政策金融支持节能减排初探.doc

政策性金融支持节能减排初探钟蔓桃 中国进出口银行评审部严 明 中国进出口银行风险管理部内容摘要节能减排已成为重要的国家经济发展战略性工作，但当前企业在推行节能减排过程中遇到了融资难的突出问题，迫切需要相关金融机构以创新思维和创新金融手段来加大支持力度，推动我国节能减排工作。文章对当前我国节能减排面临的压力和推行节能减排的意义进行了简要概述，对节能减排工作中融资难问题的原因进行了分析，提出政策性金融作为国家政策性工具，可以有效补充当前市场的不足，积极参与节能减排金融支持，最后对政策性金融如何以创新金融手段有效支持节能减排提出了具体措施建议。关键词 节能减排；政策性金融；支持手段；创新哥本哈根世界气候变化大会是一个标志性事件，它预示了绿色、环保将成为新的世界经济发展潮流， 欧美发达国家更多地用“低碳”概念，但二氧化碳等温室气体排放是否地球变暖的根本原因现在科学界还有一定争论，不少人士认为欧美推广“低碳经济”更深的用意还在于用它来谋求推广低碳技术的经济利益和西方发达国家未来对世界经济的继续主导，遏制发展中国家的发展。但不管怎样，对中国来说，节能减排，发展环境友好、与自然和谐相处的绿色和环保经济模式是必须的，因此本文更多地用环保、绿色、循环经济概念。在新的世界经济游戏规则尚未定型的时候，中国应及时抓住这一机会，积极采取措施抢占未来经济制高点，实现未来经济发展模式的成功转型。一、节能减排，实现经济发展模式转型，中国任重道远哥本哈根大会让全世界都进一步清楚地认识到了环保经济、绿色经济的日益临近，中国政府和社会各界也都深刻地认识到了这一点，但目前中国加快节能减排的任务依然异常艰巨。（一）中国当前面临严重的能源资源供应和环境压力根据国家统计局网站、BP世界能源统计及美国能源署（EIA）网站相关数据，中国2004年国内生产总值（GDP ）占世界GDP总量的4.03%（折美元计算），一次能源消费占世界比重为12.51%， 按照BP世界能源统计的口径，一次能源指能进行商业贸易的能源，不包括木头、泥炭、风能、地热和太阳能。世界能源消费强度（单位GDP所消耗的能源量）为2.5吨油当量/万美元GDP，中国为8.4吨油当量/万美元GDP，是世界平均水平的3.36倍，差距很大。2008年中国GDP占世界比重约为6.85%，一次能源消费占世界比重上升到17.7%，从占比看，中国2008年GDP世界占比比2004年提高了约70%，一次能源消费比重比2004年提高了约42%， GDP占比增幅比能源占比增幅提高了约28个百分点，经济增长的能源效率提升幅度较大，但考虑到期间人民币汇率上涨了约21个百分点，因此实际提高幅度有限，不到10个百分点。而与此同时，中国能源和其它各类资源却极为有限。以相对最为丰富的能源资源煤炭为例，2008年中国探明储量约为1145亿吨，占世界储量的13.9%，居世界第三位，但储产比（年度探明储量比当年开采量）只有41年，而世界平均水平是122年，其他如石油、铁、铜等多种重要经济和战略安全资源，更是远低于世界平均水平。在能源资源供应远远不能满足需要的同时，中国还面临着长期粗放式经济发展带来的环境恶化问题，各类重大环境污染事件近年来屡屡发生。（二）节能减排带来经济和环境等多重效益，是世界未来新的经济制高点实施节能减排，提高能源资源的利用效率，带来的收益是多重的：一方面，节约使用资源就是在降低经济发展的资金和环境成本，获得成本下降的经济收益和环境改善的社会效益，并有助于中国能源和资源安全战略实施，但另一方面更重要的是节能减排相关标准、技术和设备的推广使用，是未来绿色经济的基础，这是一个规模巨大的市场，目前处于制定规则、把握标准阶段，控制了这一地位，就掌握了未来世界经济的制高点，战略意义十分重大。欧美发达国家以保护地球环境、减缓全球变暖的正义理由来推动全球各国减碳，内在目的还是要将其掌握和准备好的碳捕获、碳储存等标准、技术、设备推向全球，通过这种方式来获谋求对未来国际经济的主导权，获取巨额财富，遏制发展中国家经济发展。经济学家咸平指出，美国正在把碳排放作为其未来的经济战略。