贫困乡镇财政振兴之路.doc

贫困乡镇财政振兴之路李绍钰(中共丰都县委党校常务副校长高级讲师408200)近年来，随着农业和农村经济的快速发展，乡镇财政取得了可喜的成绩。但勿庸讳言，乡镇财政仍存在诸多潜在的问题，尤其是不少贫困乡镇财政至今尚未走出困境，阻碍着乡镇财政稳定快速健康地发展，进而影响农村的稳定和农业的发展。所以，深入研究新形式下贫困乡镇财政振兴的思路和途径，具有十分重要的意义。一、贫困乡镇财政存在的问题与原因分析贫困乡镇财政存在的诸多问题都可以从政府的一系列政务行为，特别是乡镇基层政府的多项活动中去寻找根源。财源单一。一般而言，贫困乡镇财源主要以农业为主，此外，没有较大的骨干税源，乡镇企业大多都不景气，个体私营经济亦不繁荣。乡镇财源少而散，缺乏抵御风险的能力。在市场经济条件下，市场波动较为频繁。财政收入来源中的不稳定性和风险性随处可见。体制多变。财政体制是我国经济管理体制的重要组成部分之一。但乡镇行政区域一般比较狭小，产业结构单一，缺乏支柱财源，财政区划的调整，事权结构必然发生变化，导致乡镇财政收入结构不确定，财政管理体制也难以稳定。而且部分贫困乡镇财政部门人员素质不高，经验不足，在确定体制时考虑又不全面，致使财政管理体制在确立时本身就缺乏合理性。这也是造成乡镇财政管理体制变化频繁的重要原因。职能弱化。在社会主义市场经济条件下，财政职能主要由资源配置、收入分配、经济稳定三大职能构成。贫困乡镇财政职能弱化的具体表现是财政职能被肢解，即乡镇财政作为乡镇政府的财政，不能代表政府有效地对资源配置、收入分配活动进行统筹安排、统一管理和行使监督权力。这种管理格局，一方面造成财力分散，资金使用的规模效益难以发挥。即使预算内资金出现赤字，也无法从预算外调剂资金来弥补，弱化了财政资金的有效配置功能；另一方面，财力分散又造成资金管理上的失控，从而加大了财务管理难度，弱化了乡镇财政的监督管理职能和经济稳定职能，部门之间苦乐不均，以致人与人之间，部门与部门之间矛盾重重，财政却无力解决。预算不严。在一些乡镇财政中，重决算、轻预算的现象十分普遍。致使预算编制比较草率，缺乏严肃性，预算执行极不认真，大都以收定支，没有调节余地，财政抗震力极差，稍微出现一些其他因素，就直接影响财政平衡。二、振兴贫困乡镇财政的途径和办法因地制宜，广辟财源。贫困乡镇自然资源和客观条件千差万别，财源建设要本着“实事求是，因地制宜”的原则。一是大力推进农业产业化，加速发展特色农业。目前，乡镇财源建设的主攻方向和着力点应在农产品深度加工上下功夫，在现有农产品总量基本满足社会需要的基础上，不再追求低水平数量的扩张，而是通过多层次的加工转化，寻找市场空档，实现产品增值，逐步形成县有基地、乡有专业、村有专品，有龙头企业带动的科学合理的农村经济格局，把资源优势变为经济优势。二是努力发展乡镇企业和个体私营经济。随着农村商品经济的发展，乡镇企业的发展壮大已成为不可逆转之势。要进一步加大资金、技术和政策等方面的扶持力度。通过科技进步这一主要手段，使企业产业结构、产品结构、组织结构和所有制结构适应市场经济的需要，彻底打破经济成份和所有制界限，放手发展个体私营经济，充分发挥其在市场经济条件下最富活力的优势。同时，要注重营造一个良好的发展环境。通过制订、出台相关的优惠性政策措施，积极鼓励房地产业、交通运输业、餐饮业、娱乐业、旅游业的发展。在培植财源的过程中，要坚持多渠道筹措和增加财源建设的有效投入。既要充分发挥财政资金的引导作用，又要拓宽银行信贷资金渠道，还要切实加大招商引资和民间筹资的力度。全力支持经济发展和财源建设，形成多方位、多层次、多税种的财政收入体系。理顺体制，分级管理。乡镇财政体制是关系到乡镇财政地位巩固和职能发挥的一个根本因素，把乡镇财政建设成一级实体财政的标志。财源不稳，事权结构多变以及体制本身的缺欠，是造成乡镇财政体制不稳的主要原因。因此，在理顺乡镇财政体制时必须遵循以下原则：(1)统一政策，分级管理。设计和确定乡镇财政体制，总的要体现“分灶吃饭”的原则。向分税制靠扰，做到科学规范，透明度高，易于操作，相对稳定。