金融支农的瓶颈制约及破解路径.doc

金融支农的瓶颈制约及破解路径对湖南省四市农村金融服务的实证研究内容摘要：新农村建设中金融支持不可或缺。本文以湖南省益阳、衡阳、邵阳、娄底四市为实证，深入分析研究了当前制约金融支持“三农”发展的瓶颈和症结，并有的放矢地提出了破解路径和对策。关键词：农村经济 金融支持 瓶颈 对策 一、引 言 农业是国民经济的基础。加强“三农”工作，扎实推进社会主义新农村建设，是全面落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，是加快社会主义现代化建设的重大任务。而解决“三农”问题，加快社会主义新农村建设，保持农业的持续稳定发展，都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。党的十七大更是把农村金融问题列入统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的重要内容，强调要大力推进农村金融体制的改革和创新。为切实了解当前农村金融服务的现状和存在的瓶颈制约，提出破解策略和路径，人民银行益阳市中心支行牵头对湖南省益阳、衡阳、邵阳、娄底四市进行了专题调研。 二、当前金融支农面临的瓶颈制约 （一）农村金融主体萎缩，服务竞争乏力。由于商业金融信贷投向高赢利性与农业固有的高风险性和弱质性之间的矛盾，近年来，国有商业银行和农村信用社为实现利润最大化和防范金融风险的经营目标，大量撤并农村乡镇的营业网点，向县城甚至市内收缩。据调查统计，益阳市等4市金融机构和从业人员分别由1999年末的4808个和26747人下降到2007年9月末的2241个和24252人，其中四市四大国有商业银行的机构数由1999年末的 1475个收缩到 862个，从业人员由15210个精减为 11909人，四市农村信用社撤销信用站后的机构数由1999年末的3275个收缩为1321个。国有商业银行的纷纷弃农，使农村信用社成为承担农村金融服务使命和垄断农村金融资源的唯一正规金融机构，出现了“一农”服务“三农”而独木难支的局面。作为农村金融服务主体的农信社，由于自身包袱沉重，基础薄弱，资金实力不强，经营困难，加上市场竞争不足，“一社独大”的垄断地位十分突出，服务功能弱化，极大地制约了对“三农”的支持力度。从农村信贷供给状况我们发现，农村信用社垄断了县域金融信贷供给，农村信用社信贷供给的特点是利率高、额度小，贷款方式以抵押担保为主，而农村抵押物稀缺，又缺乏有效担保，农村贷款难便应运而生。 （二）农村金融资源外流，服务资金短缺。随着农村经济结构调整和新农村建设的不断深入，农村资金需求呈多元化、多层次的刚性增长态势，迫切需要与其相适应的金融资金支持，但现有的农村金融资金供给却出现了与其反方向的发展趋势：国有商业银行多存限贷、邮政储蓄机构只存难贷，在各项存款持续大幅增长的同时，各项贷款增幅甚微乃至不升反降，大量资金抽离县域农村市场，造成农村资金供求失衡，抑制了农村经济的良性发展。据调查测算，2003年至2007年四市全辖金融机构农村资金外流呈递增之势，2007年9月末达到620.67亿元，而四市农村资金缺口达192亿多元。统计显示：截至2006年末，益阳市金融机构存贷款比例、新增贷款占新增存款的比例、支农再贷款占邮政储蓄比例、金融机构支农存贷比例和国有独资商业银行资金上存比例分别为57.47%、21.40%、4.44%、7.66%和48.69%，四市涉农金融机构支农贷款2007年9月末余额为191.83亿元，占其贷款总额的49.38%，占其存款总额的18.53 %。调查显示，当前影响经济欠发达地区经济结构不平衡的主要原因不是金融资源总量不足，而是金融资源在城乡经济结构间的非均衡配置，而影响这一非均衡配置的深层次原因则是信贷配给条件下经济欠发达地区金融资源配置持续向城市等强势经济体倾斜而造成的“强者愈强、弱者愈弱”的“马太效应”。 （三）信贷管理机制不畅，农村金融供给不足。当前农村金融有效供给增幅低于有效需求增幅，低于从农村吸收资金的幅度，“虹吸效应”明显，不同形式的金融抑制，导致农村经济发展面临资金短缺瓶颈。