2009年6月26日美国众议院通过了美国清洁能源安全法案，授权美国政府对出口到美国的产品征收碳关税，未来美国将制定严格的碳排放标准，使中国等出口国家为达到其标准，必须向美国购买相关技术及设备，企图通过这一“碳计划”使中国等发展中国国家以往依靠出口而获得的美元财富回流美国，以继续保持美国的经济优势和控制力 。 参见郎咸平：碳计划，美国经济新战略，13亿国人要向美国交呼吸税？，新浪博客，2009年。 美国将征收碳关税的时间定在了2020年，中国面临的节能减排任务十分紧迫。（三）我国面临的节能减排任务依然艰巨节能减排，走资源节约、环境友好的绿色发展之路，这是从上到下的举国共识。我国十一五规划中，提出了到2010年单位GDP能耗降低20%、主要污染物排放总量要减少10%的节能减排总体目标。为此，国务院制定了节能减排综合性工作方案，出台了节约能源法、循环经济促进法等一系列政策法规和措施，也取得了相当成效，但客观上看，多年形成的粗放式经济发展惯性，使得这一任务仍然艰巨，十一五规划前四年我国累计单位GDP能耗下降14.38%， 根据2010年政府工作报告。要在2010年完成降低20%的目标极为困难。根据统计数据，2009年我国GDP比上年增长8.7%，而钢材消费量增长22.4%，精炼铜消费增长39.7%，电解铝消费量增长14.4%，水泥消费量增长17.0%，均大幅高于GDP增长率，这表明我们依然是主要依靠超量投放资源来获得GDP增长。二、政策性金融支持是推进节能减排的必然要求中国节能减排工作进展不快的原因，除了一些地方党政领导还习惯于粗放式经济增长方式，倾向于大干快上项目以实现GDP快速增长的旧有思维之外，企业在推行节能减排的实际工作当中还存在切切实实的问题和难点。（一）当前节能减排面临的主要难点是融资问题，商业性金融支持客观上与市场需求还存在巨大的脱节 参见国家发改委网站：国家发展改革委有关负责人就加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展答记者问。未来几年中国节能减排市场规模巨大，据推算至少在4万亿元人民币以上， 参见梁猛：节能减排的金融支持之道，中国金融2009年第16期。如此巨大的资金仅靠国家财政投入是远远不够的，必须依靠企业、金融机构和市场机制的综合力量。目前国内节能减排市场总量呈增长态势，但还以支持大企业、高盈利行业为主，商业金融支持远不能满足市场需要，存在突出的融资脱节现象。脱节是因为目前中国从事节能减排技术服务的企业规模普遍较小，缺乏足够的融资抵押担保手段，其投资回收多依靠项目建成后形成的现金流，而商业银行一般倾向于提供以资产抵押或可靠的信用担保为基础的贷款，不相信节能减排项目提供现金流的可靠性，内部没有足够能力来正确评估这类项目的风险和利润。以节能项目为例，现在节能市场通常采用合同能源管理即EMC(Energy Management Contract)方式，具体操作是：节能技术公司在其提供的技术改造方案通过节能技术改造企业（用户企业）审批后，带资为用户企业做节能技术改造，用户企业无需投入资金，而由用户企业因改造而节省下来的能源成本，偿还节能技术公司的前期投入。这本来是一种多赢的盈利模式：用户企业无需投入自有资金即获得了因节能减排而带来的经济效益；节能技术公司通过为用户企业提供技改服务，从项目建成后产生的现金流而获得了稳定的利润；社会因这种改造行为而减少了能源资源消耗和环境污染。但是，由于节能技术公司缺少资金和足够的有形抵押资产，难以操作项目；用户企业担心技术风险，不想一开始就掏钱；商业银行因缺乏足够的风险控制手段而不愿提供贷款，使节能减排工作陷入僵局，也就是人们通常所说的节能减排“死三角”问题。在EMC模式下，节能技术公司会产生大量的中长期应收账款，针对这一特点，一些人士提出把银行保理引入节能减排项目融资当中，由商业银行向节能技术公司提供保理服务，受让其对用户企业的应收账款，使节能技术公司提前收回投资，这种方式可以在一定程度上解决节能技术公司在项目建成后的资金回收问题，但保理方式是在施工后获得资金，节能技术公司在前期改造当中，需要投入大量资本，这一需求仍然受到节能技术公司有效抵押资产少、贷款担保不足的困扰，且银行做保理也要求有一定的风险控制手段，这依然是融资的“软肋”。（二）作为 “市场补缺者”，政策性金融可以有效弥补商业银行的缺失政策性金融作为现代市场经济当中一种不可或缺的重要功能提供者，它是在政府的支持下，以国家信用为基础，为贯彻和配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为。 