电力需求量出现了较大幅度的下降，工业部门电力需求量高于全社会电力需求量12.3个百分点，重工业企业用电量增速最大，达到了150%，而其中黑色金属冶炼以金属制品业的用电增速更是高于全市的增幅。商业、餐饮供销和仓储业电力需求量虽然在无锡用电总量中所占的比例不大，但是其增长速度则不容忽视，在实际的调研过程中，无锡市商业企业能源浪费的情况还是比较突出。十一五期间，无锡城乡居民用电以较为温和的速度增长，但是从无锡市建筑业用电增长的速度来看，无锡城市化进程在逐渐加快，随着生活水平尤其是居住环境的变化，其对电力的需求的增量无疑将会变得越来越大，2005年居民用电量同比增加21.66%，高于全社会用电量同比增幅5.32%。 万千瓦时 图2-4十五无锡各产业电力消耗2.2.1无锡原煤消耗与节约情况图2-3向我们揭示出了原煤在无锡能源结构中的重要地位，但由于规模以下企业原煤使用具体数据很难搜集，因而本报告通过分析规模以上工业企业原煤消耗情况来反映无锡整体的原煤消耗情况。表2-1 无锡规模以上工业企业原煤消费量及增幅情况表年份2001200220032004200520062007原煤消费量（万吨）1099.071271.551538.831861.251958.042245.182383.88同比增幅（%）7.5415.6921.0220.955.214.77.6从图2-5可以看出，无锡规模以上工业企业原煤消耗量增幅在2003年达到顶峰后增速开始下降，20042007年增速出现了下滑。而终端原煤消耗率增长趋势则与原煤消耗量具有类似的特征，甚至2005年终端原煤消耗量出现了负增长。此外电力需求量的增速在2005年也得到了有效的控制。2005年、2004年、2003年煤炭每吨的价格分别为474元、443元、305.6元，而近年来电力的价格较为平稳，可知影响原煤以及电力需求的最主要因素不是价格，而是国家以及地方政府政策导向。因而，可以得到这样的结论，无锡社会节能在相当大的程度上是脱离于市场的。通过企业调研，我们发现20052007年相当多的企业开始用电力来替代原煤，这也是解释在这个过程中电力增长率降幅不大，而终端原煤消耗量却已经出现了负增长的原因。图2-5规模以上企业原煤消费量图2-6规模以上企业电力消费量在此过程中，由于电厂原煤利用效率比工厂的要高，而电能通常又可以维持在较高的效率，在企业能源偏好由原煤向电力转移的过程中，对于地方节能是有帮助的。2.2无锡市减排现状以污水排放为例减排工作包括污水减排、温室气体减排、SO2等废气减排。对于无锡来讲，2007年太湖蓝藻爆发，指明了水污染治理的重要性和紧迫性。为了使研究更有针对性，本课题研究范围限于污水减排。改革开放后的八十年代水体环境迅速恶化，运河支流频频发生黑臭，运河水质属五类，鱼虾绝迹，太湖蓝藻也已初具规模。八十年代初夏季梅梁湖约2/3面积有”水花”，到八十年代末则发展到3/5湖区。运河底泥严重累积污染，运河底栖息动物已出现致畸变，从1981到1985年市区东线河道黑臭天数分别为10、21、9、55、大于55天。河道功能迅速退化，河水主要用于作工业冷却用水。1981年建成第四个自来水厂，22.9万吨/日，人均用水119升，1983年供水达24.3万吨/日，人均用水113升，普及率90%左右。河水污染日益威胁自来水厂，取水口不断向太湖延伸。1981年建成清杨居住区的生活污水处理厂，1500吨/日，并陆续建成医院废水的初级处理。到1983年为止全市各种污水处理装置共88套，处理量7万吨/日，污水处理率46%。面临越来越严重的水环境问题，国家专利了国家攻关课题研究太湖地区主要城市污染综合防治，但只是技术准备，实质性的经济投入很有限，旧账未还清，又欠新帐，污染趋势没有得到真正的遏制，为首次蓝藻集中爆发和运河水体大范围的黑臭创造了条件。1989年，无锡乡村两级工业企业产值达219.9亿元，占全省的19.1%，占全国的3。6%。八十年代水环境污染的严重性明显暴露，开始得到人们普遍关注，是对水环境保护认识上的重大转折。九十年代水质列于五类水体，污染继续区域性发展，殃及广大农村地区。为此无锡率先在江苏省建成真正意义上的城市污水集中处理厂芦村污水处理厂。