调查显示，至2007年9月末，四市资金存差为1076亿元，而四市农村资金缺口达192亿多元。据调查，目前农村信贷管理机制不畅，就连在农村占主导地位的农户小额信用贷款和联保贷款也因诸多缺陷，在许多农村难以开展或渐呈萎缩之势，造成农村资金供需矛盾加剧。 一是信贷权限上收。伴随着机构收缩，人员精减，各国有商业银行信贷权限普遍上收，除了质押贷款和个人住房贷款由县级支行审批以外，项目资金全部要上级行审批，农村信用社除了1万元以下（含）的小额农贷和4万元以下（含）的联保贷款和抵押贷款以外，其他贷款要上级联社审批。由于农村基础设施建设和扶贫投资的长期性、高风险性和低盈利性，吸引金融资金及社会资金进入农业领域的机制难以建立起来。 二是贷款利率过高。在执行利率政策上，没有考虑借款人信誉、不同类贷款风险程度等实行差别利率，而是简单地套用政策规定，一浮到顶。当前农信社半年期和1年期贷款月利率为10.695和11.73，贷款利率过高已成为农民对金融服务满意度最低的一项。再者，央行对农信社发放的支农再贷款，政策要求农信社把这一部分资金贷给从事农业生产的农民，利率不上浮或少上浮，但实际上，农村信用社这一部分贷款利率同样向农民一浮到顶，政策给农民的优惠全部落到了农村信用社头上。 三是贷款额度、期限与农业产业结构调整不协调，农村信用社收贷时间与农副产品出售时间相矛盾。据调查，当前农户贷款需求已从过去单纯购买种子、化肥、农药等简单的农业生产，逐步向具有规模化、专业化的家庭作坊、农村中小企业和农村工商业方向转变，贷款额已由过去几百元至几千元为主，逐步向几十万元甚至上百万元的需求转变，在贷款使用的时间上已打破了过去“春放秋收冬不贷”的常规，向反季节、长周期发展，甚至出现了四季有贷有还的需求形势。农户反映，现代种植业、承包果园、建蔬菜大棚、现代化养殖场、农产品加工的资金投入一般在数万元以上，一些特色农业生产周期多在年左右。而小额农贷联保贷款是针对传统农业设计，额度小、期限短、支持范围窄，农村信用社受其资本约束以及年度经营目标考核制约，其贷款主要以短期非跨年度性贷款为主，规定当年贷款当年回笼，现行小额农贷推广模式与现实的不匹配束缚了小额农贷的可持续发展。由于农牧业生产季节性因素影响，贷款到期时间主要集中于每年的10至12月份，这给农副产品收购客商以低价收购农副产品的可乘之机。据南县牧鹿湖乡村民反映，每当农副产品收获季节，各项农副产品的收购价格也是最低的时候，为了来年春季能够顺利获取农村信用社贷款支持，农户必须在当年按时偿还到期贷款，客观上使农户只有被迫接受低廉的农副产品收购价格,由此引发的坑农、伤农事件时有发生，甚至有的农户不得不临时转向民间借贷以解燃眉之急。 四是风险补偿机制不健全。小额农贷的发放对象主要是农户，贷款的投入主要集中在传统的种养殖业，而农业是弱质产业，其潜在的自然风险和市场风险不言而喻，而目前农村担保体系和农业保险制度不健全，部分农户虽然参加了农业保险，但第一受益人并非银信部门，小额农贷缺乏相应的风险补偿机制，使其发展后劲大打折扣，一定程度上限制了银信部门对小额农贷的进一步投入。 五是信贷员工作量太大。以益阳沅江市农信社为例，该社信贷员仅90多人，约占其员工总数的4.6%，且每一个信用社主任都兼任了信贷员职能。沅江市是一个农业大市，每4个信贷员分管1个乡（镇）场，每1个信贷员分管1607户农户。农业贷款最大的对象是农户，农户贷款需求最突出的特点是额度小、笔数多，需要大量的人力管理和清收，这无形给信用社员工增加了难度，给信贷员压了担子。 六是小额农贷服务成本偏高，降低了支持“三农”的内在动力。农村信用社的农户小额信用贷款额小、面广、分散，管理成本和隐含风险都比较高，基层社却难以根据分险程度自主进行贷款定价。按照有关政策规定，对农户小额信用贷款利率最多只能上浮20%，远低于小额农贷的风险水平和管理成本，支出不能有效抵补。 七是责、权、利不对称。当前金融机构普遍实行严格的贷款回收个人负责制和责任追究制度，基层行没有贷款审批权却要承担相应的责任。一旦发生贷款偿还违约，信贷人员及相关责任人可能会被处分、罚款、内部下岗。而对贷款放得好收得回的信贷人员奖励则相对不足。