关于行政强制法法律属的思考.doc

关于中华人民共和国行政强制法的法律属性的若干思考行政强制法是继行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法之后我国在行政法领域出台的重要法律，与行政机关关系重大。行政强制法就是给行政机关“立规矩”，是一部“控权法”。其宗旨是通过规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。一、行政强制法是一部行政性法律。 行政强制法作为我国继行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法之后的又一部规范行政法关系的行政基本法。纸2011年，中国特色社会主义法律体系已经形成。行政法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，又主要由行政基本法和部门行政法构成。行政强制法的制定在前几部行政基本法的基础上，对行政强制（权）行为作了进一步规范，应当说，是在新的起点上，对中国特色社会主义法律体系的进一步完善，具有深远的历史意义。在行政法体系中属于行政行为法，调整的是两种具体行为行为，一为行政强制措施，往往是服务于行政处罚的前置阶段和程序；一为行政强制执行，往往是将行政处罚所确立的义务满足与实现的最后一道行政执法程序。当然，行政强制执行也常常将行政征收、行政裁决等行政法上确立实体义务的具体行政行为得以实现。 二、行政强制法是一部行政程序法 程序法与实体法相对应而存在的一个概念。应当说，行政强制法中既有实体规范，也有程序规范，其更主要的还是一部行政程序法。行政实体法是规范行政法当事人实体职权、权利、义务的法律规范的总和。而行政程序法则是规范行政主体行使职权的方式、步骤、顺序、时限的程序及行政相对人如何实现实体权利、义务的程序法律规范的总和。行政强制法最主要的贡献是将行政主体实施行政强制措施、行政强制执行的程序法制化程度、系统化程度大大提高了一步，体现在第18条集中规范实施行政强制措施的程序，第四章规范行政机关强制执行程序，尤其是代履行的程序，第五章申请法院执行的程序等等。在行政法中，实体规范与程序规范常常交织在一起，同时存在于一个法律文件之中。目前，在主权国家范围内鲜有从实体上制定一部完整、统一、系统的成文实体法法典的成功先例，但在程序上规范行政行为、制定统一的行政程序法典的已有成功的立法先例，而且我国的湖南省也已制定地方行政程序规定的规章。 三、法律位阶上，行政强制法为非基本法律 行政强制法的制定主体是全国人大常委会，属一般性法律（非基本法律）。基本法律与非基本法律的效力在宪法、立法法中虽然没有等级差别的明确规定，但是根据宪法第62条第（十一）项的规定，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，因而可以认为基本法律高于非基本法律。在六大行政基本法中，行政处罚法、行政诉讼法属于基本法律，行政许可法、行政强制法、行政复议法和国家赔偿法属于非基本法律的位阶。根据立法法第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章” 四、行政强制法是调整行政强制的基本法、一般法 基本法与特别法、单行法相对应。行政强制法中涉及与已经立法的单行法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章关于行政强制规定的关系，在某些制度设计上是将其全部废止予以统一，还是部分废止而保留一部分继续生效，抑或是全部保留其效力呢？这需要作大量的立法基础性工作。如行政强制法第25条第1款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”行政强制法给单行法留有继续生效的空间只能是中央一级的两类法律规范：法律和为行政法规，其他的规范性文件如果与行政强制法的上述规定不一致将被废止。该款的规定与本法第9条、第10条的规定保持一致。 五、行政强制法表现为权力制约法与权利保护法 在功能、性质上行政强制法既规范、约束作为公权力的行政强制权，又保护行政相对人的合法权益，兼顾了行政权力和公民权利，既有对行政强制权的规范、约束，又保护相对人的合法权益。 行政强制法即规范与监督行政机关已经享有的行政强制措施权和行政强制执行权，除强制程度较弱的代履行这种强制执行方式外，没有再普遍地赋予行政机关新的行政强制权，而主要通过一系列的程序规范约束行政强制权。如该法中设定的行政机关实施行政强制措施与行政强制执行作为义务的“应当”就有75处之多；设定行政机关禁止义务的“不得”有28处之多，使得行政机关的法定义务在行政强制法共71个条文中就达103个之多。行政强制法中较为重要的“不得”的规定可归纳如下：（1）第10条第4款：“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”（2）第17条：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据行政处罚法的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”（3）第23条：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。”（4）第29条：“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。”（5）第43条：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。” （6）第45条第2款：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”（7）第49条：“划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”（8）第51条第3款：“代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。” 同时，行政强制法的另外一个立法价值取向即突出保护了行政强制措施和行政强制执行相对人的合法权益，体现了以人为本、执法为民的理念。如：（1）在总则部分既确立了行政强制的比例（适当）原则，又确立了行政强制中贯穿教育与强制相结合的原则。第16条第2款还明确违法行为情节显著轻微或没有明显社会危害的可以不采取行政强制措施。规定强制执行前应当事先催告当事人自行履行义务，同时明确了执行和解制度。（2）全面确立的受行政强制权侵害的公民、法人或者其他组织享有救济的法定途径。公民、法人或者其他组织不仅享有陈述事实、申辩理由的权利，申请行政复议、提起诉讼、要求赔偿的权利，同时确立公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，也有权依法要求赔偿。（3）上述“不得”中体现的以人为本、关注民生的人文精神和人文关怀，如不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。除情况紧急外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。明确规定执行错误的应当恢复原状或返还财物，不能恢复原状或返还财物的，应当依法予以赔偿。综