辩证看待国企改革意见的分歧.doc

辩证看待国企改革意见的分歧 复杂的经济行为要防范所有的道德风险很难，机制的完善当然是重要的一方面(比如第三方估值、多维估值、市场价格参考、个人信用管理、投资绩效管理等)，更重要的是选对人，价值观对思想和行为的引导和约束才是最有效的。 关于国企类型划分 企业观察报：指导意见提出将国有企业分为商业类和公益类。这是首次正式将国企分公益类、商业类进行改革写入中央文件。请问如何理解这一改革方向? 李锦：分类管理是新一轮国企改革的前提和基础，从具体来说，是因企施策、差异化管理的前提和基础。分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，可以解决功能不清晰、定位不明确、发展同质化等问题。不同类型国企有着不同的目标和考核方式，有助于提升国企的活力。对市场来说，也会有一个更明确的预期导向，有利于使国有企业更好地与市场深度融合。分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活多样。 高明华：国企分类是深化国企改革的首要问题。国企分类不明确，或者存在交叉，将无法实现国企分类治理和分类监管。可以说，国企分类合理与否，事关国企改革的成败。 指导意见将国企分为商业类和公益类，并不意味着国企只有这两种类型。指导意见还指出，按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。可见，作为指导意见，国企分类只能是粗线条的。 在中国现阶段，国企有多种功能，概括起来一般有三种：公益(适合于公共品，不谋求盈利，财政给予补贴)、微利(适合于准公共品，只能微利)、追求盈利最大化(适合于竞争性商品)。显然，不同功能是不兼容的，甚至是矛盾的，如果互相冲突或矛盾的不同功能同存于一个企业中，不仅极容易产生利益输送和腐败问题，而且也会加大治理和监督的难度。国企分类不是目的，目的是实现分类治理(如不同的董事会设置、不同的激励机制等)。而要实现分类治理，必须实现同一国企功能的单一化或纯粹化。 两分法和三分法 企业观察报：大部分省市在先前出台的国企改革文件中选择了三种分类法，但指导意见没有接受这种分法，如何看待这种分歧? 彭建国：央企总体分为商业类和公益类，但实际上最终还是三类，即商业一类、商业二类、公益类也即公共服务类。商业一类是指竞争类的企业，以完全市场化和保值增值为目标;商业二类是指特殊功能类的企业，同时具备市场化和社会化目标;公益类则是完全社会化的目标。商业一类的企业是混合所有制改革的主战场。此前属于垄断性质的石油、电网等企业我认为属于商业二类，其混改要分业务板块。国企混改不仅要一企一策，而且应该一个业务板块一个改革策略，具体企业具体实施。 王成饶：大部分省在已经出台的国企改革文件中都选择了三种分类法，即多了功能类企业。指导意见没有接受这一现实，我认为是正确的。 企业就应该是干净的市场竞争主体，承担过多的政府职能或公共服务职能会进一步加剧政企不分。企业必须承担社会责任，但是只能通过技术创新、提供商品、创造就业岗位、依法纳税来实现。 地方政府为了特殊的需要设立的“功能性企业”，实践证明是利少弊多，(比如，地方政府设立的各类融资平台增加了政府隐性负债，累积并掩盖了巨额债务风险，xx年被国办43号文件叫停)长期保留所谓的“功能性企业”就会成为政企不分的变种。 分类管理后，一些企业“两栖”的身份也自然终结，诸神归位，各尽其能：代理人的责任更加明确，国资有序进退的依据更加充分，资本效率和效益更易于评价，企业的战略规划更能有的放矢。 高明华：浏览各地出台的国企改革方案，我发现各地对国企的分类非常混乱，被归为同一类的国企，其功能多元且存在冲突。这里以北京市和上海市为例进行说明。 北京市把国企分为三类：一是城市公共服务类。主要承担提供公共产品或服务，保障城市运行安全，提升城市承载能力等功能。二是特殊功能类。主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标。三是竞争类。遵循市场规律，以资本效益最大化为主要目标。这类企业包括战略支撑企业和一般竞争性企业。