因此，面对贷款风险最简单和最直接的反映即是“慎贷” 和“惧贷”，致使部分银信部门宁可放弃放贷高额利润回报也愿将存款上存上级以保平安。据调查，当前银信部门上存资金利率与贷款基准利率之间的利差在3.26%以上，即便如此，银信部门仍有相当额度的存差资金上存上级。 八是风险防范与农户“联富不联穷”之间的矛盾。据益阳市赫山区兰溪农村信用社反映，为了防控风险农信社推动农户间实行强弱联合，而在实际执行中农户普遍存在联强不联弱的心理，导致经济条件较差但实际上最需要资金支持的贫困农户被排除在联保贷款支持的范围外，一定程度上使得弱势农户群体通过联保获取贷款难的问题凸显。 九是联保规则存在一些负面效应。如，联保贷款小组当中有一户人家因为种种原因没有归还贷款，而其他四户又无力替他偿还，直接导致该小组其他四户即使还上各自承贷的贷款，第二年也不能再次获得信用社贷款支持。有时甚至会出现极端的情况，即一个联保小组当中有一户未归还贷款，其它四户有偿还能力的也不归还贷款。 十是民间借贷“有为无位”。由于民间借贷机制灵活、方便、快捷，在农户和中小企业难以从正规金融获贷的情况下，民间借贷活动十分活跃，据调查测算，四市民间借贷规模近5年来呈递增之势，2007年达到125.75 亿元，民间金融对正规金融供给不足的“补缺效应”正日益显现，在一定程度上填补农村金融萎缩所带来的市场空白。但由于其没有取得合法地位，被视为“草根金融”，“有为而无位”，一直潜行在非明非暗之间，博弈于合理性与非法性之中。 （四）农村保障机制缺失，影响了金融机构的资金投入。在我国，农业经济一直是弱势产业，风险大、利润低。目前，农户和农村企业普遍存在贷款抵押难、担保难和分散风险能力较弱的问题，制约了农村经济发展。一是担保体系不健全。如，益阳市于2006年4月成立了全市唯一的1家中小企业担保公司，但该公司由于注册资本不足而一直无法开展担保业务，远远不能满足农村中小企业的正常融资担保需要。二是抵押担保条件要求过高。担保机构为防范风险，普遍设定较高的担保条件，农业和小规模的农矿产品加工企业，往往被拒之担保大门之外。如，该市安化县高明乡长兴粉末冶金厂2004年来一直有意向金融机构贷款500万元，贷款期限6个月，但该企业一个权利证书价值几千万元，因为无法分割评估登记进行抵押，一直未能获得贷款。三是商业性农业保险日趋萎缩。农业是弱势产业，基础设施薄弱，受自然条件影响大，抗风险能力弱，属于高风险、低效益产业。由于农业保险赔付率高、回报率低，保险公司在商业化经营中追求经济效益，使得农业保险业务日趋萎缩。目前商业性保险公司开办对农村种植、养殖业的保险业务品种极少，保额低，导致农产业防灾避险能力较弱，也影响了金融机构支持“三农”的积极性。据调查统计，至2007年6月末四市农业保险费收入2.10亿元，只占全部保费收入的4.66%。统计数据显示，益阳市农业保险仅开办有水稻、棉花、母猪、林业、烟草、芦苇等6个险种，保额低，农业保险的业务覆盖范围狭窄，就在2007年湖南省农业保险保费补贴试点在益阳启动后，至2007年6月末全市农业保险费也只有9480.86万元，仅占全市总保费收入16.8亿元的5.26 %，这与全市农业总产值占全市GDP总量的26.65%不相匹配，其他年度的农业保费收入仅为区区2万元到48万元不等，保险对农村经济的风险补偿作用几乎丧失殆尽。由于政策性的农业保险没有建立，农业生产风险完全由农民自己承担。而由于收益得不到保证，农民不能通过生产收益获得优惠的农业贷款，导致优惠的农业贷款不能到达从事农业生产的农民。 （五）农村金融创新滞后，服务功能弱化。随着外向型农业的发展，农业产业化、市场化程度不断提高，需要金融部门在信贷、结算、委托代理、投资理财、信息咨询等方面提供全方位的服务和引导支持，但目前乡镇农村金融产品匮乏，服务功能明显欠缺，难以适应新农村日益多样化的金融需求。据调查，目前的农村金融市场主要是一个银行的市场，实际上也就是一个贷款市场，资本市场、保险市场的内容都很少，也正是这两部分缺位导致信贷市场也不完善。一是农村金融产品创新不足。据调查，当前涉农金融机构仍以传统的存、贷、汇业务为主，除有些开办了代收水电费、代发工资外，农产品期货市场、代销国债、基金、代理保险及代理理财等技术含量高的业务几乎没有。