(2)事权与财权相结合责权利统一。要按照“乡事乡办，乡财乡理”的原则，明确划分县乡两级的财权和事权，财权跟着事权走。凡属于乡镇办的事，都应收乡镇管理，上级政府和各有关部门不得将属于乡镇的事权、财权随意上收。(3)因地制宜，从本地实际出发。体制的具体形式由县乡两级共同商定，因地制宜分步到位，不搞一刀切。(4)兼顾县乡利益，调动两个积极性。乡镇财政体制的确定，应有利于加强县乡两级的财源建设和财政管理。在划分税种、核定基数、确定分成比例或结算比例上，应统筹兼顾，体现“效率加公平”的原则。既有利于县级适度集中财力，增强调控能力，又要考虑乡镇行使事权的财力需要，调动乡镇增收节支的积极性。实施综合财政，完善财政职能。完善乡镇财政职能的关键是乡镇财政职能不被肢解，也就是乡镇财政作为政府的财政，能代表政府有效地对分配活动进行统筹安排、统一管理和行使监督权力。首先，要进一步完善乡镇政府职能，保证一级政府真正有一级事权。尤其要打破部门利益，条块分割的格局，将那些本该由乡镇管理的部门，从人、财、物、事等各个方面全方位下放到乡镇，使乡镇真正成为一级实体政府。其次，要保证乡镇财政预算管理职能的完整。不能肆意剥夺和肢解乡镇财政对乡镇资金的分配、调节、监督等管理职能，真正将预算外资金管住。实施综合财政是完善乡镇财政职能的重要途径，也是完善乡镇财政职能的有力保证。实施综合财政就是将预算内外资金纳入财政统筹安排，监督管理，集中和调控预算外资金办大事，以弥补预算内资金的不足。实施综合财政后，各单位的财务由乡镇财政统一核算，各单位只设置出纳。乡镇财政有权剔除违纪的票据不予报销记账，以此确保财务监督活动的顺利进行，有效地控制财政支出，节约财政资金，遏制腐败现象，充分发挥财政资金的使用效益。严格预算收支，推进依法理财。首先，必须坚持财政支出管理的原则。(1)量入为出的原则。量入为出是安排乡镇财政支出的一个基本原则。财政支出反映了乡镇各方面的需要，而这种需要又往往是无限的。在这种情况下，考虑安排和管理乡镇财政支出时必须根据“量入为出”的原则，量力而行，尽力而为。做到有多少钱，办多少事。坚持“量入为出”的原则，首先，要有计划性，搞好综合财政预算；其次，在执行支出预算时，要严格按照财政预算指标拨款，不得随意追加；再次，要经常检查支出计划的执行情况，确保计划能按预算的目标实现。(2)统筹兼顾，保证重点的原则。所谓统筹兼顾就是指乡镇财政安排支出时，一定要通盘考虑，照顾到各个方面的利益和需要，不能顾此失彼。所谓保证重点是指乡镇财政在做到统筹兼顾的前提下，要区分主次先后，轻重缓急，要把有限的资金用在“刀刃”上。必须满足的需要，要重点安排；可满足可不满足的需要，暂时可以不安排，或者少安排，坚持统筹兼顾，保证重点的原则，关键要处理好重点建设和一般建设的关系。当前，乡镇财政支出的重点：首先保证“吃饭”，保证乡镇权机关的正常运转，在财力允许的情况下尽力支持乡镇经济的发展。(3)厉行节约，讲求效益的原则。讲求效益是一切社会资金使用所必须遵循的一个共同原则。乡镇财政是我国最基层的一级财政，所辖范围有限，经济发展规模小，是财力比较薄弱的一级财政。因此，应讲求实效，少花钱，多办事，办好事，充分安排资金的使用效益。首先，必须树立艰苦奋斗，勤俭建国的思想，不能追求高标准，搞盲目攀比，要一切从乡镇实际出发；其次，加强基础管理，不断提高财政支出的经济效益和社会效益；再次，要实行科学决策，减少损失浪费；第四，要严格控制非生产性支出，节约会议费和办公经费。(4)留有余地，自求平衡的原则。所谓留有余地就是指乡镇财政在年初预算安排时，不能将全部收入安排完，而应当预留一部分，以备预算执行中出现不可预测的变化。宽打窄用，自求平衡。(5)谁收益谁负担的原则。即财政资金使用所形成的收益，由谁享用就由谁负担。其次，进一步深化财政支出改革。(1)乡镇应结合机构改革和事业体制改革，合理确定财政供给范围和标准，制定对财政供给人员实施总量控制以及人员编制与可用财力挂钩的办法，坚决抑制财政供给人员增长过快的势头；对机关事业单位实施编制、经费双向