参见：丁孜山，政策性银行经营管理，第1页，中国金融出版社，2000年。政策性金融以实现国家政策性意图为经营宗旨，与商业金融机构相比，政策性金融机构以国家信用为依托，资金来源成本相对较低，并往往能享受国家补贴政策，能向市场提供所需中长期优惠资金，有效降低企业融资成本；作为市场力量的补充者，一般从事商业金融无力或不愿进入的业务领域，如利润低、风险高，但又是社会经济生活正常运行所必需，担当着市场风险承担者的角色；特别是对于新兴市场，由于运行还不规范，风险较高，更需要政策性金融先行进入来培育市场，引导商业资金进入，起着资金导向的作用。节能减排项目特点在于通过增加短期投入，换取长期的经济效益和社会效益。但基于对短视利益的考虑，在没有强制性规定的情况下，对于增加的投入，人们往往采取能省就省，能减就减的态度。那如何调动社会参与节能减排的积极性？政策性金融介入的作用就在于通过提供市场上所稀缺的资源即优惠资金（如利率低，期限长等）支持，诱导企业进行节能减排，调动其实施节能减排项目的积极性，从被动的“要我节能”到主动的“我要节能”；同时，通过项目带来的经济利益激励，扩大节能减排在实体经济中的宣传；通过引导实体尝试实施节能减排项目，树立成功范例，吸引商业资金进入，帮助企业进入节能减排的良性循环。（三）国外政策性金融机构对节能减排的支持从国外同业的做法看，许多国家的政策性金融机构通过多种方式对本国节能减排行业进行了有效支持。美国进出口银行为提高本国环保行业的竞争力，对美国环保公司产品的出口，或他国购买美国环保产品提供金融支持。其支持面包括可再生能源设备、能源效率技术、污水处理项目、空气污染技术、废物管理服务及其他各种环境产品的服务等。融资方式包括直接提供贷款，为商业金融机构的此类融资提供担保、出口信用保险等。自1994年以来，美国进出口银行从最初的每年10个项目，已发展到2007年的年68个项目，累计投入资金已超过30亿美元。 数据来源：美国进出口银行网站，网址：。德国复兴信贷银行（KFW Bankengruppe）在节能减排方面主要支持两大领域，一是建筑节能，二是工业节能。对建筑节能改造主要通过提供低利率的长期贷款予以支持。对于工业节能，首先对企业进行节能改造的咨询提供全额补贴，其次对详细可研进行部分补贴，最后对改造项目提供低利率的长期贷款予以支持。德国复兴信贷银行在节能减排方面的业务发展迅速，2009年为德国境内能效项目贷款承诺金额为89亿欧元，较2008年63欧元的承诺额增加了41.3%，全年总计为境内外气候和环境保护投资项目提供了198亿欧元的承诺额。 数据来源：德国复兴信贷银行2009年年报。资料来源：德国复兴信贷银行年报。 三、我国政策性金融支持节能减排具体手段和方式探讨中国国情的特殊性，使我们必须在参考国外同业的基础上，立足国情，以创新的思路来研究节能减排的政策性金融支持手段，促进我国节能减排的发展：（一）创新业务品种，提供多种直接融资支持资金是当前节能减排企业所最急需解决的问题。作为体现国家扶持意图的政策性金融机构，拥有低成本资金优势，在市场启动初期，应充分发挥这一优势，尽快地培育市场，培育出业内的龙头企业，使之迅速做大做强。其中，根据不同性质的项目可以采用不同的信贷业务品种：1. 提供出口信贷低息贷款对于生产节能减排设备或向国外客户提供节能减排技术服务的出口企业，应视同高新技术产品出口，向这些企业提供中长期的高新技术产品出口卖方信贷支持，享受政策性优惠利率。为鼓励和促进国外客户向中国企业采购节能减排设备和技术，使中国的节能减排设备和技术早日“走出去”，还可积极向国外采购客户提供买方信贷的融资支持，并为体现国家政策扶持导向，可适当给予进口商一定的利率优惠，如可采用经合组织（OECD）成员国普遍使用的CIRR固定利率（商业参考利率），以加强中国产品和技术对国外客户的吸引力，帮助中国出口企业获得尽可能多的国外订单，也促进中国节能减排技术标准早日走向世界。另外，考虑到中国节能减排技术研发及设备生产最终都是要面向全球市场，走出国门，建议可以将节能减排相关技术、设备的国内研发和生产均视同出口，按高新技术产品出口来提供低息贷款。