信贷服务品种更是缺乏创新，县域一般没有农业商业保险和担保机构，已设立的市级及以上担保机构一般也未对涉农贷款提供担保，投资主体单一，融资渠道不畅，资金投入不足，是当前困扰新农村建设的主要瓶颈。二是农民住房、看病、就学等消费性需求难以得到有效满足，信贷消费形成城乡二元体制。当前，农民消费正处在迈向小康型的重要阶段，消费支出增长迅速，农村消费性需求趋旺，但消费性金融创新不够而严重滞后。从益阳市调查情况看，农民消费支出由2001 年的1525.8 元增加到2006年3187.5 元, 增幅达到108.91%，年均增长18.15%，新的消费支出如新建住房、购买耐用消费品以及子女就业教育、医疗保险等支出大幅度上升。据调查，摩托车、农用车、收割机、电脑、私家车等中高档耐用消费品支出增长约20%，子女就业教育、医疗保险等综合支出增长约38.7%。除此以外，农村旅游、度假等隐性消费需求均有大幅度增长。而同期，涉农金融机构除经办少量助学贷款外，对农村消费性金融需求较少涉足。三是农村支付功能不全，结算工具种类少。目前，一些农村信用社没有开通通存通兑业务，不具备跨市、县特别是跨省等异地汇兑、结算功能，结算渠道不畅通。这样，使整个农村金融结算服务滞后，提供多样化的金融服务受制约，为农产品大量外销在结算上制造了障碍。据对益阳市和邵阳市调查发现，农村辖内结算主要以现金和支票为主，异地结算主要以汇兑为主。农村信用社还没有开展本票等支付结算工具，所发行的福祥信用卡业务也还没有实行全国联网。农业银行虽然在乡镇机构有转账、信用卡及个人电子汇兑等业务，但具有融资功能的银行汇票、银行承兑汇票业务、托收承付业务因各方面原因难于接收和办理，结算工具效能未得到有效发挥。 （六）农村金融生态环境不优，与金融本身安全性要求相悖。毋庸讳言，当前农村金融生态环境现状和金融机构本身安全性要求存在许多矛盾和冲突，主要表现在：一是农村信用环境欠佳，信用意识淡薄。目前，在许多农村，由于对信用的宣传教育还没有到位，信用意识普遍不强，特别是过去许多乡镇企业贷款没有按时偿还已成呆帐，部分乡镇干部对贷款久拖不还等，在农村中产生了不良的负面示范效应，使不少农户受到影响，贷款到期不主动偿还，导致农村信用环境欠佳，农村金融机构提供贷款服务不得不慎重，发放大额贷款必须得慎重考察，还要有足够的担保抵押等。这样，不但进一步提高了服务成本，降低了服务效率，而且，有效的信贷需求也难以满足。一些地方和企业恶意悬空、逃废贷款债权的现象比较严重，一些村民误认为农户小额贷款是扶贫贷款，还款意识不强，逃废金融债务行为时有发生。二是法制不够健全和完善，金融债权难以落实。当前，由于缺乏正向激励机制和失信惩戒机制，失信者得不到严厉制裁，加之司法支持乏力，金融案件执法不到位，存在执行时间长、程序复杂、执行费用高、效果差等现象，金融机构甚至陷入“赢了官司输了钱”的窘境，导致金融债权难以落实，严重挫伤了金融支农的积极性，致使农民“贷款难”和农村金融机构“放贷难”矛盾日益突出。调查显示，2002年以来，益阳市有507家在农村信用社借款的企业破产和改制，涉及债权11254万元，农村信用社参与主张债权的只有132家，金额5663万元，受偿的只有10家，受偿金额只有135万元。全市党政干部和公职人员结欠农村信用社贷款数额大，虽然市政府出台了一些清收措施，但收回的贷款本息不足100万元，目前余额尚有9326万元。至2007年9月末，四市逃废农村金融债务达23.82亿元。据农业银行益阳市分行组织开展的债务人资产估值工作资料显示，至2007年5月25日止，该行已完成应估值可疑类贷款估值209户，金额2.03亿元，损失类贷款估值974户，金额12.65亿元，其中损失类贷款中有很大比例属逃废金融债务。邵阳市农村金融机构能及时进入法律程序的信贷契约纠纷只有50% 左右，判决后能及时执行的不足10%，执行后能收回的贷款平均不足本金的45%。2006年末，邵阳市农村9县金融机构在剥离、置换和上划52.3 亿元的不良贷款后，不良贷款仍达37.5 亿元，比率仍达43 %以上。地方政府主持企业改制，阻碍银行清收贷款，全市企业改制变价所得的款项不足7%归还银行贷款。