生活污水处理及区域治理提到议事日程。国家又专立了“七五”国家攻关课题进行有关研究。进入二十一世纪，2000-2006年，实际上水体污染出现突发高峰期。太湖”水花”波及整个梅梁湖，竺珊瑚西部沿岸及北部湖心区。面临严重环境问题已引起各级政府的高度重视，已影响社会的可持续发展。太湖治理难的原因非常复杂。从技术角度看由于太湖流域排污集中，而太湖水体交换能力又差，于是易引起环境恶化。太湖水体交换慢，约需一年时间，且水体交换活动区集中在太湖东南部，而太湖污染物主要来源于流域的西北部（常州市）与北部地区（无锡市）。太湖所接纳的污染物的约三分之一均通过西北部的直湖港、北部的梁溪河进入梅梁湖与五里湖，使交换能力本来就差的西、北太湖水质又严重恶化。再加上近20年来湖内渔业、流域内土地利用的过度开发，工业农业生活污水过度排放，导致湖内污染负荷已不堪重负。五里湖区的CODmn从1981年的3.98毫克升上升到1995年的7.36毫克升，由最初的类上升到类；1995年BOD5指标达到类，TN指标已属重富营养状态。梁梅湖区的CODmn从1981年的3.57毫克升上升到1995年的5.89毫克升，属类，1995年BOD5指标达类，TN指标已属重富营养状态。表2-2地表水环境质量标准单位：mg/L项目分类标准值GB3838-2002I类类类类类高锰酸钾指数（CODMn）2461015氨氮（NH3-N）0.150.51.01.52.0总体看来，全太湖平均由原来的类水体为主变为以类为主，而且时空分布面积扩大，类水体有所发展。富营养状态由中营养为主，逐渐过渡到中-富营养，同时出现富营养化水域，并且呈扩大趋势。表2-3 2007年无锡市区水污染负荷单位：吨/年负荷类CODcrTNTP氨氮工业排放负荷12037.00729.26生活排放负荷33161.244130.36384.44966.58地面径流负荷16766.931670.01175.46345.91畜禽污染负荷3039.44402.38127.19188.27水产养殖负荷373.000.0722.00耕田排放负荷2050.4319.42资料来源：无锡市环保局注：COD，化学需氧量，该值越大表明污染越重；TN、TP指氨氮、总磷等，用来表征水中植物营养元素的多少，也反映水的有机污染程度。从表2-3可以看出：2007年无锡市区水污染负荷中，生活排放负荷各指标均高居各污染负荷之首，CODcr是工业污染负荷的两倍多。不同学者和研究机构因为采用的方法不同、数据来源不同和调查抽样地区不同，对无锡市区水污染负荷的贡献率研究结果有较大差别，但总体上看，生活污染是污染主要原因的结论是普遍成立的。因此可以得出这样一个结论，即使工业污染企业全部达到排放，仍不能解决太湖水质的问题。无锡市区水污染防治和改变水体的富营养化现状，需要从对以生活污水污染负荷为主，涵盖所有污染负荷的管理体制建立中寻找出路。3 无锡市政府节能减排的措施节能减排工作的展开，其中最为关键的就是相应的节能减排政策，这些政策的有效性和合理性是节能工作成功与否的关键。无锡市根据中央的统一部署，在中央节能减排政策的基础上，又相应制定了符合无锡市具体情况的措施。那么首先本文就想要来就中国目前主要的节能减排政策进行一个简单的介绍，以作为后面针对性调研的和分析的基础。由于本文作者还对无锡市经贸委进行了访谈，也了解到了无锡市政府这样一个地方政府的一些具体做法。所以在节能减排政策的介绍主要分为两个方面：中央政府层面和地方政府层面。3.1中央政府主要节能减排政策中国目前的节能政策在中央层面主要是由发改委来负责统筹规划，更加具体来说，是发改委的能源司来主持这方面的工作。主要的节能减排政策是有以下的几个方面：3.1.1“千家企业”节能降耗计划也就是在全国范围内选取1000个高耗能企业，大多数大型国有企业，针对他们开展节能工作，以中央直接下达指标和直接监管的方式开展，从而达到很大程度的工业节能效果。这是发改委目前的政策重点，进展也比较顺利，估计在”十一五”期末这一千家企业是可以完成预定目标的。