其中，战略支撑企业是符合首都城市战略定位，能够引领带动产业升级，对首都经济社会发展具有支撑作用的企业。 上海市也把国企分为三类：一是突出市场导向和产业发展的竞争类企业;二是承担政府特定功能和任务的功能类企业;三是主要提供公共服务或产品、保公益惠民生的保障类企业。 从本质看，北京和上海对国企的分类基本相同，称呼上也没有多大差别，都有竞争类国企和功能类国企，另一类，北京叫做城市公共服务类，上海叫做保障类，内容则是基本相同的。但是，这种划分比较模糊，相互之间有交叉，缺乏技术或客观标准，同类国企功能多样而不纯粹，不利于国企分类后的分类治理和分类监管制度的建立。 比如城市公共服务类国企，本就是多功能的混合体，具体可以分为三类：一是公益性的，这类企业提供公共品，企业不盈利，也不能盈利，必须依靠财政支持，如公共交通、城市基础设施维护、环境卫生、国防、道路、桥梁、公园等;二是自然垄断性的，这类企业提供准公共品，企业收支平衡，略有微利，基本不需财政补贴，如管道天然气、自来水、输电、热力供应等;三是竞争性的，这类企业以盈利为目的，如文化娱乐、出租车、房屋修缮等，这种竞争性的城市公共服务企业有很多已经民营化，或允许民营企业进入。 至于特殊功能类国企的划分，则主观性很强。按北京市对该类企业的定位，它们“主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标”，很显然，该类企业的功能会随着社会经济的发展而不同。更重要的是，这些特殊功能的国企也可以是竞争性的，这既包括国企与国企的竞争，也包括国企与民企的竞争(因为民企也可以承担这些特殊功能)。另外，其中的基础设施、民生保障也是模糊不清的，因为有些可以委托民企来提供(即政府购买，如基础设施建设)，有些则可以归为城市公共服务类。其实，“特殊功能”的用法很不科学，因为每类企业都有其特殊功能，如公益类国企的特殊功能就是提供公共品。 分类管理难点与破解 企业观察报：分类管理的难点是什么?应当如何解决? 王成饶：分类改革的方案已达成统一的意见，难点在于如何将企业对号入座。一是有些企业公益类和商业类是混搭的，并且有业务的关联，完全分离可能导致毛不附皮的情况，要动的手术会比较大。二是有些企业在现阶段是公益类的，但在未来阶段可能是商业类的，比如水厂和其他城市基础设施，对这类企业由公益类转为商业类的标准是什么?什么时候转?需要研究。 高明华：目前，很多国企功能过多，难以归类，其原因恰是这些国企同时拥有互相矛盾的功能，既有盈利功能，又有公益功能，结果造成利益输送，产生腐败。如以公益之名寻求政府财政补贴，同时又以企业盈利之名寻求企业尤其是高管自身的高回报或高薪酬，进而背离企业的公益属性。对此，应当纠偏使其回到合理的轨道上来。 按功能划分国企，必须首先界定这里的“功能”为何物。由于国企分类的目的是要实现分类治理，因此，国企只能按其提供的产品或服务的属性是公共品还是竞争性商品来分类，即国企应该有三类，分别是公益性国企(提供公共品)、自然垄断性国企(提供准公共品)和竞争性国企(提供竞争性商品). 此外，还有一类，其生产具有很强的外部性，这种外部性直接关系到公众的公共利益，这就是稀缺资源垄断性国企。稀缺资源主要是不可再生的矿产资源。稀缺资源开发之所以必须由国企垄断经营，其原因就在于这种资源的稀缺性或不可再生性。由于不可再生，所以需要防止过度消费和过度开发。但这类产品很容易异化为暴利产品，因为要防止过度消费，就要考虑以供求确定价格;而以供求确定价格则意味着盈利，因此，为防止企业因追求盈利而过度开发，还必须同时实施高额资源税政策。 我们可以把自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企归为一类，叫做“合理垄断性国企”，于是，中国国企就可以划分为三大类四个细分类，即公益性国企、合理垄断性国企(又分为自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企)和竞争性国企。 对于公益性国企，有人认为也是政府垄断，而且也必须由政府垄断，似乎也可以归为合理垄断范畴。我认为，公益性国企作为独立的一类更科学。原因在于，对于公益领域，民企不会进入，不需要政府设置政策壁垒