2006年娄底市县域金融案件执行金额仅占胜诉金额的30.5%，银行赢了官司赔了钱的现象仍然突出，银行不良贷款清收难，全年清收不良贷款0.7亿元，仅占不良贷款的2.7%，比上年少清收3.7亿元。如此等等，不一而足。 三、破解金融支农瓶颈制约的路径选择 农业的先天弱质性及金融体制改革的商业化取向，决定了仅仅依靠市场手段在农业领域的不适应性，有必要在市场化取向的改革中，配合行政主导机制，通过一揽子制度设计或政策安排，破解金融支持“三农”的瓶颈制约。 （一）以竞争为导向，重构农村金融组织体系。尽管从商业化原则的角度来看，资本的本质是不愿意支持“三农”的，但公司治理中的另一个重要的原则就是相关利益的原则，所有的金融机构都有支持“三农”的社会责任。为此，金融改革必须兼顾农村经济发展的利益，应重点引导各类资本到金融服务空白和竞争不充分地区设立机构、开办业务，大力培育一个多层次、多样化、适度竞争、相互补充的农村金融组织体系，不断建立和完善政策性、商业性、合作性农村金融和民间金融共存的格局，调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策，积极发展社区村镇银行、农业贷款公司、农村资金互助社等多种类型的小型金融机构，确立民间借贷的法律地位，发展非正式金融，为“三农”提供全方位、多层次的金融服务主体。 （二）以利益为导向，再造农村资金供给和回流机制。农业是弱质产业，自身高投入、低产出的特征决定了其资金运营成本高、风险高，效益低的特点，金融资本的逐利性和农业较低的产出特征形成天然矛盾，资金逃离农村是资金逐利性的理性和必然选择。要引导资金回流，最根本的办法就是解决资金的收益问题。因此，应制定财政（支农贷款财政贴息或贷款风险补偿）、税收（涉农贷款税收减免和优惠）、货币政策（央行对涉农金融机构实行利率优惠和差别存款准备金率）等在内的一揽子经济政策，完善对涉农金融机构的政策扶持体系，引导资金回流农村，吸引社会资源向农业领域配置。 （三）以创新为导向，积极探索有效的信贷支农模式。包括改进授权授信方式, 强化信贷激励机制，建立有效管理下的信贷免责机制，下放审批权限，简化信贷手续，扩大抵押担保范围，在利用房产、土地做抵押品的基础上，积极探索农民和农村中小企业采用土地承包权、宅基地、林权质押、无形资产、应收帐款、在建工程、订单、仓单质押等多种抵押形式，积极开展农村住房、医疗、教育、耐用消费品等消费信贷，开办大额农业贷款、农业生产合作社贷款、林业长期贷款，果木业长期贷款，农业科技贷款，劳务贷款，提供农村自然灾害应急贷款，完善贷款定价方式，大力支持“公司基地农户担保”和“行业协会+联保基金+银行信贷”模式，借助社会组织平台，创新信用模式，提高小额农贷覆盖面，打通供给与需求的连接渠道，真正将农村经济主体的信贷愿望转变为现实的信贷需求，将滞留于金融机构的闲置资金转变为现实的信贷投放。 （四）以补偿为导向，完善风险担保机制和保险补偿机制。大力发展农村信用担保机构，有效解决“三农”经济融资担保难问题。建立多元化的农业保险投保模式，完善农业灾害风险转移分摊机制，引导或吸引商业性保险公司加大对农业保险的投入，加快在农村推广医疗养老保险制度，开发农业贷款补偿保险品种，为银行防范信贷风险设置一条保障线，增加银行持续增加农业信贷投入的积极性。完善相应配套体系建设问题，如农村财产制度安排的相关法律保障问题，农村资金互助会管理与即将实施的农民专业合作社法接轨问题，人民银行对新设立机构的帐户开户、资金清算、发行库存取款、信贷登记咨询、征信管理等系统接入管理问题等。 （五）以需求为导向，重塑农村金融服务体系。要基于解决农村信贷融资需求的视角，把资本市场、农产品期货市场、农业保险市场、农业信贷市场、农业资产评估市场、产权交易等相关市场有机地连接起来，使之成为一个完整的链条，有效解决政策性小额信贷的可持续发展问题以及农村政策性小额信贷目标客户达到率低的问题。完善结算工具，解决农村资金汇划难、异地存取款难等问题。大力发展如代理保险、代理收付款、投资理财、保管、结算、担保、租赁等中间业务，改善农村金融服务。 （六）以诚信为导向，拉长农村金融生态链。建立定性和定量指标的区域金融生态环境评价体系，建立和完