3.1.2节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法 这个暂行办法是通过直接财政补贴的方式对主动进行节能改造的企业进行补助，补助的对象可以是国有企业，也可以是民营企业，只有节能规模的要求。申请节能补助的主要要求有：(1)经发展改革委或经贸委、经委审批、核准或备案；(2)属于节能技术改造项目；(3)节能量在1万吨(暂定)标准煤以上；(4)项目承担企业必须具有完善的能源计量、统计和管理体系。另外一个方面，具体的补助金额规定是：东部地区节能技术改造项目根据节能量按200元/吨标准煤奖励，中西部地区按250元/吨标准煤奖励。3.1.3节能产品认证机制这是一个从消费端来促进企业节能的一个手段，主要是通过国家标准委员会制定一系列的能耗标准，来限制高能耗产品以及鼓励低能耗产品。这是一整套的指标体系，不仅仅是产品生产过程中的能耗标准有要求，在产品的后续使用中也有相应的标准（现在很多家电产品上看到的能效标识就是这个政策的一部分）。指标大体分为两类，一类是限制类标准，如果无法到达该标准，那么产品就无法获得市场销售的资格，这类标准往往比较低，企业比较容易达到。发改委和标准委员会正在逐步地提高该类标准以促进节能工作的稳步推行；另一类是鼓励类的标准，主要是企业自愿达到的，给予在产品标识上一定特殊待遇，利用消费者选择来达到鼓励高能效企业的目的，这类标准一般比较高，能够达到的企业一般是行业领先者。3.1.4财政机制据财政部副部长张少春在全国财政新能源与节能减排工作会议上透露，当前财政支持新能源发展和节能减排将重点抓好十项工作：一是大力支持风电规模化发展，在做好风能资源评价和规划基础上，启动大型风电基地开发建设，建立比较完善的风电产业体系；二是实施“金太阳”工程，采取财政补贴方式，加快启动国内光伏发电市场；三是开展节能与新能源汽车示范推广试点，采取财政补贴方式，鼓励北京、上海等13个城市在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车；四是加快实施十大重点节能工程，支持企业节能技术改造，推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造，鼓励合同能源管理发展；五是加快淘汰落后产能，实行地方政府负责制，中央财政采取专项转移支付方式，对经济欠发达地区淘汰电力、钢铁等13个行业落后产能给予奖励；六是支持城镇污水管网建设，扩大奖励范围，积极推动污水处理产业化发展；七是支持生态环境保护和污染治理，加大重点流域水污染治理，促进企业加强污染治理，加强农村环境保护，探索跨流域生态环境保护补偿机制；八是实施；节能产品惠民工程”，采取间接补贴消费者方式，扩大节能环保产品使用和消费；九是支持发展循环经济，全面推行清洁生产；十是支持节能减排能力建设，重点是建立完善能效标准标识制度，节能统计、报告和审计制度，加强环境监管能力建设。3.1.5完善法规2009年，我国正加快出台能源计量法规标准促进节能减排。国家质检总局将按照节约能源法的要求，抓紧出台能源计量监督管理办法，为能源计量工作的顺利开展奠定法律法规基础。同时，深入开展能源计量器具配备和管理情况的监督检查，提高能源计量器具的配备率、受检率和检定合格率，在全面推动冶金、有色、电力等重点耗能行业能源计量器具配备管理要求的基础上，推动煤炭、纺织、建材、造纸等行业的能源计量器具配备和管理相关标准的出台。积极开展节能降耗服务，鼓励有条件的技术机构深入企业，帮助企业开展能源审计以及对重点耗能设备、重要耗能生产工艺、重点耗能产品的能效测试工作，帮助企业制订节能措施，提高能效水平具体的做法上主要从以下几点来进行：严控“两高”行业盲目扩张。严格执行国家产业政策和项目管理规定，强化用地审查、节能评估、环境影响评价，从严控制“两高”行业低水平重复建设，继续控制“两高一资”产品出口。2009年，“上大压小”关停小火电机组1500万千瓦，淘汰落后炼铁产能1000万吨、炼钢产能600万吨、水泥产能5000万吨。完善淘汰落后产能退出机制。突出抓好重点工程和重点领域。加大中央和地方财政对节能减排重点工程投入力度，引导社会投资。