2. 提供节能减排专项贷款对于符合规定的节能减排项目，如自主进行节能减排技术改造的企业、为技改企业提供技术改造方案及服务的合同能源管理公司，以及国家重大科技专项、国家重大科技产业化项目、科技成果转化项、高新技术产业化项目、引进技术消化吸收项目，可由政策性金融机构提供专项贷款，以支持相关技术的应用、推广、普及。在具体适用品种上，可以针对节能减排项目特点设计专门的项目融资方式，除传统的资产抵押要求外，更多地把风险控制手段放在对项目现金流的控制上，引入应收账款抵押、知识产权抵押、收费权控制等新型抵押担保手段 收费权控制是指融资银行与公用事业机构如供电局、自来水公司合作，对企业缴纳电费、水费等进行账户监控，当借款企业出现还款问题时，融资银行有权代表公用事业机构向企业收费，或通知公用事业单位停止供应以督促企业还款。对于业内已有突出业绩、经营规范、有发展潜力的合同能源管理公司，还可以对其提供一揽子融资支持，即将其承揽的若干同类型项目给予打包，采用相同或相类似的抵押担保等融资结构，配套相应金融服务，支持其大规模开展项目。3扩大利用外资提供节能减排转贷款为吸引和促进中国参与到国际应对气候变化措施当中去，近年来一些国外金融机构向中国提供了节能减排领域的贷款支持，如世界银行、德国复兴信贷银行、欧洲投资银行等多家国际金融机构已与中国进出口银行等金融机构展开了节能减排合作，目前向中国企业提供了世界银行节能贷款、中德财政合作能效及可再生能源贷款、欧洲投资银行应对气候变化框架贷款和亚洲开发银行贷款等多个节能减排转贷款业务品种，它由国际金融机构提供低息资金，由进出口银行转贷，具有利率低、费用低、期限长的特点，同时进出口银行还可提供配套资金支持，对企业有较大的吸引力。随着全球对节能减排问题的进一步重视，未来国际金融机构将可能向中国等发展中国家提供更多的资金，中国政策性金融机构应充分利用与国际金融机构的天然联系优势，加大吸引国外低成本资金的力度，为中国企业节能减排提供更充裕的信贷资金。4. 提供节能减排官方发展援助为促进中国节能减排产品和标准走向国际市场，应积极利用中国向发展中国家提供的官方发展援助，把中国研发生产的节能减排产品纳入对外援助范围，向这些国家提供优惠贷款（人民币贷款）、优惠买方信贷（美元贷款）以鼓励采购中国的节能减排产品和技术，推动中国节能减排市场的发展。（二）创新业务领域，提供有效的间接融资支持1提供节能减排贷款融资担保当前国内节能减排融资中存在的“死三角”问题，归根结底在于商业银行认为贷款的有效担保不足。近年来国内商业银行中兴业银行在提供节能减排贷款方面表现较为突出，支持了一些中小企业项目，一个重要原因就是它在2006年与国际金融公司（IMF）就中国节能减排融资项目签署了损失分担协议，借助国际援助性金融机构的力量来分担贷款损失。因此，如有政策性金融机构以国家信用背景介入为贷款担保，即可有效化解当前节能减排融资担保不足的难题。对于政策性金融机构来说，这类服务是利用其国家信用来开展的金融业务，不需要直接动用资金，可以充分体现政策性金融“以小博大”的资金杠杆作用和资金导向作用，吸引规模庞大的商业贷款大量进入这一领域，更好满足广大企业需求，自身也可以获得较好的经济效益，这将是政策性金融机构未来业务发展的重要领域。但是，完全由政策性金融机构提供担保，也可能会出现道德风险，商业银行可能会因有了担保而没有动力去监控信贷风险。因此，可以考虑按政策性金融机构提供部分担保方式来操作，比如只对贷款提供50%最多70%金额的担保，剩余部分仍需要商业银行和企业去解决，以促使贷款商业银行去积极监控项目风险，借款企业正常履行还款责任。2提供低成本资金由商业银行转贷为把政策性金融机构低成本资金与商业银行网点密布、信息相对充分的优势结合起来，可以采取由政策性金融机构向商业银行提供低息资金、由商业银行转贷给广大中小企业方式，由政策性金融机构规定商业银行的利息加点幅度，保证商业银行能获得适当的利润率，又能减轻企业的借贷成本。对于商业银行来说，此类业务资金来源可靠，资金成本低，收益稳定，并可以进行相关配套商业贷款资金来提高收益率，有较大的吸引力。而对于企业来说，由机构网络密布的商业银行贷款可以扩大企业受惠面，政策性资金转贷方式又可以有效降低资金成本。3提供节能减排应收账款保险服务应收账款保险，是保护供货方避免由于购买方拒付货款而造成损失的一种保险业务品种。投保企业依据保险公司相关业务要求交付保费后，当保险公司所承保的损失事件发生时，由保险公司采取措施进行欠账追偿，并根据保险合同规定向投保企业赔付。在节能减排项目中，技术服务公司通常都有大量的应收账款，项目建成后一般都会产生稳定的现金流，非常适用应收账款保险。中国出口信用保险公司2005年起开始在办理国内贸易应收账款保险，但目前还限于贸易项下的保险业务，像节能减排改造这种基于项目项下的应收账款保险尚未开展，且其业务最低金额要求在5000万元人民币以上，起点较高，应研究尽快将节能减排项目纳入保险范围，并针对目前国内节能减排市场特点适当降低业务起点，促进国内节能减排推广。作为国家政策性保险机构，中信保的保单将能有效化解贷款银行的融资顾虑，吸引更多的商业金融机构参与融资。以上直接融资支持和间接融资手段可也根据具体企业、项目、领域的要求，单独操作或若干品种结合起来提供综合性金融服务，以更好地满足企业需要。（三）在推动节能减排问题上，政府应对政策性金融给予特定支持政策性金融作为实现政府特定扶持意图的工具和载体，其功能的充分发挥离不开政府的有力支持。当前，政府可以从以下方面来加大支持力度：1扩大现有优惠利率业务品种的适用范围。目前，政策性银行能提供的优惠利率贷款适用范围极为有限，一般限于出口、境外投资和境外工程承包，国内贸易和生产型项目很少能享受优惠利率，考虑到节能减排项目在未来经济与社会发展中的重大意义，建议相关部门考虑尽快把节能减排纳入政策性优惠利率贷款的适用范围。2. 减免税政策性金融承担的是国家政策性职能，但目前我国政策性金融机构一般都与商业金融机构一样，需按同等标准上缴营业税、所得税等，税赋较重，一定程度上影响了其功能的充分发挥，应参考国外相关做法，对政策性金融机构给予营业税和所得税的减免政策，或按年予以税收返还，以充实其资本，提高政策性金融机构的贷款投放和金融支持能力。3提供充足资本金和充分的资金保障充足的资本金和充分的营运资金来源是政策性金融机构有效发挥功能的基础，当前我国各政策性金融机构普遍存在资本金不足的问题，应尽快给予注资，比如将一部分外汇储备作为国家投入的资本金注入相关政策性金融机构，并可以考虑以低息借款方式将一部分外汇储备借给政策性金融机构作为其营运资金，以增强政策性金融机构的金融支持能力，让更多企业受惠。4提供节能减排技术咨询支持节能减排是一项技术性、专业性极强的业务，金融机构很难有相应的技术力量对此进行分析评估，需要得到外力支持。政府应发挥主导优势，尽快建立节能减排技术咨询服务平台，利用国家专项资金或国际资助资金为金融机构评估项目提供免费或低成本的技术支撑。5试行尽职免责制度。从实现操作的角度，金融机构不愿过多涉入还不熟悉的节能减排领域，与具体经办人员担心出现风险被问责有相当的关系，特别是政策性金融机构，运用的都是国家财政的资金，贷款一旦出现问题则可能冒着“国有资产流失”的风险。因此，为鼓励金融机构积极参与节能减排，使相关从业人员减轻思想包袱，轻装上场，建议考虑对政策性金融机构办理节能减排业务试行尽职免责，即只要经办人员在业务办理的全过程当中严格按照有关业务管理规定和规程操作，没有违法违纪违规行为，就应该可以免责。参考文献：1 白钦先，曲昭光：各国政策性金融机构比较，中国金融出版社，1993年。2 丁孜山主编：政策性银行经营管理，中国金融出版社，2001年。3 黄金老：金融自由化与金融脆弱性，中国城市出版社，2001年。4 郎咸平：碳计划，美国经济新战略，13亿国人要向美国交呼吸税？，新浪博客，2009年。5 葛优，杨莉：我国碳金融发展模式初探，北京金融评论，2008年第三辑。6 梁猛:节能减排的金融支持之道，中国金融 2009年第16期。7 刘春航：建设节能减金融服务的长效机制，中国金融，2008年第4期。8 刘秀凤：节能减排项目融资怎样松绑？，中国环境报，2009年4月20日。9 刘玉焕：解决应收账款的新对策开发应收账款保险，北京金融评论，2008年第二辑。10 杨小苹：金融创新支持节能减排的有益探索对兴业银行开展能效贷款业务情况的调查，中国金融2008年第4期。11 周晓强：充分发挥金融支持功能，全力推进节能减排，中国金融，2008年第21期。12 中国