2009年，形成工程节能能力7500万吨标准煤，新增城市污水日处理能力1000万立方米，新增燃煤电厂烟气脱硫设施5000万千瓦以上。继续推进千家企业节能行动，形成2000万吨标准煤的节能能力。完善北方采暖地区既有居住建筑节能改造6000万平方米。鼓励汽车、家电“以旧换新”。大力发展循环经济。建立循环经济发展专项资金，支持循环经济技术开发、示范推广、能力建设。加快再生资源回收体系建设。继续推动“限塑”、秸秆综合利用，治理商品过度包装。加快高效节能产品推广。实施“节能产品惠民工程”，通过财政补贴方式推广高效节能空调、冰箱等10大类产品；支持在北京、上海、重庆等13个城市开展节能与新能源汽车示范试点，推广节能灯1.2亿只。深化改革，完善政策。落实成品油价格和税费改革方案。完善天然气价格形成机制。修订高污染、高环境风险产品名录。进一步扩大用于节能减排的企业债券发行规模。推进有条件的地区开展排污权有偿使用和交易试点。制定发布固定资产投资项目节能评估和审查办法、城镇排水及污水处理条例。修订重点用能单位节能管理办法、能效标识管理办法，继续组织制订、修订高耗能产品能耗限额强制性国家标准和产品强制性能效标准。加强节能减排监管，强化目标责任制。将省级政府2008年节能减排目标责任评价考核结果向社会公告，落实奖惩措施，加强督促检查，进一步强化政府的主导责任。加强能力建设。加快完善节能减排统计、监测和考核体系。加强人才培养，强化科技支撑。积极参与国际合作。切实加强双边、区域和多边在节能、新能源和低碳技术研发等方面的合作。3.2无锡市主要节能减排政策3.2.1实行节能减排目标责任制和节能减排评价考核制度为实现“十一五” 节能降耗目标，无锡市实行了节能减排目标责任制和节能减排评价考核制度，制定了无锡市节能目标评价考核暂行办法，把“十一五”规划确定的降低能耗的约束性指标分解落实到各市、区，层层落实责任。将万元GDP能耗、万元GDP电耗、规模以上工业增加值能耗等主要指标纳入社会经济发展综合评价和年度考核体系，作为领导班子任期内贯彻落实科学发展观的实绩考核指标。在此基礎上配套制定了无锡市节能考核奬惩办法，对节能目标完成好的单位和企业，进行通报表扬，并从政策上或项目资金上给予支持和扶持，对节能目标完成差的地区和企业，进行通报批评，并从政策上或项目资金上给予限制。3.2.2产业结构调整节能减排由于第三产业的单位GDP能耗要远远低于第二产业，所以调整产业结构变成了一种看起来非常有效的达到单位GDP节能目标的方式。另外一个意义的调整是工业内部产业结构调整，提高电子类等低能耗工业的比例，降低钢铁等高能耗工业的比例。同样也能达到一定的节能效果。以上两种产业结构调整方式是无锡市政府所主要的节能手段，据了解也是各地方政府所普遍采用的方式。之所以提出这样的一个节能思路，一方面来自于在全国范围内对于这类做法的鼓励，另一方面也基于无锡市本身的产业结构特点。无锡市目前的产业结构是，第一产业占不到2%，第二产业占57.6%，第三产业约占41.0%。同时，产业间的能耗的特点也很明显，由于无锡市重工业居多，2007年单位工业增加值能耗达到1.183吨标准煤/万元，而第三产业只有0.26吨标准煤/万元GDP，工业能耗4.55倍于服务业。所以当第三产业上升一个百分点，整体的GDP能耗就能下降一个百分点左右。因此，无锡政府希望积极推动现代服务业来提升第三产业的比重，从而达到产业结构调整的目标。此外，产业结构调整节能还有一个方面是产业内部结构调整，主要是工业内部各类型企业结构和产品结构的调整来促进单位GDP能耗与排放水平的下降。因为目前无锡工业内部，有比较多高耗能类型的工业，比如电力行业的能耗就10倍于平均能耗的，再比如机械制造，冶金和纺织这样的高耗能工业分别占工业总量的28%、22%和19%。所以说，通过控制高耗能工业的发展，扶植低耗能企业，就能起到在工业内部进行结构节能的作用。大致估算，如果高耗能工业要争取每年下降一个百分点，那么五年下来就能起到很大的节能效果，争取做到五年高耗能工业下降6%。3.2.3推进技术节能减排这也是目前无锡市政府在重点抓的一个节能工作。一个方面是推动资源综合利用，推动循环经济，通过节约资源来进行节能；另一方面是扶持节能改造项目，2006年至2008年三年间，共实施189个循环经济与重点节能项目，总投资约70.94亿元，其中108个项目共获得各级节能与循环经济专项引导资金8817万元支持。在推进节能技术改造中，重点有三个部分：第一个是推广实施重点节能技术改造项目。项目规模在300万设备投资以上，政府给予相应的支持和帮助；第二个是推广应用节能新产品和新技术，主要是电，油，水这三个方面的新产品和技术。同时无锡市成立节能产品评审委员会，对于在无锡市销售的节能产品进行认定，给企业提供参考，还会召开各类会议，构建了节能产品生产商和用户之间的平台，给企业提供优质的节能产品；第三是淘汰落后的生产能力和用能设备，2006至2008年淘汰落后的生产能力累计关停“五小” 、“三高二低” 企业1421家(其中化工1181家)，全面拆除(淘汰)水泥机立窑32台，淘汰落后的用能设备，比如S7变压器之类，2006年淘汰500多套，2007年淘汰了1300多套，2008年淘汰了1500多套，不过据估计全市仍然有将近万套落后用能设备在使用，所以这项工作会继续。推进这项工作的主要手段是限期整改、黄牌警告与进行奖励相结合，奬励额度很小，淘汰每套设备奖励500元。3.2.4推进管理节能减排推进管理节能一是实行重点用能单位能源管理岗位负责人备案制度，针对企业能源管理上专业人员和专职人员配备不足，而造成能源管理，能源统计，计量等工作的力量薄弱，导致了能源利用效率较下的问题，实行监督管理；二是实行重点用能单位能源利用状况分析报告制度；三是推进企业能源审计工作；四是推进企业清洁生产审核工作；五是加强节能执法队伍建设，建立执法信息平台，规范执法程序，提高执法能力和水平；六是强化节能监督管理，对能源审计、节能监察、能源利用状况分析报告三项工作作为考核企业的重要内容，对違反；节能法” 的行为实施“黄牌警告” ；七是加强节能宣传、培训与教育，主要是邀请各类的专业技术和财务人员来对企业的能源管理相关人员进行培训。仅2007年就组织培训了600多家单位的能源管理人员。3.2.5合理用能评估政策合理用能评估是一种约束性政策，主要是为了控制新上马项目的能效，与环境评估和安全评估一样作为项目上马的前提条件。无锡市在江苏省内率先开展合理用能评估工作，在2007年制定了无锡市固定资产投资项目能源评估审查实施细则，规定年耗标准煤1000吨以上或用电量200万千瓦以上的项目必须做合理用能评估。合理用能评估单位并不是政府部门，而是社会上的中立机构。目前无锡市有四家合理用能评估中介机构，包括无锡市节能监察中心在内。这样做的目的是为了拒绝高耗能项目在无锡的发展，从而降低单位GDP的能耗，这个也是产业调整战略的重要组成部分。3.2.6加强减排管理继续加强城镇基础设施和污水处理厂建设，提高污水收集率，扩大服务范围，提高运营负荷和处理级别，是达到生活排放负荷年目标削减量的必由之路。在畜禽污染负荷中TP负荷占第二位，鉴于磷对水体富营养化至关重要，应重点削减。除了沿湖地区严禁畜禽养殖场外，应发展规模化畜禽养殖场，淘汰分散畜禽养殖场，开展畜禽综合废物利用及能源化，以达到畜禽污染负荷年目标削减量。尽管无锡市区水产养殖业和耕田排放负荷比例不大，仍然需要通过加强生态养殖、生态农业来实现污染负荷年目标削减量。对于船舶流动负荷，应通过加强流动船舶管理，建立流动船舶管理监督机制、船政部门强制要求船舶设立垃圾收集储存运输系统、机动船安装油水分离及净油器、通航船闸建立相应的含油废水收集与处理装置、垃圾集中收集站等来实现污染负荷年目标削减量。4无锡市节能政策效果调研分析为了深入了解无锡市节能政策的执行情况和效果，选择了有代表性的企业进行了企业调研，并在此基础上分析无锡市的节能政策效果。4.1调研情况简单介绍在本次调研中接受访问的企业有：百乐薄板厂、无锡华庄轧钢有限公司、雪浪钢铁厂、利港电厂、青狮水泥厂、无锡山禾集团福祈制药有限公司、无锡尚德太阳能电力有限公司和灵谷化工厂。研究小组分别在1月17日，3月27日，3月28日，5月6日和7日调查了以上六个企业。其中对于百乐薄板厂和无锡华庄轧钢有限公司的访谈，是相对来说比较有价值的。百乐薄板厂是比较典型的无锡市高耗能的中小企业，主营产品是冷轧薄钢板，作为